重磅深度 | 特朗普的權利邊界在哪裡？

◆特朗普上任後新政頻出，移民禁令引發全球反對浪潮，美國國內抗爭聲音不斷

正式就任總統後，特朗普頻繁發布新政。除了宣布退出TPP和啟動美墨邊境造牆外，特朗普還拋出移民禁令——暫停7個國家移民和簽證發放、禁止所有難民入境美國，引發美國國內和全球大規模反對浪潮。美國多個州檢查長以移民禁令不合理向聯邦法院起訴特朗普，加州更是出現了獨立公投聲音。為了結束移民禁令引發的混亂，2月3日，西雅圖聯邦法官Robart宣布裁定全美暫緩執行移民禁令；美國政府隨後向聯邦上訴法院要求立即恢復，但該請求被駁回。

◆特朗普能否肆意妄為？在不修法和不違憲前提下，特朗普可通過行政命令治政

三權分立下，特朗普作為總統擁有最高行政權；在不涉及修改現行法律和不違背憲法的前提下，他可通過簽署行政命令直接、快速地貫徹實施政策主張。比如，移民禁令、能源監管放鬆和貿易保護等均不涉及修改法律。行政命令不能違背憲法，若違憲，聯邦法院有權將其暫停、甚至廢除。聯邦法官Robart和上訴法院就是以移民禁令涉嫌違憲將其凍結，特朗普可向最高法院做最後申訴。

若新政涉及修改現行法律，因三權分立下立法權歸屬國會，特朗普只能在獲得國會通過後使新政落地。比如，減稅、大規模基建、廢除金融監管法案和廢除奧巴馬醫保法案等新政均因涉及修改現行法律，它們的審批通過權歸屬國會。

◆政治博弈下，特朗普哪些新政主張可繼續兌現？短期看貿易保護，中期看減稅

短期重點關注特朗普貿易保護新政。特朗普可通過行政命令直接推行貿易保護。對於中美貿易而言，鑒於國會和部分核心內閣成員的反對，特朗普或放棄貿然推行貿易戰、轉向對中美之間競爭關係較強的行業發起貿易保護。特朗普貿易保護傾向下，關注中美基本金屬類、塑料（橡膠）類、礦產品類、機械設備製造類和木質類等競爭性行業貿易摩擦加劇風險。回溯歷史，奧巴馬政府曾多次對中美競爭性行業發起貿易保護。比如，基本金屬生產行業在奧巴馬時期共遭26次反傾銷懲罰，被徵收反傾銷稅率平均高達153%，遠高於正常關稅稅率2%。

中期重點關注特朗普減稅新政。減稅是共和黨傳統主張，疊加它在參議院中有表決「快通道」，在獲得黨內一致認可後便可快速落地。考慮到財政赤字壓力和政府債務上限要求，特朗普減稅新政落地前或需打折。其他政策方面，基建非共和黨傳統政策主張，赤字壓力下或為減稅讓路；廢除金融監管法案需要獲得參議院60票以上支持，推行難度極高；廢除奧巴馬醫保法案雖也有快通道，但國會共和黨委員會傾向於未來2-4年內逐步替代奧巴馬醫保，反對立即廢除。

正式就任總統後，特朗普頻繁發布新政。除了宣布退出TPP和啟動美墨邊境造牆，特朗普還拋出移民禁令——暫停7個國家移民和簽證發放、禁止所有難民入境美國，引發美國國內和全球的大規模反對浪潮，加州更是出現了脫離美國、獨立公投的聲音。新政頻出下，我們不禁疑問，特朗普的權利邊界到底在哪裡？他的哪些政策主張可以兌現？他能否如其所願達成2個總統任期目標，或是在首個任期便因被彈劾而早早下台？

特朗普上台後新政頻出，移民禁令引發全球反對

特朗普上台後公布了多項行政新政，包括退出TPP、重啟輸油管道項目和建設美墨邊境牆等。1月27日，特朗普發布針對部分國家移民和難民的移民禁令，引發軒然大波。美國國內爆發大規模反對浪潮，多個州檢查長以移民禁令不合理向聯邦法院起訴特朗普，加州更是開始啟動獨立建國的公投簽名程序。

