直接選舉中選舉委員會存在問題的制度分析

直接選舉中選舉委員會存在問題的制度分析2010年03月09日08:13中國網葉麒麟我要評論(0) 字型大小：T|T 近年來，隨著公民政治參與的擴大化，我國選舉的民主化潮流正迅猛發展。但由於現行的人大代表直接選舉制度本身的缺陷以及相關制度的缺失與不完備，選舉委員會在行使其職權過程中存在了許多問題，正阻礙著我國民主化的進程。對於選舉委員會存在的問題，其解決的好壞直接關係到我國的民主選舉制度健康的發展。一、選舉委員會在直接選舉中存在的問題隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，社會發展更趨多元化，致使選舉委員會在現有直接選舉制度等制度下行使職權時所固有的問題夾雜著一些新問題，使問題更加複雜、突出。當然，現實中的問題比較繁雜，所以難以全部羅列，只能就選舉委員會行使其職權過程每一階段的突出問題，簡單地介紹。1.在選區劃分中存在的問題選區是指「選民進行直接選舉，產生代表的基本單位，亦是代表聯繫選民，開展經常性工作的基本單位」。（註：浦興祖.當代中國政治制度.[M]，上海：復旦大學出版社，1999年版，第107頁）選區劃分是否合理，直接影響著選舉工作能否順利進行，關係到選舉的公正性和平等性。但選區劃分的實踐與有關法律規定存在著較大的差距，且具有隨意性，致使選區的相對穩定程度不高。現行選舉法規定：「選區可以按居住狀況劃分，也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分。」在我國，劃分選區要考慮到代表構成，以便較好地實現代表構成的合理性，所以不能單一地按地域劃分選區，還得按生產單位、事業單位和工作單位劃分選區。但是，隨著經濟的多元發展和社會階層構成的變化，如何實現代表的廣泛性構成，如何保證流動人口和外來人員的選舉權的問題等等，這些都使得選舉委員會按生產單位、事業單位和工作單位來劃分選區的難度加大。現行選舉法還規定：「選區的大小，按照每一選區選一名至三名代表劃分。城鎮各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。農村選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。」這是選區劃分的最基本依據。但在選區劃分實踐中存在著不符合法律規定的現象。在有些地方，為照顧某些人當選而隨意違法劃分選區。同一類型選區（同為城鎮選區或同為農村選區）之間，存在著每一代表所代表的人口數之比相差過於懸殊的問題。例如，在廣東省南海市第十二屆人大代表選舉中，「市機關之下各選區，均為城鎮選區，但每一代表所代表的人口數最少的選區，每一代表所代表的人口數不到50人，而每一代表所代表的人口數最多的選區，每一代表所代表的人口數超過2000人，二者之間的差距達143倍」。（註：轉引謝蒲定.選區劃分的幾個問題.[J]，人大研究，2004年第1期）由於代表名額的變化，各地區人口的變化和保證代表結構比例的合理性等原因，致使選區的相對穩定程度不高。雖然選區的重新劃分有時是必要的，但選區穩定程度低，就會使少數人利用選區劃分控制選舉，同時也不利於提高代表和選民的選區意識。不幸的是，我國現行的選舉法卻未對選取的穩定性問題加以規定。2.在代表名額分配方面存在的問題選舉委員會在分配代表名額過程中，由於法律規定的不具體、不完善，以及實踐中客觀因素和人為因素的影響，存在著一些問題。其中比較突出的在於城鄉代表所代表的人口數的不合理問題。現行選舉法規定：「自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍於鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。」但有些地方出現了城鄉代表所代表的人口數比例不合理現象。