國土資源報數字報——涉地非訴行政處罰案件「裁執分離」模式探索

　　陳建新　王玉

　　閱讀提示土地執法最大的難點在於執行。如何破解這個難題，一直以來困擾著土地行政主管部門和法院。根據最高人民法院《關於辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋徵收補償決定案件若干問題的規定》第九條的規定，人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由法院執行。這個規定確立了以「裁執分離」為主導的土地徵收強制執行模式，為土地非訴行政處罰案件執行提供了新的路徑選擇，但目前土地非訴行政處罰案件「裁執分離」模式缺乏具體的法律支撐，尚不成熟，在實踐中沒真正發揮作用。本文作者結合自身實際工作，對「裁執分離」現狀、可行性以及具體模式構建進行了探討，以期對破解土地執法執行難有所裨益。

　　現實需求

　　「裁執一體」亟待向「裁執分離」轉變

　　根據當前法院工作實際和既有資源，「裁執一體」的非訴案件執行模式無法滿足當前非訴行政案件執行的需求，實施「裁執分離」能夠解決非訴案件執行難的問題，無論對於法院，還是行政機關，都是一種互利共贏的選擇。

　　首先，從法院的角度來看，「裁執一體」的非訴執行模式存在以下問題：

　　人少案多，執行力量薄弱。近年來，隨著社會和經濟的發展，大量行政案件進入法院，行政訴訟案件及非訴行政案件數量均呈上升趨勢，與之相對的是，基層法院行政庭一般只有一個合議庭，包括庭長、書記員在內一般也不超過五人，辦案力量薄弱，直接影響到案件審查和執行的效率。

　　法院執行進退兩難，司法公信力受到挑戰。由於土地行政機關在前期監管不到位，執法力度不夠，沒能將違法行為處置在初始階段，導致大量違法行為已經產生嚴重後果才予以處罰，然後移送法院強制執行，如法院藉此不予以受理，土地行政機關據法以爭，法院則飽受詬病，壓力極大。如全力受理此類案件，不僅數量大且客觀上難以執行，特別是對那些社會矛盾衝突較大的案件，往往涉及行政相對人較大的財產性利益，執行風險和難度加大，容易發生當事人暴力抗法事件，造成較為惡劣的社會影響，執行陷入困境，為此，法院的執行等於是將已推至旋渦，既無法保證效率又會影響司法權威，進退兩難。

　　其次，從土地行政部門的角度看，「裁執一體」同樣存在以下問題：

　　法院不予執行，致行政威信受損。行政目的的實現有賴於行政決定得到切實的執行，但在司法實踐中，由於法院執行力量的限制，各地法院普遍不予受理土地處罰案件執行申請，理由是行政機關未依法履行法定職責或未窮盡行政強制措施，導致執行不能或強制執行可能發生嚴重後果，於是退回申請或裁定不予執行。由此導致行政目的不能及時實現，激化了社會和信訪矛盾，行政威信受到很大損害。

　　執行不力影響行政執法效率。行政執法貴在效率，但實踐中，法院由於執行量不足，自身案多人少的矛盾，加上部分案件客觀上無法執行，致使法院受理的非訴案件也難以執行到位，最終制約行政目的的實現。即使一些案件最終給予執行，但往往耗時較多，已經背離了最初的行政目標，喪失了取得最佳行政效果的時機。

　　綜上所述，將審查和執行分開的「裁執分離」模式，可以兼顧到行政效率和對行政權力的制約，破除執行的障礙，是當前形勢下的必然選擇，有著很強的現實需求。

　　可行分析

　　「裁執分離」具備法律基礎

　　筆者認為，對於非訴案件執行權屬性具有司法行為與行政行為雙重屬性。非訴執行在法院分為兩個階段：審查決定階段和執行階段。法院對行政決定的合法性進行司法審查，然後決定是否准予強制執行，這是司法權的運行。依據准予執行裁定，採取強制執行措施實現執行內容，這是行政權的運行。因此，非訴案件執行權是由三部分下位階權力組成的，即執行裁斷權、執行決定權和執行實施權。

　　這是從非訴執行的運行過程出發，針對不同階段權力運行的特點來分析權力屬性，科學地反映出了執行權的性質。行政權力和司法權力雖同屬執行權，但司法權是一種判斷權，決定對錯，行政權則是一種管理權，決定可否。由此可見，審查與執行體現著兩種不同的權力本源。