繼退出TPP和啟動邊境造牆後，特朗普發布移民禁令

正式就任美國總統後，特朗普依據「百日新政」執政框架 ，密集發布了包括啟動美墨邊境造牆和實施移民禁令等多項新政，具體如下：

1） 1月20日，正式就職後的幾個小時內，特朗普宣布暫停奧馬巴醫保計劃，並要求最大限度地降低該法案可能產生的財政負擔；

2） 1月23日，特朗普簽署行政命令、正式宣布美國退出TPP，同時他強調將對那些把工廠遷往美國以外的公司徵收很重的「邊界稅」；

3） 1月24日，特朗普簽署行政命令，決定重啟美加「拱心石」XL輸油管道項目，推翻奧巴馬任內否決該項目的決定；同日，特朗普還簽署行政命令，批准北達科他州輸油管道建設項目；

4） 1月25日，特朗普簽署行政命令，將沿著美國與墨西哥邊境建造約2000英里的牆，並削減聯邦政府向庇護州和庇護城市（Sanctuary statesand cities）的撥款；

5） 1月27日，特朗普簽署行政命令，宣布暫停來自7個國家（包括伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞、索馬利亞、蘇丹以及葉門）的移民以及簽證的發放，為期90天；同時還禁止所有難民入境美國，禁令將實施為期4個月的時間。

除了啟動美墨邊境造牆和實施移民禁令外，按照「百日新政」計劃，特朗普或還將推行包括驅逐非法移民和貿易保護等較為「極端」的政策。特朗普上台後公布的主要政策與「百日新政」內容高度一致，按照「百日新政」計劃，特朗普或還將「驅逐200百萬以上有犯罪紀錄的非法移民」，這與他已公布的移民禁令和美墨邊境造牆等政策較為一致；同時，特朗普或還將實施貿易保護政策，包括就北美自由貿易協議進行重新談判，以及對中國實施貿易保護等。近日，美國政府高官和特朗普本人多次發表貿易保護言論。比如，1月31日，白宮國家貿易委員會主任PeterNavarro表示，歐元是「隱性的德國馬克」，德國正在使用「嚴重低估」的歐元「揩油」美國及其歐盟合作夥伴；特朗普隨後也表示，其他國家都在利用貨幣貶值佔美國的便宜。

移民禁令引發全球反對，加州啟動獨立公投簽名程序

特朗普移民新政發布後，美國國內、英國、加拿大等地區爆發大規模反對浪潮。美國國內方面，前總統奧馬巴稱完全不同意特朗普入境禁令，並對相關示威表示欣慰；代理司法部長耶茨命令不要在法庭上為特朗普的入境禁令提供辯護；多位外交官集體批評移民入境禁令。海外方面，歸屬限制入境國家的伊朗在28日擬限制美國遊客入境，以報復特朗普的入境禁令；英國出現了取消特朗普對英國進行國事訪問的呼聲，並且爆發了反特朗普示威遊行；荷蘭外交部與德國外交部1月29日晚發布聯合聲明，明確表示反對特朗普的難民和移民政策。

為了推翻特朗普移民新政，美國多個州發起反特朗普移民行政令訴訟。1月30日，美國華盛頓州總檢察長Bob Ferguson宣布，他正在就總統特朗普禁止7國入境美國的不合理行政令起訴特朗普。2月3日，美國西雅圖聯邦法官James Robart裁定，全美暫緩執行特朗普限制7個國家公民入境的行政命令；明尼蘇達州隨後也加入反特朗普移民行政令訴訟。2月4日，美國白宮聯合司法部就針對「暫停特朗普移民禁令」的裁決向聯邦上訴法院提出要求立即推翻該裁決，但該要求被聯邦上訴法院駁回。

