移民和人口對世界局勢的影響 2

二、人口老齡化的政治影響

人口老齡化是一個全球性的趨勢。在未來幾十年里，發達國家和發展中國家都將面臨人口老齡化加速發展的態勢。聯合國秘書長科菲·安南在1998年10月1日國際老年人年發起日的獻辭中提到人口革命：「我們正在經歷一場靜悄悄的革命，它大大超出人口學的範圍，給經濟、社會、文化、心理和精神均帶來重大影響。」20年前只是歐洲發達國家老齡問題比較嚴重，然而，真正的「人口老齡化震動」將發生在發展中國家，這些國家的人口勢將在21世紀上半葉迅速老齡化。更顯緊迫的是，人口老齡化的過程步伐迅速，在不到30年的時間內，世界上的老年人口中將有3/4生活在發展中國家，尤其是亞洲。中國是世界老年人口最多的發展中國家，全球60歲以上老年人有1/5生活在中國，目前已達到1.67億。預計到2015年將超過兩億，到21世紀中葉將達到四億。更為突出的是，中國80歲以上高齡老年人以年均5.4%的速度增長，目前已達到1300萬，佔世界80歲以上高齡老年人的18%。人口老齡化是全球性現象，各國根據其具體國情，正在和已經採取了不同的應對政策，不少國家還決定將加大對這一問題的解決和處理力度。

（一）人口老齡化和經濟發展

在經濟方面，人口老齡化將導致歐洲國家經濟增長持續下降。歐盟委員會估計，老齡化可能導致歐洲的經濟增長從現在的2%—2.25%下降到2040年的1.25%。歐盟理事會預計，人口老齡化將帶來公共財政壓力、私人儲蓄行為的「生命周期」效應、公共儲蓄惡化、勞動供給減少、資本積累不足以及全要素生產率降低等多種問題，使歐洲人均國內生產總值年均下降0.4個百分點。

歐洲人口年齡結構的老齡化引起勞動力供給的減少。勞動力供給取決於工作年齡人口的數量與工作年齡人口的就業參與率。老齡化對勞動力規模的影響顯然日漸重要。歐洲勞動力預測表明，可用的勞動力儲備呈下降趨勢，即便就業率按0.7%的速度增長，最大就業率達到75%，到2015年勞動力儲備也將下降一半。根據歐洲統計局預測，1995—2015年間，20—29歲年齡組人口將減少1100萬人以上。例如，2007年估計義大利大約55%的人口年齡在60歲以上。2006年他們共支出80億歐元從東歐國家僱用了80萬名家庭工。

自20世紀90年代以來，歐盟一直特別重視老齡化政策。2005年3月16日，歐盟發表《應對人口變化：構建新的代際團結》的人口綠皮書，希望把歐盟建設成為世界上最具競爭力的知識型經濟體，促進勞動力的有效供給，消除勞動力的供給短缺。基本政策措施是要促進更多的老年勞動力供給、青年勞動力供給和移民勞動力供給。這些措施將同時增加養老金繳費和減少養老金支出，因而勢必大大地緩解歐洲養老金所面臨的巨大壓力，也將大大地緩解歐洲的勞動力短缺問題，為歐洲經濟的可持續性增長奠定基礎。

積極老齡化政策受到重視。歐盟大多數成員國開始限制提前退休。義大利、丹麥、荷蘭、法國、奧地利和芬蘭等，都制定了嚴格的提前退休條件；丹麥、奧地利、比利時、義大利、葡萄牙、西班牙、瑞典、荷蘭、法國和英國則引入激勵措施，鼓勵老齡工人推遲退休。為了消除對老齡工人的歧視，荷蘭專門成立了反年齡歧視局；為了老年人延長退休年齡，芬蘭出台「國家老齡工人計劃」。此外，歐盟還關注老年人就業能力的提升，以幫助他們更有效地參與就業。

2001年《歐洲就業指南》要求，各成員國應堅持積極的老齡化政策，採取措施確保老齡工人享有充分的繼續教育和培訓的機會，維持老齡工人的工作能力和技能，引入靈活的用工機制，提高僱主對老齡工人潛力的認識程度。歐盟委員會要求成員國制定綜合性的、積極的老齡化戰略，將預防性措施（終生培訓與工作再設計）和補救性措施（對老年工人的特殊培訓）貫穿於整個工作生涯，以緩解老齡化對就業的負面影響。