例如，在青島市換屆選舉第二屆人大代表中，「城陽鎮城陽村選區總人口數為9800人，該選區分配代表名額為3名，每一代表所代表的人口數為4900名，是區機關選區每一代表所代表的人口數的平均數543名的9倍，甚至區機關有的選區還達不到500人，即使只有一個名額，與各鎮（這裡的"鎮"，不是作為選舉法界定的"鎮"，而是作為農村劃分選區）選區每一代表所代表的人口數差距也大大超過四倍」。（註：轉引謝蒲定.選區劃分的幾個問題.[J]，人大研究，2004年第1期）另一方面，現行選舉法關於城鄉代表所代表的人口數比例分配原則，「已經與我國市場經濟的發展、戶籍制度改革的深化、城鎮化步伐的加快、撤地建市和撤鄉並鎮等行政區劃的變化、許多地方城鄉差別日益縮小、人口流動加快和外來人員大量增加等新的情況不完全適應。部分地方城鎮與農村人口比例已發生了很大的變化，仍按四比一的規定分配代表名額，顯失公平」。（註：謝蒲定.直接選舉中代表名額分配的問題與對策.[J]，人大研究，2003年第9期）例如，江蘇省如東縣進行人大代表選舉時，「其代表名額355名，據統計當時城鎮人口總數約40萬，農村人口約70萬左右，每一名城鎮代表的人口基數約為1600人左右，每一名農村代表的人口基數約為6400人。據此比例安排，該縣現有代表總數中，城鎮代表約為240人左右，農村代表約為110人左右」。（註：謝振東，張新華.對新形勢下劃分選區問題的幾點思考.[J]，人大研究，2003年第3期）這顯然是不合理、不公正的。3.在選民登記中存在的問題選民登記，是直接選舉中給予選民一種法律上的認可。現行選舉法規定：「選民登記按選區進行，經登記確認的選民資格長期有效。」這樣，每次選舉前需要登記的是對上次選民登記後新滿18周歲的和被剝奪政治權利期滿後恢復政治權利的選民。同時，對於經登記後遷居到新選區的選民，將其登記到新選區的選民名單上。對死亡的或依法被剝奪政治權利的人，從選民名單中除名。這種選民登記方式特別是隨著時間的推移及社會的進步，出現了錯登、漏登和重登的問題。我國現行選民登記方式，「實際上是登記選民性質，即由選舉組織機構主導式的登記選民。選民一般因無需主動登記，只是坐等選舉委員會的工作人員來核實選民資格和送選民證上門，不太會去關注選區內公布的選民名單。一旦選民名單未列入而20日時間已過，其選舉的資格已無從彌補」。（註：周梅燕.試論我國直選制度中的選民登記程序.[J]，人大研究，2003年第11期）這種主導型登記選民的方式會使選舉委員會的注意力集中在需要登記的義務上，而忽視大量的選民名單的核查，導致了漏登問題。同時也會致使選民的民主權利意識淡漠化。雖然現行選舉法規規定：「選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明後，可以在現居住地的選區參加選舉。」但是，隨著改革開放的逐步深入，社會主義市場經濟體制的建立和完善，人口流動在不斷地增加，出現了很多外來人員。「非當地戶籍的外來暫住人員，因為不可能回原籍參選，加上有些地方雖然規定一定工作或生活年限的外來人員，可以憑原籍的戶口證明或選民資格證明到現在的暫住地進行選民登記，但是由於受選舉利益的關聯性及程序設計等因素的制約，這些外來人員一般都不可能專門為此回原籍去開戶口證明或選民資格證明」，（註：周梅燕.城市化進程中流動人口的選民登記問題.[J]，人大研究，2004年第7期）於是出現了漏登問題。另外，如果選舉委員會登記工作和選民資格審查等工作粗糙不仔細，也會出現錯登和重登的問題。4.在提出、協商與確定代表候選人方面存在的問題提出、協商與確定代表候選人，是整個選舉工作中的關鍵環節，是進行投票選舉的基礎。在這個環節上必須特別注意發揮民主，嚴格依法辦事。但在實踐中，選舉委員會在這方面存在了一些違法行為，同時也面臨了很大的操作難度以及一些新的挑戰。根據《選舉法》的規定，在直接選舉中，聯合提名的候選人，各政黨、各人民團體提名的候選人，具有完全平等的法律地位。但在實踐中，各政黨、各人民團體提名過多，而選民的提名往往不被重視和同等對待，有的選舉委員會搞指選、派選代表，搞等額選舉。另外，像深圳市區級人大代表換屆選舉中出現了「自薦競選者」、「另選他人」的現象，雖然不具有普遍性，但給習慣於傳統確認型選舉的選舉委員會提出了一大挑戰。