為了抗爭移民禁令，加州啟動脫離美國、獨立建國簽名程序。加州是美國第一大經濟州、第一大農業州和第一大科技州，整體經濟體量可以排世界第六，並擁有好萊塢和矽谷。受特朗普移民禁令和可能撤銷LGBT保護法案消息等影響，加州民眾對特朗普政府表達了極度的不滿，並開始尋求脫離美國、獨立建國。1月31日，根據LA times報道，加州州務卿已允許加州獨立組織Yes California收集選民簽名，以發起公投修改加州憲法，包括刪除憲法中的「加州是美國不可分割的一部分」和「美國憲法在加州具有最高效力」等內容，進而實現脫離美國（簡稱Calexit）的目標。具體而言，根據加州公投程序，若在今年7月25日之前收集到585，407份有效簽名，便可觸動公投條款；在2018年11月進入第一輪（共兩輪）公投，公投內容是決定是否刪除《加州憲法》中的「加州是美國不可分割的一部分」和「美國憲法在加州具有最高效力」條款；第一輪公投通過後，2019年3月進行第二輪公投，公投內容是決定加州是否最終脫離美國，建立獨立的加利福利亞共和國。兩輪公投通過的標準均是加州有至少50%以上的註冊選民參加投票和有至少55%選民投贊成票。

特朗普能否肆意妄為？美國總統的權利邊界探尋

特朗普到底有多大權利，他能否根據自身意願肆意妄為？美國三權分立的政治體制下，作為總統的特朗普擁有最高行政權；在不涉及修改現行法律和聯邦預算的前提下，特朗普可以通過「簽署行政命令」直接貫徹自己的政策主張，這在他推行移民、能源和貿易保護等政策上表現的尤為突出。此外，特朗普領導的聯邦政府被憲法賦予了統管全國範圍內的外交、國防、移民和貿易等事務的權利，加州獨立基本等價於天方夜譚。

三權分立下，簽署行政命令是特朗普治政的核心權利

美國是聯邦制國家，政權組織形式是總統制，實行三權分立與制衡相結合的政治制度和兩黨制 的政黨制度。在美國，「三權分立」指的是立法、司法、行政三種權力分別獨立。其中，行政權由總統行使，立法權由國會掌握，司法權由聯邦最高法院以及國會隨時下令設立的低級法院來行使。

美國總統主要行使行政權，是美利堅合眾國的國家元首、政府首腦和三軍統帥。行政權利是美國總統的最主要權利，總統有權任命內閣成員、駐外大使、公使和領事（須經參議院認可）、接見外國大使及公務人員等；有權與外國建交、締結條約（須經參議院2/3多數票的批准）；有權與外國簽訂一切行政協定，且不需經過參議院的同意。在司法端，美國總統有權提名聯邦最高司法官（正式當選需要獲得參議院的認可），並擁有對聯邦罪名的赦免權。在立法端，美國總統可以否決任何獲國會通過的法案，可以向國會提出各種咨文，包括國情咨文、預算咨文、經濟咨文、特別咨文等，並擁有對相關提案進行立法的建議權等。

行政權力上，除了人事任免權和外事締結權以外，美國總統還擁有簽署行政命令的權利，這也是總統權力中最為核心的部分。一般而言，只要不涉及修改現行法律和政府預算，總統均可通過簽署行政命令貫徹實施其政策主張。在不違背憲法的前提下，總統的行政命令不能被輕易廢除，這也使得行政命令與國會的立法有著無限類似效果。國會如果對總統的行政命令存有異議，一般不能直接推翻，只能通過設立相悖的法案或縮減政府撥款等進行節制。當然，若行政命令涉嫌違背憲法，國會可將該命令訴諸美國最高法院、要求將其廢除。

簽署行政命令是特朗普快速實現其移民、能源和貿易保護等政策主張的最主要手段。在推行諸如減稅、擴大基建投資和廢除奧巴馬醫保法案等政策上，由於涉及修改現行法律和政府預算，必需經國會投票批准才能實施（立法權歸屬國會），特朗普無法「自作主張」。在移民、能源和貿易保護等政策上，由於不直接涉及修改法律，特朗普能使用行政命令讓其政策主張快速落地。比如，特朗普簽署的移民禁令、重啟輸油管道項目和建設美墨邊境牆等均屬於行政命令，全美所有地區均需要遵守、實施這些新政。在移民禁令上，雖然美國西雅圖聯邦法官Robart裁定全美暫緩執行，且聯邦上訴法院隨後駁回了司法部有關立即恢復移民禁令的請求，但特朗普政府依然可向聯邦最高法院上訴；如果最高法院最終裁定特朗普移民禁令並不違憲，那麼Robart的裁定將被推翻，移民禁令繼續生效。