（二）人口老齡化與養老保障

人口出生率很低的發達國家受老齡化的影響最大。根據美國人口普查局2009年預測，在35個國家，老齡化將與人口總數下降同時出現。到2040年時，俄羅斯總人口將減少2400萬，降幅為21%。人口註定會減少的國家還有日本，預計減少2300萬，同時65歲以上人口比例將由22.6%提高到34.4%，領先於世界其他國家。長期面臨老齡化問題的發達國家已經體會到退休系統所受的影響。在日本和義大利，2008年平均兩個在職者供養一個退休者。醫療保險也承受著巨大壓力，而且這種壓力將越來越多地為發展中國家所感同身受。人口老齡化推動了社會保障制度的改革。

在20世紀中期，發達國家普遍建立了比較完善的社會保障體系，對保證社會穩定、促進經濟發展起了非常重要的作用。但是老齡化時代的到來對各國的社會保障體系提出了挑戰，帶來了一系列前所未有的問題，直接或間接地對各國財政產生了重要的影響。隨著社會人口中老年人比例的上升，用於社會保障的支出負擔將會加重，不僅需要支付更多的養老金，而且需要更多的醫療費用支出。據經濟合作與發展組織有關國家統計，65歲以後每人用於醫療保健方面的費用將隨著年齡的增長而成倍增加。因此，社會保障收入難以承受老齡化必然帶來的不斷增高的支出需求，許多國家的養老保險和醫療保險出現了支付危機。老齡化導致各國社會保險和福利開支越來越大，佔GDP的比重不斷提高。

在社會方面，人口老齡化將使歐洲的公共社會保護體系承受巨大壓力。歐盟經濟政策委員會預測，如果各成員國不採取相應行動，到2050年，大多數成員國的公共支出佔GDP的比重將增加3—7個百分點，這些支出主要用於養老金、衛生保健和長期照顧服務等。老齡化對大多數國家預算的影響將於2010年開始顯現，2020—2030年間達到高峰。養老金、衛生保健和長期照顧服務支出的快速增加，不但極大地增加了工作人口的經濟負擔，相應地還會導致對教育支出和失業福利的「擠占」。現有的歐洲公共社會保護體系是幾十年前建立的，該體系運行的經濟與社會條件已經發生變化，未來幾十年里無疑還將繼續變化。公共社會保護體系必須適應時代的變化，增強靈活性，同時又必須確保安全性。

長期以來，歐洲國家一向以「最發達的社會福利保障體系」自詡，認為這種福利國家的模式不同於「弱肉強食」的美國式資本主義，既平息了民眾的不滿，又實現了各國的共同繁榮。但受人口老齡化、經濟增長緩慢等因素影響，歐洲的福利模式超越其自身經濟承受力，不僅成為國家的財政負擔，而且削弱了創新動力，越來越成為發展的束縛。面對老齡化的挑戰，各國政府都在通過改革社會保障制度，削減社會福利支出，降低社會保障支出成本，減輕政府和企業的支出壓力。主要措施有以下六個方面：（1）引入和實行養老基金積累制。（2）擴大社會保障覆蓋面，提高社會保障抗風險的能力。（3）發展補充社會保險、商業保險，減輕基本社會保險的壓力。（4）鼓勵老年人推遲退休，鼓勵老年人再就業，為了減輕人口老齡化的不利影響，促進社會經濟發展，一些發達國家採取了一系列政策和措施，如延長法定退休年齡、鼓勵老年人推遲退休或再就業、鼓勵企業和社會利用老年人力資源等。如瑞典、日本、德國、俄羅斯都有類似的規定，既可以緩解國內勞動力緊張狀況，又增強老年人自我養老功能。（5）健全社會保障資金監管體系，確保社會保障資金安全。（6）健全社會保障資金投資運營體系，增強社會保障制度應對老齡化的能力。

