地方政府創新——制度空間與路徑選擇--開發區--人民網

　　20世紀90年代末以來，一些地方政府在政治、行政和公共服務領域進行了許多改革與創新。隨著經濟社會和政治環境的變化，地方政府改革與創新持續深入，已成不可阻擋之勢，將對中國未來政府與政治改革走向產生重要的影響。為了發現、總結、推廣近年來地方政府改革與創新的先進事例和經驗，鼓勵地方政府進行符合社會主義市場經濟和民主政治發展方向的改革和創新，中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合組織發起設立「中國地方政府創新獎」，從2000年至今已經舉辦三屆，共有650多個地方政府的創新項目參與評選，每屆評出10名優勝獎。　　「中國地方政府創新獎」評選活動在推動地方政府改革與創新方面發揮了積極的作用。首屆獲得優勝獎項目如「兩票制」選舉村黨支部書記、立法聽證、一站式服務、政府採購、「公推公選」鄉鎮領導、行政審批制度等都已在全國範圍內廣泛推廣。第二屆獲獎項目「民主懇談」、戶籍制度改革、公用事業民營化、社會保障陽光操作、社會應急聯動系統、擴大黨內民主等項目也在全國不同程度得到推廣。這充分說明，「中國地方政府創新獎」的鼓勵導向完全符合我國社會主義民主政治的發展方向。作為一種學術獎，「中國地方政府創新獎」主要起著鼓勵先進的作用，它從一個側面反映著人民對政府的評價和期許，引導輿論鼓勵那些代表社會發展趨勢的政府創新實踐。通過贏得「中國地方政府創新獎」而獲得學術界和社會輿論的支持，有助於那些富有創新精神的改革者更加堅定地推進改革，有助於上級政府對創新項目的肯定和支持，同時有助於先進經驗在更大範圍內得到推廣。　　我們把地方政府創新分為三類：政治改革、行政改革、公共服務創新，分別討論這三類改革創新的制度空間和路徑選擇。　　一、政治改革：憲法框架下的增長空間　　地方政府改革創新的制度空間主要指地方政府改革創新可以選擇的制度範圍，即在什麼範圍、界限或原則條件下進行改革，改革創新的制度餘地有多大。我們可以從地方政府創新獎的入圍項目來分析地方政府改革的制度空間，從這三屆政府創新獎入圍項目來看，政治改革大多數項目與民主選舉有關。　　從大量的地方政府改革創新的實際情況來看，中國地方政治改革是在現行憲法所確立的基本政治制度或政治框架內進行的。在這一基本框架下進行政治改革創新有沒有餘地呢？答案是肯定的。例如，村委會「海選」改變了原來上級任命或變相任命的產生方式，逐步改變了村級治理的基本環境，漸漸培養了村民的民主意識；村支部書記競選和「公推直選」鄉鎮黨委班子等黨內基層民主的創新大大改善了基層黨組織的政治生活環境，由「少數人在少數人中選人」轉變為「由多數人在多數人中選人」，從根本制度上防止了用人上的腐敗，保障了黨員的選舉權利，基層黨組織負責人改變了只對上負責不對下負責的情況。基層黨內民主的實踐將改善基層政治生態，使得基層政府真正面向群眾的需求，有利於調整基層政府的職能，改善公共服務，從長遠來看，必將為國家政治民主打下最堅實的基礎。黨的領導、依法治國、人民當家作主所構成的基本政治框架為民主政治發展預留了相當大的空間，為民主、法治、責任這些政治要素的增長或成長提供了土壤。　　二、行政改革：既定政治框架下的體制改革　　行政改革與政治改革既相互聯繫，又有所區別。政治改革涉及到政治權力的產生和運行，具有一定的敏感性，十分複雜，改革者相當慎重，政治改革更多的是在地方層面進行試點改革。行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我調整，從中央到地方每屆政府都十分重視和強調行政改革，從近年來政府改革的實際情況來看，行政改革至今仍然是地方政府改革創新的重點。　　行政改革的需求和動因主要來在三個方面，首先是市場經濟的發展要求行政管理體制進一步與之相適應。