聯邦政府主導外交/國防/移民/貿易，加州獨立幾無可能

特朗普領導的聯邦政府主導全國範圍內的外交、國防、移民、貿易、能源、造幣、邊境、海關和入籍等行政事務。根據美國憲法的規定，聯邦政府並不是州政府的直接上級，憲法未賦予聯邦政府的權利由各州和人民保留（保障州權）。也就是說，美國各州主權的一部分根據憲法、基本法或相關條例讓渡給聯邦政府，但各州主權依然受聯邦法律保護，各州依憲實行三權分立制，且擁有自己的法律（但不得和憲法相抵觸）。具體而言，在行政權利劃分上，聯邦政府負責全國範圍內的外交、國防、移民、貿易、能源、造幣、邊境、海關和入籍等行政事務，州政府的主要職責是為州內居民提供與日常生活相關的多種重要服務；在法律的制定和執行劃分上，聯邦政府制定和執行憲法授權的聯邦法律，比如跨州貿易法、聯邦稅收法、國際條約法、跨州犯罪法、專利法、對外宣戰法和移民法等；其他法律的制定權利留給各州，比如婚姻法、多數刑法、州稅法、公司法、合同法、財產法、人身傷害法等。

在聯邦政府被憲法賦予管理全國性事務權利，疊加短期內修改憲法幾無可能的背景下，加州脫離美國基本屬於天方夜譚。暫且不論加州能否最終舉辦獨立公投，假設加州成功舉辦獨立公投、且結果是脫離美國，加州最終依然無法脫離美國。具體而言，我們可分以下三種情形分別討論：

1）不修改憲法前提下，得克薩斯訴懷特案的判例 明確表示美國所有州均沒有脫離聯邦的權利，這意味著加州脫離美國的行為是違憲行為，美國聯邦政府可以將加州的脫美舉動訴諸最高法院，加州脫美計劃將直接破產。

2）加州可通過推動增加憲法修正案來賦予州脫離聯邦的權利，但該憲法修正案必須經國會和四分之三以上州的批准才能成立；在美國當前國會由共和黨把控、絕大部分州政府由共和黨領導的背景下，上述憲法修正案的通過概率基本為零。

3）加州強行獨立，但這將引發美國內戰，美國聯邦政府可輕鬆通過軍事行動迫使加州放棄獨立。

簡而言之，在憲法賦予聯邦政府管理諸多全國性事務的權利後，加州獨立公投基本上是一場鬧劇，它更多的是代表加州政府和民眾對特朗普政府的移民、LGBT等社會政策的不滿。

政治博弈下，特朗普哪些政策主張可以兌現？

貿易保護可用行政命令推行，關注中美結構性貿易摩擦

由於貿易保護政策並不直接涉及修改現行法律和政府預算等，特朗普可通過行政命令直接、快速推行。

特朗普多次強調要對中國所有進口產品徵收高額關稅，實施貿易戰政策。在當選美國總統前後，特朗普曾多次提出要與中國和墨西哥等國家進行「貿易戰」。比如，他認為中國為了獲得最大的貿易盈餘而故意將貨幣貶值，極大損害了美國利益，主張對中國等匯率操縱國實施45%的進口關稅；他反對將國內就業機會轉移給僱傭墨西哥非法移民的企業，並主張對墨西哥的進口產品徵收35%的關稅。