根據《選舉法》的規定，初步候選人名單要全部交選區的選民，充分醞釀、討論、協商，根據較多數選民的意見確定正式代表候選人。但在實際操作中存在很多漏洞和困難。對於一些問題很難把握，如怎樣才算是「充分醞釀協商」，醞釀協商的方式如何確定；「較多數」選民的意見如何認定，什麼樣的比例才算「較多數」等等。這給實際操作留下帶來很大的隨意性。所以實際上，這個醞釀協商的過程，往往是走形式，正式候選人是選舉委員會在操縱確定。選舉委員會往往「以組織手段將選民10人聯名的代表候選人"醞釀"下去，以保證政黨和人民團體提名的候選人當選」。（註：劉義紅.胡娟.代表選舉中建立競選制度的思考.[J]，理論探討，2002年第3期）5.在選舉時間安排方面存在的問題這裡的選舉時間安排，指的是直接選舉在各級人大代表的選舉順序安排問題。對於此問題，更多地在於整個制度缺陷問題，但由於規定選舉日期是選舉委員會的職權之一，所以這也可作為選委員目前存在的問題之一。對於各級人大代表的產生順序，我國未做出法律的規定。在實際操作中，各級人大代表的選舉都按照自上而下的順序，即先由省級人大代表選舉產生下一屆全國人大代表，再由設區的市一級的人大代表產生下一屆省級人大代表，直到最後才由選民直接選舉產生下一屆的縣級人大代表。這種選舉順序會導致正如費成康先生所述的兩個缺陷：「第一，在選舉全國人大代表與省、直轄市以及設區的市人大代表時，廣大選民既不參與，也不知情，直到當選代表的名單公布時，選民們才只誰是新一屆的全國或省、市人大代表。到全國各地大張旗鼓地宣傳憲法和選舉法，號召選民們珍惜神聖的一票時，尚未選舉產生的只剩縣、區等人大代表。於是，選民們往往產生全國人大代表與省、市人大代表的選舉與他們無關的錯覺，影響他們參加選舉的積極性。第二，這一屆全國人大代表或省、直轄市人大代表系由上一屆的下一級人民代表大會選舉產生，在這些人民代表履行職務期間，選舉他們的下一級人大代表大會已經換屆。上、下兩屆人大代表有錯位的狀況」。（註：費成康.理順各級人大代表的選舉順序.[J]，政治與法律，2004年第3期）6.在投票過程存在的問題投票是選民直接行使民主權利的最關鍵環節，也是選舉工作的重要階段。但現實中，選舉委員會在組織投票過程中存在著許多問題。例如，由於外出打工人員的增多，委託投票比率較高，但由於選舉委員會未能通過宣傳以及與外地選舉委貢會加強聯繫等途徑來幫助選民搞好委託投票，致使出現了委託投票不規範的問題；有的選舉委員會為了省事不組織投票，工作人員代填選票，篡改選票，故意統計錯選票；還有的選舉委員會及其工作人員由於對無記名投票的理解僅停留在「選民在選票上不署名」，因而沒有真正實施秘密劃票；「有的選舉委員會為了追求高參選率而曲意發揮流動票箱的作用；有的選舉委員會為了保證黨派團體推薦的代表候選人當選而進行指選、誘選；有的怕選票分散造成選舉不成功而把寫票處夾在其他工作場所中間」，（註：袁達毅.縣級人大代表選舉研究.[M]，北京：中國社會出版社，2003年版，第274頁）等等。7.在選舉宣傳方面存在的問題選舉宣傳是直接選舉中一項十分重要的工作。選舉委員會承擔這一項工作的任務也是比較繁重的，包括宣傳選舉法等法律法規，介紹選民的權利與義務、介紹代表候選人、公布選舉法定時間與程序以及公布投票結果等等。當然，目前選舉委員會在選舉宣傳方面也存在著很多問題，比如，現行選舉法規定：「選舉委員會或人民代表大會應當向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但是在選舉日必須停止對代表候選人的介紹。」此條款只是原則性的規定，沒有具體化。這就使候選人介紹往往只停留於開始投票前幾分鐘介紹候選人的簡歷，致使選民對於代表候選人的了解不多。而且在投票的當天，有些選舉委員會的工作人員卻有意地口頭介紹候選人給正在投票的選民，以誘使選民投給某個候選人。另外，由於缺乏一系列細節的規範，選舉委員會在核對選票以及公布投票結果等方面存在著許多不規範的問題。