　　公正與效率一直被認為是行政強制執行所應當遵循的兩大基本法律價值。目前所遵循的是「公正優先、兼顧效率」的價值理念，然而當前非訴執行的具體制度則偏離了這一理念，難以實現公正和效率的統一，突出地表現在極高的准予執行率和偏低的有效執結率上。

　　非訴執行的價值觀是公正的前提下加強效率的關注，並充分考慮公正與效率之間的矛盾關係，努力實現兩者的最大化。但目前「裁執一體」的非訴執行模式顯然既難以滿足公正的需求，也難以滿足效率的需求。

　　根據《行政處罰法》第五十一條的規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以申請法院強制執行。也就是說，在《行政強製法》頒布實施之前，關於行政強制執行的立法導向主要採取的是司法強制執行模式，當時之所以這樣規定，主要有以下一些考慮：一是當時法制特別是關於行政法律法規不健全，將行政強制行權分配以法院為主能夠較好的保護當事人的合法權益；二是改革開放初，相對於行政機關，法院在規章制度、人員隊伍法律素質、執行程序、行為規範等等無疑較行政機關有更大優勢，法院嚴格的執行程序能夠確保行政強制執行權得以規範有效的運用。

　　然而，相對於20多年前的法制狀況，今天的行政立法、行政執法隊伍素質、制度規章等已經大為改善，依法行政和行政相對人權益自我保護意識都已形成，因此「裁執分離」非訴執行模式的推進具備了良好的社會和法制基礎。

　　模式構建

　　法院監督指導政府規範履職

　　法院的功能定位。法院在「裁執分離」的執行模式下，除了繼續承擔原有的對具體行政行為進行合法性審查職能外，在裁定準予執行後還需要承擔起監督指導和積極協調的職責，繼續承擔起非訴執行主體的法定責任。

　　具體來說，一方面，法院認真做好訴訟案件審判和對非訴訟執行案件的審查工作，嚴格審查標準，改革審查方式，切實履行好對行政機關依法行政的監督職責，確保將違法的具體行政行為排除在執行環節外，保護行政相對人的合法權益；另一方面，法院在裁定準予執行後，仍要肩負起監督指導職能，積極做好協調工作，促進當事人自動履行，在執行前幫助執行機關完善執行實施方案，規範執行活動。

　　執行具體組織實施主體。對具體組織實施主體的如何確定還存在不同意見，主要有以下三種選擇：一是裁定申請機關作為組織實施主體，這種方式主要考慮申請執行事項原本就屬於申請機關的法定職責，由其負責組織實施名正言順符合邏輯，但問題在於申請執行機關正是由於無行政強制執行權才申請法院強制執行，行政機關更由於缺乏執行經驗和能力，難以實現非訴執行的目的；二是裁定土地所屬的鄉鎮政府作為組織實施主體，這種方式困難在於將各行政部門的執行事務收歸於基層政府，會造成基層政府極大的工作壓力和負擔；三是設立專門執法部門實施強制執行，這種方式可以實現執行專業化，有利於統一管理和培訓，但機構設置和人員編製等問題上，牽涉問題較多，目前難以實現。

　　筆者傾向於裁定鄉鎮政府作為執行實施主體。事實上，基層政府負有土地共同監管責任，能夠調動合理的「人財物」資源，且有一定的執行經驗，在實際執行時有較好的效果。

　　被執行人的權利救濟途徑。就現狀而言，「裁執分離」的非訴案件執行模式下，行政相對人可以通過行政複議、行政訴訟等途徑獲得救濟。從目前的法律來看，行政相對人不可以針對實施的強制執行行為本身提起訴訟，它只是法院司法執行模式的改革，是在司法強制執行大的框架下進行和實施的，但可以對強制執行行為衍生的其他侵權行為進行訴訟。

　　責任的承擔。實施「裁執分離」的非訴執行模式，需要明確法院與申請執行機關、具體組織實施的基層政府各自承擔的責任。筆者認為，申請執行的行政機關需要對具體行政處罰行為的合法性負責；法院則對於具體行政行為的有效性負責，即對於最終被裁判為無效行政行為而法院准予強制執行的案件，應當由法院承擔相應的責任；在執行階段，則由具體組織實施的政府對強制執行過程的合法性負責。

　　（作者單位：浙江省寧波市國土資源局鎮海分局）