特朗普是否會推行貿易戰政策？他依然需要考慮國會共和黨以及政府內部的意見。與實施移民禁令和能源監管放鬆等政策不同，特朗普在推行減稅、大規模基建、廢除奧巴馬醫保和廢除「多德-弗蘭克」金融法案等政策上均需要獲得國會的投票批准。特朗普若不顧國會的意見而貿然推行貿易戰政策，很可能將在其他政策推行上受到國會的阻撓而趨於失敗。需要強調的是，在實施移民禁令和修建美墨邊境牆上，特朗普並未遭受國會過多的質疑原因是，新屆國會的多數黨是共和黨，而共和黨傳統上支持收緊移民、反對吸納過多非法移民。除了國會以外，特朗普還需考慮政府內部意見。若大多數政府高官反對貿易戰，為了維持政府內部穩定、一致，特朗普或需考慮轉向其他貿易政策。

美國新屆國會中，以參議院議長哈奇、參議院多數黨領袖麥康奈爾、眾議院議長瑞安為代表的多位共和黨大佬已明確表示反對特朗普貿易戰政策。參議院領袖和眾議院議長在國會中有著舉足輕重的地位，他們往往能影響本黨大部分議員的決策傾向。特朗普上台後，參議院臨時主席哈奇和多數黨領袖麥康奈爾明確表示反對特朗普的貿易戰政策；同時，眾議院議長瑞安也繼續對自由貿易政策表示支持。多位國會共和黨大佬的反對，或使特朗普在貿易戰政策上更加謹慎。

特朗普政府內，包括副總統、國務卿和財政部長等人均支持自由貿易政策。在貿易主張上，特朗普政府內部並非鐵板一塊。特朗普提名的內閣和重要政府成員中，候任副總統彭斯、財政部部長梅努欽，以及白宮國家經濟委員會主任科恩均支持共和黨傳統的自由貿易政策主張、反對貿易戰。與此同時，被特朗普提名的國務卿、前埃克森美孚CEO蒂勒森也是自由貿易的堅定支持者。蒂勒森在1月11日接受參議會議員聽證質詢時，明確承認他將支持TPP，反對過多的貿易保護。

鑒於國會共和黨高層和部分核心內閣成員的反對，特朗普或放棄貿然推行貿易戰政策，轉向對中美競爭關係較強的局部行業、部分產品發起貿易保護。在不推行貿易戰背景下，為了完成對選民的承諾，特朗普或對中美之間競爭關係較強的行業（比如木質類、塑料（橡膠）類、礦產品類、基本金屬類和機械設備製造類等生產行業）發起貿易保護（比如反傾銷、反補貼等），以示其保護美國本土就業的決心。回溯歷史，2008-2016年間，奧巴馬政府曾多次使用反傾銷、反補貼手段打擊中國出口行業，而中美競爭性關係較強的行業是遭受貿易保護的「重災地」。比如，基本金屬及其製品行業在奧巴馬時期共遭受26次反傾銷懲罰；其中，鋼鐵製品行業單獨遭受了20次懲罰，被美國政府徵收的反傾銷稅率平均高達153%（該行業正常稅率在2%左右）。除此之外，礦產品行業、塑料（橡膠）製品行業、木製品行業分別被美國政府進行了6次、3次、2次反傾銷懲罰。（關於中美潛在貿易摩擦的詳細信息，請參考我們已發布的專題報告《特朗普會帶來中美貿易戰嗎？》）。

2017年年初以來，中美貿易摩擦有所「升溫」，美國商務部和國際貿易委員會高頻宣布對中國多個產品徵收高額反傾銷、反補貼稅，而這些產品主要集中在中美競爭性行業。特朗普的貿易保護政策下，中美競爭性行業或繼續成為貿易保護的「靶子」，更加頻繁地遭受美國政府的反傾銷、反補貼懲罰。美國近期對中國產品進行的反傾銷和反補貼懲罰具體如下：

1）1月6日，美國商務部宣布將對從中國進口的雙軸土工格柵產品徵收372.81%的反傾銷稅率，以及15.61%至152.5%的反補貼稅率；

2）1月18日，美國商務部宣布將對從中國進口的部分碳合金鋼板徵收68.27%的反傾銷稅率和251%的反補貼稅率；

3）1月23日，美國商務部宣布將對中國客車和卡車輪胎徵收9%至22.57%的反傾銷稅率，以及38.61%至65.46%的反補貼稅率；

4）1月30日，美國國際貿易委員會作出終裁，宣布將對從中國進口的大型洗衣機徵收32.12%至52.51%反傾銷稅率。

5）2月2日，美國商務部就對華不鏽鋼板材反傾銷和反補貼調查作出終裁，宣布將對中國企業徵收63.86%~76.64%的反傾銷稅率和75.6%~190.71%的反補貼稅率。