二、直接選舉中選舉委員會村問題的制度成因分析直接選舉中選舉委員會存在的問題，雖然跟選舉委員會的工作人員的素質有關，但歸根究底，在於目前中國整個直接選舉制度的弊端以及相關制度的缺失。這主要體現在：1.選舉委員會的二律背反地位現行選舉法規定：「縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立選舉委員會。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的選舉委員會的組成人員由本級人民代表大會常務委員會任命。鄉、民族鄉、鎮的組成人員由縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會常務委員會任命。」這樣實際上就形成了「人大常委會主持並具體辦理選舉事務的結構」。（註：王振耀.邁向法治型選舉的歷史邏輯.[M]，北京：中國社會出版社，2002年版，第122頁）這就使得選舉委員會處於二律背反的地位，沒有相對獨立的地位。當然，這種二律背反的地位必然通過選舉的實際操作中體現出來。這主要體現在：一是人民代表由人民選舉產生，再由人民代表自己組織人民代表的選舉事務，立法機關自己制定選舉法律，然後再由自己執行。這從法理邏輯和世界範圍的議會選舉經驗都是行不通的。二是由於人大常委會和選舉委員會負有接受選民對選舉違法行為的申訴及處理與答覆的職責，這實際上就會使人大常委會和選舉委員會處於在進行自我選舉的同時，還得進行自我審查和自我糾錯的境地。但這在現實中是很難做到的。三是有可能碰到代表候選人與選舉工作人員雙重身份的問題。由於信息的嚴重不對稱，這樣就不可避免地出現選舉不公正的問題。四是由於選舉委員會是種臨時機構，選舉結束即自行撤消。這樣會使得選舉工作人員缺乏長期培訓和選舉實踐經驗，以及對於需要較長時間進行調查取證的選舉糾紛，未能進行較長時間的調查取證。也正由於選舉委員會的二律背反地位，這樣一種制度設計，才使得選舉委員會封鎖信息，搞暗箱操作在所難免。2.有關選舉的立法制度不完善我國目前有關選舉的立法制度切實存在著很多不完善的地方。主要體現在：一是法律的剛性不足，缺乏具體的法律規範條文，以致給選舉委員會帶來很大的操作困難，同時也給其帶來很大的操作空間，如選區穩定性的法律規定不足，選舉法對提名、協商和確定代表候選人程序規定不足等等。二是整個選舉立法制度相對滯後。由於社會發展速度的加快以及公民政治參與積極性的迅速提高，出現了一些如深圳市區級人大代表換屆選舉中「自薦競選人」、「另選他人」以及浙江義烏市大陳鎮的「雙單」方案（浙江省義烏市大陳鎮在2001年11月至12月的鎮人民代表選舉中，為顧慮外來人員參加選舉，不僅單獨為外來人員安排代表名額，還為外來參選人員單獨劃分選區）等新現象，而現行選舉法沒有具體的規定，這就給直接選舉帶來一些新的挑戰。三是關於人大選舉監督的立法不足。現行的選舉法沒有對選舉委員會及其工作人員履行職責進行監督的制度安排，更因為其職責許可權規定模糊，違法責任的規定也很簡陋，難以達到監督和懲戒的效果。3.信息公開制度的缺失知情權和信息公開體現主權在民和國家資源共享的民主、共和原則，體現保障公民權利和制約國家權利的憲政原則。知情權是公民政治參與的前提，信息公開是國家權力主體對公民對社會的義務，是實行民主政治和法治的基本原則之一。加強對選舉權的宣傳以及選舉程序、選舉過程和選舉結果的公開性、透明性、公正性。讓選民知道他們的權利、權利行使的程序和結果，這是選民的知情權所要求的，也是防治選舉委員會出現問題很重要的一個方面。但由於目前較完備的信息公開制度的缺失，以致選舉委員會能封鎖信息，憑藉選舉資源的不對稱，控制選舉和搞暗箱操作。4.選舉訴訟制度的不完善作為現代民主政治基石的選舉，必然要求其過程與結果能真正公平與合法，選舉訴訟作為選舉的一項重要救濟制度運用而生。選舉訴訟制度具有懲治、救濟和調解等功能，是對選舉的司法保障。選舉訴訟範圍應涉及選舉的整個完整過程，即包括選民資格認定、候選人提名、選民登記、選民投票、計票以及選舉結果的確認等階段中發生的爭議和糾紛。