例如，從行政審批制度改革到公共部門績效評估、行政許可「超時默許」，到「效能革命」等項目都是為了提高行政效率的改革。市場經濟發展和企業經營管理深刻地影響著政府行政和管理，政府試圖運用市場化手段改善公共管理，提高行政效率，降低行政成本，優化政府辦公資源管理，這與西方的新公共管理運動是相吻合的。例如，公用事業市場化改革、公益事業民營化改革、企業質量管理體系引入政府辦公系統、以及政府工作流程再造等項目都是新公共管理的典型案例。　　其次是行政改革必須回應公民的政治需求，行政改革與政治改革有些領域不可分割，一些公民的政治需求可以通過行政改革來滿足，行政改革為公民個人利益表達和對政府的訴求提供渠道。建設透明政府、服務政府、責任政府以及參與式政府就是回應公民政治需求的行政改革。　　再次，隨著經濟社會發展變化，從管理的角度來看，政府管理本身成了行政改革的需求。尤其是行政區劃和城市管理體制方面的行政改革日益提上議事日程。2002年起至2005年，浙江、湖北、河北等十來個省份都在進行以權力下放為主要內容的「強縣擴權」或「擴權強縣」的改革。隨著「單位人」向「社區人」的轉變以及城市管理重心的下移，城市基層管理體制的改革勢在必行，一些城市進行居委會的徹底改革，將居委會的行政職能移交給社區工作站，居委會成為純粹的居民自治組織。一些城市撤銷街道辦事處，將原來街道辦事處的職能一部分收歸區職能部門，一部分推向市場和中介組織，一部分下移給社區居委會。還有一些城市在街道辦事處層面建設「大社區」，精簡原街道辦事處機構，成立「社區代表大會」及其委員會，面向城市基層和市民需求重新設置機構和確定職能。　　三、公共服務創新：廣闊的拓展空間　　與政治改革和行政改革相比，公共服務創新的制度空間最大，受到的制度約束和障礙最小。從中國地方政府創新獎的申報項目來看，公共服務類的申報項目數量最多。從入圍項目來看，公共服務創新類項目佔三分之一強，所涉及的範圍最廣。　　公共服務類項目可以分為兩類，一類是社會性的公共服務，公共服務是面向全社會的，例如基礎設施建設、教育、醫療、就業等等。一類是扶助困難群體，儘管是針對特定的群體，但對社會來說政府應該承擔這樣的公共義務。市場經濟條件下政府的公共服務職能對於長期實行計劃經濟的國家來說是一個嶄新的領域，當經濟發展到一定階段，一方面社會的公共服務需求不斷增強，另一方面，經濟發展為政府履行公共服務職能提供了財政支持。隨著公共財政體制的逐步建立，公共服務創新將會進一步增強，這些創新無論對於政府還是公民和社會來說都是最受歡迎的，公民和社會是公共服務創新的直接受益者，而政府也會因此得到更多地認同和信任。從長遠來看，公共服務創新需要注意的問題是服務的公平性和成本問題，公共服務必須保證社會成員的公平享用，不是政府花錢辦好事想給誰就給誰。同時要考慮公共服務的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服務。　　政治改革、行政改革、公共服務創新這三者相互依存，相互促進，一方面的改革牽動其它方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐將阻礙和延誤其它方面的改革。　　政治改革、行政改革和公共服務創新的內在辯證關係隱含了政治體制改革的戰略思路和時機選擇。如何判斷政治體制改革是否滯後，或者如何選擇政治體制改革的良好時機，可以從行政改革和公共服務創新對政治改革的需求的角度來判斷。關鍵是要把握一個「度」。當既定的政治框架或政治現狀能夠容納行政改革和公共服務創新的時候，維持政治框架或政治現狀有利於為行政改革和公共服務創新提供良好的政治基礎和政治條件，當行政改革和公共服務創新進行到一定程度並為政治改革提供了良好的行政基礎和社會環境的時候，政治改革的有利時機就到了。當行政改革和公共服務創新對政治改革提出了強烈的要求，而政治改革不予回應，那麼既定的政治體制或政治框架就會受到越來越大的挑戰。