減稅今年有望通過國會，基建/醫保/金融監管等或需延後

由於涉及修改現行法律和政府預算等，特朗普減稅、大規模基建、廢除奧巴馬醫保和廢除「多德-弗蘭克」金融法案等新政均需要獲得國會的投票批准才能落地。

特朗普減稅新政在國會參議院有表決「快通道」，並有望在今年落地。由於減稅屬於與財政支出、財政收入和聯邦政府債務直接相關的「強制性」收支範疇，減稅法案在國會參議院中可適用「預算協調」（Budget Reconciliation）規則。在預算協調BR規則下，減稅法案在參議院可以直接進入表決程序而不受少數黨派的阻撓議事所干擾，即享有表決「快車道」。受助於BR規則，疊加共和黨在國會兩院均擁有50%以上席位，特朗普的減稅法案只需獲得共和黨內部的一致同意便可落地。此外，考慮到美國政府新財年在2017年10月開始，特朗普和共和黨將力爭在10月前就減稅方案達成一致，以使減稅計劃納入政府新財年預算方案。

為了避免政府過度赤字和滿足債務上限要求，特朗普減稅政策大概率需要「打折」推行。特朗普的原始減稅方案下，根據UTPC的測算， 2017-2026年間，美國政府稅收收入損失佔GDP比重將達到4.0%左右，損失巨大。政府收入的減少意味著財政赤字的擴大，特朗普稅制下，美國2017年、2018年、2019年、2020年的財政赤字率將大幅抬升至6.0%、7.4%、9.4%、10.2%，較當前的赤字水平顯著惡化。此外，美國國會對美國政府設有債務上限要求，特朗普原始稅制下美國政府未來5年將年均增加近2000億美元的債務，遠遠超出2011-2014年間國會給政府債務上限的年均提高額1066億美元。綜合考慮政府赤字水平和國會的債務上限要求，特朗普原始減稅政策大概率需要「打折」才能落地。

受國會制約，大規模基建、廢除奧巴馬醫保法案和廢除「多德-弗蘭克」金融法案等新政的落地時間或延後至明後年。新政中，大規模基建投資和廢除「多德-弗蘭克」金融法案均不適用BR規則，它們在國會參議院中將遭受民主黨的「阻撓議事」威脅，表決通過的標準因此不再是50票、而是60票，政策落地難度將大幅高於減稅政策。比如，「多德-弗蘭克」金融法案是奧巴馬時期民主黨力推的法案，特朗普只有在獲得60個參議員的支持下才能順利廢除該法案，但民主黨當前在參議院中有47個席位，特朗普廢除該法案的難度顯然非常大。對於基建政策，除了有遭受民主黨阻撓議事的風險外，由於共和黨傳統上並不支持政府大規模投資，疊加為了控制減稅實施後的財政赤字規模保持合理水平，國會共和黨或主動延後討論基建政策。對於廢除奧巴馬醫保法案，雖然它適用BR規則，但眾議院共和黨領袖近期明確表態更傾向於在未來2-4年內逐步更替奧巴馬醫保法案，反對立即廢除。共和黨的此番表態使得特朗普在今年廢除奧巴馬醫保法案的難度較大。

特朗普貿易保護傾向下，美國基建投資對中國經濟的拉動或非常有限。暫且不論基建投資新政何時落地，特朗普主張的每年新增1375億美元（5年5500億美元）的基建投資規模遠小於美國私人投資規模，對美國整體投資的拉動作用較為有限。更為重要的是，美國基建投資所涉及的主要行業，如基本金屬生產類、機械設備製造類和礦產生產類行業，均是中美競爭關係較強的行業。特朗普貿易保護傾向下，美國基建投資大概率「依賴本土製造、使用本土產品」，中國製造業或較難從美國基建投資中受益。