但由於現有法律制度的規定過於簡單，使我國現行的選舉訴訟制度不完善，還存在著許多問題，如「選舉訴訟範圍狹小；選舉訴訟程序簡單；選舉違法行為及其制裁的規定過於簡略；缺乏對政黨以及選舉委員會違反選舉法的行為的認定和處理程序的規定；缺乏對有關選舉無效、把，罷免不服或無效等訴訟程序的規定；妨礙選舉行為的法律責任不完善，缺乏行政法律責任及相應的救濟制度」（註：伍華軍.選舉訴訟體制比較研究.[J]，甘肅政法成人教育學院學報，2002年第3期）等等。三、直接選舉中選舉委員會存在問題的對策通過上文關於直接選舉中選舉委員會存在問題及其制度成因的探討，我們可以發現，直接選舉中選舉委員會存在的問題，由於直接選舉制度及其相關制度的缺陷與缺失，有著邏輯的必然性。當然，直接選舉中選舉委員會存在問題的真正成因，則極可能是多方面的。至於直接選舉中選舉委員會存在問題的制度成因，本文的分析難免牽強附會，但制度問題切實是導致選舉委員會出現問題的根源所在。如何解決選舉委員會在直接選舉中存在的問題，是擺在我們面前的重要課題。但解決選舉委員會存在問題的路徑，肯定是多方面的，而絕非是單一的。任何謀求「一蹴而就」的努力都只能是一種徒勞。況且制度具有相對穩定性，所以不可能在斷斷的幾千文字中，開出什麼「靈丹妙藥」。因此，本文僅僅只是奢望通過對選舉委員會在直接選舉中存在問題的闡述，提出關於選舉制度及相關制度的建立、重構、完善與創新的幾點思路，引發人們的關注與思考。1.重新界定選舉委員會的地位，給予它獨立的法律地位。在直接選舉中，選舉委員會有兩種領導機構：一是黨的各級組織，一是縣區人大常委會。一方面，亨廷頓在研究發展中國家的現代化發展後說到，「一個現代化中政治體系的安定，取決於其政黨的力量。一個強大的政黨能夠使群眾的支持制度化，政黨的力量反映了大眾支持的範圍和制度化水平。凡達到目前和預料的高水平的政治安定的發展中國家，莫不至少擁有一個強有力的政黨」。（註：塞繆爾.亨廷頓.變革社會中的政治秩序.[M]，北京：華夏出版社1988年版，第396頁）同時，江澤民同志也在黨的十五大報告中指出，「共產黨執政就是領導和支持人民掌握和管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權」。所以，在直接選舉中，選舉委員會仍應接受當的領導，當然應做到黨的領導和嚴格依法辦事有效的結合。另一方面，目前縣區人大常委會對選舉委員會的領導更多的是業務領導。但由於二律背反的現象，所以選舉委員會獨立法律地位的需要更為迫切。縣區人大可以考慮設立專門的選舉機構，成為一個獨立且長期的機構，使之能進行選舉培訓，提高選舉工作人員的素質和能力。2.完善選舉的立法制度。應當研究有關選舉的法律法規存在的缺陷。針對其缺陷，進一步完善選舉法律法規，增強選舉法律法規的剛性，如加強選舉委員會的職權具體化、詳細化；規範各級人大代表選舉的順序；規範選民登記方式；規定選區的相對穩定性；規範選舉宣傳；制定對選舉委員會及其工作人員監督的法律法規等等。3.建立和推進信息公開制度。目前，國內有些地方如廣州、上海都相繼推出政府信息公開的地方性法規，雖然還沒上升到全國性的高度，但這一定程度上體現了建立和推進信息公開制度的重要性和緊迫性。目前在直接選舉中，這一制度是缺失的，我們應加強建立和推進選舉的信息公開制度。選舉委員會應樹立開放的心態、服務的理念來對待自己的職權與職責，要有信息公開的責任或義務感，並且要通過互聯網或相對靈活的程序和手段來推進信息公開制度的法制化、制度化。4、進一步完善選舉訴訟理論，進而完善我國的選舉訴訟制度。應加強選舉訴訟理論的研究，解決目前存在的理論問題，進一步完善選舉訴訟理論，為選舉訴訟制度的完善以及選舉訴訟的實踐提供理論指導。應確立選舉訴訟的管轄機關，並對其權力進行配置，進而完善我國選舉訴訟制度體系。在選舉糾紛日益增多的情況下，應加強司法處理選舉糾紛的救濟措施。
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