中國目前也正在加速奔向人口老齡化，延長退休年齡看來也將是必然之舉。而在日本，因人口老齡化的壓力，曾不懈推進改革其現行社會體制，特別是社會保障體制。

（三）人口老齡化與國家政治

在世界各國，人口老齡化問題在政治方面將產生明顯的影響，選民結構將會發生有利於老年人的變化。隨著人類壽命的延長，老年人口的居多，越來越龐大的老年人口是政治選舉投票人的中堅力量，銀髮族成為各大政黨拉攏的對象，給予老人更好的福利和安養照顧將會成為選舉中爭取老年人選票的重要砝碼。同時，這種現象反映了對政治與人口結構的關係的重視。人口老齡化造成有權投票選舉階層年齡的增加，為了保住自身的選票，社會就容易為老年人謀利益，出現過分重視分配，減輕老年人口負擔而增加在職勞動人口負擔的政治傾向。通常情況下，老年人的投票率遠高於青年人，政府可能傾向多制訂照顧長者的政策，忽略青年的福利。

（四）人口老齡化與國際行動

人口老齡化是世界性的大趨勢。聯合國作為第一大國際組織，在老齡問題方面發揮了巨大的作用，比如聯合國人口司出版了世界上第一本研究人口老齡化的專著《人口老齡化及其經濟後果》，經常出版的重要統計資料有《世界人口前景》、《世界人口性別、年齡分布》、《世界人口長期預測》等。在過去1/4世紀中，聯合國就與人口老齡化和老年人有關的問題舉辦了三次大型國際人口會議，在其中發揮了顯著的作用。例如，1974年舉行的人口與發展國際會議確認了人口老齡化對所有社會既是機會，也是挑戰。1999年7月2日，大會第二十一屆特別會議通過了為進一步執行《國際人口與發展會議行動綱領》採取的重大行動，重申所有社會都必須正視未來幾十年人口老齡化的重大後果。聯合國人口司在研究人口老齡化方面有長久的傳統，包括估計和預測老年人口及審查人口老齡化的決定因素及其後果。從1956年的關於人口老齡化問題的奠基性報告起，其中主要關注較發達國家的人口老齡化問題，到1999年出版的第一次聯合國人口老齡化問題挂圖，人口司一直設法使國際社會注意到人口老齡化的問題。還有，聯合國地區社會經濟委員會資助了很多研究項目和研討會等。

在聯合國系統內對人口老齡化研究最多的首推世界衛生組織。世界衛生組織開展了很多關於人口老齡化的跨國比較研究，其中尤其著重於人人健康、預期壽命、健康壽命、死因等。另外值得一提的是，健康老齡化的提出很大程度上也是世界衛生組織發起、由世界衛生組織和國際老年學學會等於1993年共同推向全世界的。《積極老齡化的政策框架》是世界衛生組織為了介紹有關促進健康和積極老齡化的討論和行動計劃的形成過程而撰寫的，是世界衛生組織向聯合國第二屆世界老齡大會提出的一個書面建議。提供討論用的初稿題為「健康與老齡化」，已於2001年刊印，經過由世界衛生組織衛生髮展中心組織召開的、來自21個國家的29名代表參加的專家小組會議討論修訂，並於2002年4月1—4日，經巴倫西亞國際老年學論壇討論後報送聯合國第二屆世界老齡大會。大會接受了有關建議，並把積極老齡化的內涵寫進了政治宣言。

國際勞工組織是一個關心老年人和老年社會保障的國際機構。在研究老齡化問題的時候主要從老年工人就業和社會保險及保障方面，特別是關於退休政策、靈活退休制度以及老年人再就業等方面進行研究。日本家族計劃國際合作組織（JOICFP）是一個民間組織，過去主要是同國外合作研究控制人口增長，近年來越來越多地從事人口老齡化研究。該機構支持同我國和聯合國合作研究人口老齡化問題，開過多次研究老齡化的國際研討會，也出版過一些專門研究老齡化的小冊子，如《亞洲人口老齡化》、《亞洲與太平洋地區人口老齡化》（與亞太經社理事會合作）等。世界銀行和歐盟以及國際保障學會則主要從財政金融和經濟的角度研究人口老齡化，因此涉及大量養老資金的儲備、經營和增值、保值等貨幣問題。