特朗普推行的部分新政是否會導致被國會彈劾？

在全球爆發大規模反對浪潮之際，我們不禁疑問，特朗普是否會因諸如移民禁令之類的政策而被彈劾？根據美國憲法規定，總統被彈劾的關鍵條件是他涉嫌犯罪和國會發起彈劾，其中，國會的彈劾意願最為重要。若國會對總統無彈劾意願，總統將順利完成其總統任期；若國會與總統最終「決裂」，總統或將存在被國會彈劾風險。

總統被彈劾的關鍵條件是涉嫌犯罪和國會有彈劾意願

根據美國憲法條例，如果美國總統涉嫌「叛國、賄賂或其他重罪和輕罪」，國會有權對其彈劾，若彈劾成功，總統將被判罪、免職。一般而言，彈劾總統的議案首先由國會眾議院的議員發起，眾議院司法委員會隨後就是否發起正式彈劾調查而投票表決，過半數議員同意便可通過。在詳細調查後，眾議院司法委員會將正式提交彈劾指控；眾議院隨之對該彈劾指控進行審議、辯論和表決，每一項彈劾指控均只需獲得相對多數眾議員的支持即可通過。在接受到眾議院通過的彈劾議案後，參議院將立即組成「審理法庭」，並由最高法院首席大法官主持審議。在最高法院首席大法官的主持下，參議院將對每項彈劾指控進行聽證。眾議院的「公訴人」和被彈劾審判者的律師陳述各自的立場及其理由，並進行辯論。最後，參議院將對每一項彈劾指控分別進行投票，各項彈劾指控經參議院中2/3及以上的參議員投票支持後將正式成立，總統隨後將被定罪和免職。

美國歷史上，如果總統涉嫌犯罪，國會可直接對其發起彈劾；如果總統無實際犯罪行為，但與國會存在重大矛盾，國會也有可能通過「編織」罪名對其發起彈劾。早年，美國第10任總統約翰·泰勒因幾次否決輝格黨的提議而遭受國會 「濫用否決權」的彈劾指控，最終因眾議院的否決而擺脫彈劾。美國第17任總統安德魯·約翰遜因與國會的主要政見相左而遭受國會「違反官吏任職法」等11項彈劾指控，彈劾議案在參議院中因未能獲得2/3以上議員支持而最終宣告失敗。美國第37任總統尼克松因「水門事件」而遭受國會彈劾，面對罪名幾乎肯定會成立的國會彈劾和政治支持的流失，尼克松在眾議院和參議院正式啟動彈劾程序之前主動宣布辭去總統職務。美國第42任總統比爾·柯林頓因涉嫌在同白宮女實習生莫尼卡·萊溫斯基的性醜聞中說謊、作偽證而遭到國會彈劾指控，雖然眾議院通過了針對柯林頓的彈劾議案，但參議院先後以45票贊成對55票反對和50票贊成對50票反對否決了柯林頓在緋聞案中「作偽證」和「妨礙司法」的彈劾指控，柯林頓因此得以繼續自己的總統任期。

特朗普上台前後多次被質疑犯罪，但無實質性犯罪記錄

特朗普被質疑在從商時期多次逃稅，但無實質性逃稅記錄。特朗普競選總統時，多次被媒體質疑在從商時期逃稅。比如，根據《紐約時報》報道，1981年特朗普向新澤西州申請賭場執照時提交的報稅文件顯示，1978年及1979年他的收入總和為負380萬美元，按照規定他因此不須繳稅；但特朗普曾在數年前公開表示自己身家超過2億美元。根據《華盛頓郵報》報道，特朗普在1995年曾申報9.16億美元的虧損，根據美國稅制，該比虧損讓他在此後的18年中每年免去5000萬美元稅款，但9.16億的虧損被質疑作假。2016年大選期間，特朗普以自己的納稅申報單正在接美國國稅局的審計為由拒絕公開自己的納稅記錄。在納稅申報單不公開背景下，特朗普的逃稅嫌疑基本淪為空談。

特朗普當選總統後被質疑「非法牟利」，但實質性犯罪記錄難尋。美國憲法的「薪酬條款」規定，聯邦政府官員未經國會同意，不得收受外國政府任何禮物、薪酬、官職或榮譽頭銜。在這一規定下，包括總統在內的政府官員不得從與外國政府有經濟往來的公司運營中獲利。從商時期，特朗普的特朗普集團與土耳其、阿聯酋等政府有著商業往來，其擔任白宮高級顧問的女婿庫什納擁有的Thrive Capital公司也與多個外國政府有著商業合作。特朗普當選總統後，公眾質疑他有「非法牟利」行為，他的「總統光環」或為其公司（包括女兒、兒子和女婿公司）帶來商業經營上的便利。比如，根據《華盛頓郵報》報道，特朗普當選總統後，多個外國政府取消了原來的酒店預訂，而將會議舉辦地轉為特朗普集團下的酒店。為了擺脫「非法牟利」的嫌疑，特朗普公開表示自己將不再擔任特朗普集團的任何職務，其女婿庫什納和女兒伊萬卡也公開宣稱將通過把名下商業公司交付信託管理而達到自身與商業資產的割離。在特朗普和其家人與商業資產割離後，特朗普「非法牟利」的證據基本難現。

只有在國會和特朗普決裂的極端情況下，彈劾才會發生

美國新屆國會由共和黨主導，共和黨能直接決定是否對總統發起彈劾。在2016年11月8日，美國國會兩院舉行了換屆選舉。其中，眾議院選舉中，共和黨共獲得241席，領先民主黨的194席，維持了2011年以來眾議院的多數黨地位；參議院選舉中，共和黨共獲得51席，領先民主黨的47席，維持了2015年以來參議院的多數黨地位。擁有多數黨地位後，共和黨基本代表了國會主流，擁有彈劾決定權。比如，它既可直接否決國會民主黨議員對總統發起的彈劾動議，也能「以身作則」帶領國會對總統發起彈劾。

特朗普在移民禁令、修建美墨邊境牆和放開能源監管等政策上，與國會共和黨主流意見較為一致。他與共和黨主流意見相左的，主要集中在貿易保護、廢棄奧巴馬醫保法案和邊境稅等政策上。

特朗普與共和黨在部分政策主張上的相左，或主要源於他非傳統保守的立場。回溯歷史，特朗普在2009年前均是民主黨的支持者，此後才改投共和黨懷抱。獨特的黨派經歷使得特朗普並沒有顯示出共和黨人典型的「保守」特徵，他的政治立場並不鮮明。根據PewResearch Center的民查結果，特朗普的所有支持者中有高達40%的人認為他是中間派；特朗普的黨內支持者中，也有36%的人認為他是中間派。

為了推進政策落地，特朗普和國會共和黨之間大概率在意見相左的政策上相互妥協。當然，不排除極端情形——特朗普「一意孤行」推行大量違背共和黨政治立場的政策。極端情形下，若共和黨與特朗普在政策推行上最終「決裂」，為了維護本黨政治地位、貫徹本黨政策主張，共和黨或有可能選擇「彈劾」特朗普。整體而言，共和黨彈劾特朗普的概率相對較低，彈劾結果也需看國會最終的投票情況。

美國三權分立政體下，作為總統，特朗普可以在不涉及修改法律和不違背憲法的前提下，通過簽署行政命令推行自己的政策主張，比如貿易保護、移民禁令和放鬆能源監管等新政。其他涉及修改法律的政策，比如減稅、大規模基建和廢除奧巴馬醫保法案等，均需要經過國會投票通過才能落地。短期關注貿易保護政策的實際執行，重點關注中美基本金屬類、塑料（橡膠）類、礦產品類、機械設備製造類和木質類等競爭性行業貿易摩擦。中期關注減稅政策，該政策有望在今年獲得國會批准「打折」落地；大規模基建、廢除奧巴馬醫保等或需延後至明後年。

特朗普不顧國會反對，推行大量違背共和黨政治立場的政策。