行政訴訟與民事訴訟的比較分析

一、行政訴訟與民事訴訟的特徵比較

通常意義上的訴訟是指人民法院在訴訟當事人和其他參與人參加的情況下審理和解決案件的活動，以及由於這些活動而形成的各種關係的總稱。民事訴訟是指人民法院根據民事訴訟法的規定審理民事糾紛案件的活動，行政訴訟是指人民法院根據行政訴訟法的規定審理行政糾紛案件的活動。在法國，行政訴訟又稱行政審判，是指公民等行政相對方對行政機關的違法侵害行為請求專門的行政法院給予司法救濟的手段。在英美國家，行政訴訟主要指司法審查，是指法院應行政相對方的申請，審查行政機關行為的合法性並作出相應裁判的活動。行政訴訟與民事訴訟相比較，具有以下四個方面的特徵:

1、行政訴訟是因行政糾紛而引起的，行政糾紛是行政主體與行政相對方之間在行政管理活動中發生的糾紛。不屬於此過程中的糾紛，就不屬於行政糾紛，如某行政機關因建樓房購設備與建築公司或者貿易公司之間發生的糾紛，就屬於民事糾紛，對此糾紛只能提起民事訴訟，通過民事訴訟程序解決。

2、行政訴訟的糾紛當事人必須一方是行政機關或者法律、法規授權的組織，這些機關或組織以行政主體的身份與被管理對象產生爭議，行政相對方作為訴訟中的原告，即通常所說的「民告官」、「私告公」。

3、行政訴訟是法院依行政相對方的請求對具體行政行為是否合法進行審查的活動，沒有行政相對方的起訴行為將無法啟動行政訴訟，行政訴訟啟動後主要是對具體行政行為進行合法性審查。

4、行政訴訟是在法院主持下，依照法定程序和方式進行的活動，行政訴訟的範圍和管轄，當事人的起訴和應訴，法院對行政案件的受理和審理，判決和執行等，都必須依照行政訴訟法的規定執行。

二、行政訴訟與民事訴訟的聯繫與區別

在封建社會，「刑不上大夫，禮不下庶人」反映出的不平等可以說是那個時代的本質特徵，統治者為了鞏固其統治往往重刑輕民、重工輕商，因此「民告官」的行政訴訟制度在那個「君主主權」為基礎的時代是不可想像的。歷史的實踐證明行政訴訟制度是資產階級民主革命的產物，是以民主制度為基礎的，行政訴訟是民主政治發展到一定階段的產物 。從近代各國訴訟制度方面的發展來看，行政訴訟發展相對較晚，行政訴訟的發展初期主要適用於民事訴訟程序。如我國的行政訴訟制度是從1982年的民事訴訟法(試行)第3條第二款的規定開始確定的(「法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定」)。1999年最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡稱若干問題的解釋)第97條規定:人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。可見兩種訴訟聯繫之密切。

從形式上看，行政訴訟與民事訴訟均表現為法院作為中立的第三方對糾紛雙方進行裁判，兩者的基本原則大體相同，如獨立行使審判權原則，以事實為根據、以法律為準繩原則，實行合議、迴避、公開審判和兩審終審制度等。但行政訴訟與民事訴訟作為兩種不同的法律制度，兩者的區別仍然是主要的，大體而言，主要區別有以下幾個方面:

1、受案範圍不同。民事訴訟法第三條規定「人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關係和人身關係提起的民事訴訟，適用本法的規定」，簡單地說就是平等主體之間因財產關係和人身關係產生的糾紛屬於民事訴訟的受案範圍。行政訴訟法第2條規定，「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟」，第11條第一款又列舉了可以起訴的八種情形，《若干問題的解釋》對行政訴訟的受案範圍又作了進一步明確，該解釋第一條第一款規定，「公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院的受案範圍」。該條第二款又對不屬於行政訴訟的行為作了列舉式排除，由此可以看出，民事訴訟的訴訟主體、客體和訴訟標的都相對寬泛，行政訴訟的主體、客體和標的相對狹窄，行政訴訟的原告只能是行政管理相對人或者行政行為的利害關係人，行政訴訟的被告只能是行使行政職權的機關和組織，行政訴訟的客體只能是因行政爭議引起的行政管理法律關係，行政訴訟的標的原則上只能是被訴行政行為的合法性。

2、訴的種類不同。根據當事人的訴訟請求不同，民事訴訟可分為給付之訴、確認之訴、變更之訴，而行政訴訟可分為五種類型:(1)撤銷之訴，即行政相對方或利害關係人提起請求法院撤銷違法行為的訴訟，如公民甲認為行政機關給公民乙頒發房產證的行為侵犯了其相鄰權而對發證行為提起的訴訟;(2)變更之訴，即行政相對方提起請求法院變更顯失公正的行政處罰的訴訟，如公民甲、乙因同一治安糾紛被處罰，公安機關對甲拘留15日而對乙給予警告，公民甲不服提起的訴訟;(3)履行之訴，即行政相對方提起請求法院判決行政主體履行職責的訴訟，如複議機關逾期不作複議決定，申請複議人以複議機關為被告提起訴訟。其它訴行政機關不作為的案件也大多屬於履行之訴;(4)賠償之訴，即行政相對方提起請求法院判決行政主體給予行政賠償的訴訟，如公民甲訴某市工商局賠償因扣押營業執照和公章產生的損失即屬於行政賠償訴訟;(5)確認之訴，即行政相對方提起訴訟，請求法院確認行政機關的具體行政行為不合法或者無效。有時訴的類型可能發生轉化，如在撤銷之訴的審理期間，被告行政機關改變或撤銷被訴的行政行為，而原告又不同意撤訴，此時法院判決撤銷被訴行為已無實際意義，就可按確認之訴結案。如房某訴工商局扣留措施案，審理期間工商局解除了扣留措施，但不返還扣留的糧食，最後法院判決確認扣留措施違法。

如果按行政管理部門分類，行政訴訟可分為公安行政訴訟、土地行政訴訟、工商行政訴訟、衛生行政訴訟、交通行政訴訟、環保行政訴訟、城建行政訴訟、房管行政訴訟、礦產行政訴訟、海關行政訴訟、教育行政訴訟等。

3、訴訟程序不同。 民事訴訟是按民事訴訟法的規定進行，行政訴訟是按行政訴訟法的規定進行，民事案件有簡易程序和普通程序之分，普通程序審限為6個月，經院長和中院兩次批准最長可審18個月，行政訴訟雖然全部是合議制，但一審期限只有3個月，需要延期必須到高院批准，中院沒有延期審批權。

4、訴訟當事人參加訴訟前的身份不同。民事訴訟的當事人無論訴前、訴中還是訴後的地位和身份始終平等，而行政訴訟中的原、被告雖然在行政訴訟中地位平等，但在訴前和訴後，兩者關係實為管理與被管理、命令與服從的關係。

5、訴訟目的和訴訟內容不同。民事訴訟是由民事糾紛引起的，民事判決的內容是確認民事權利義務關係，制裁民事違法(約)行為，目的在於保護雙方當事人的合法權益;行政訴訟是由行政爭議引起的，行政判決是對行政處理(罰)決定作出維持、撤銷、變更或者確認等，目的在於保護行政相對方的合法權益，保證行政機關有效實施管理並遏制其濫用職權和違法行政。

6、當事人的訴訟權責不同。民事訴訟當事人的訴權是相對等的，即原告有起訴權，被告有反訴權，雙方的舉證責任是相等的，即「誰主張，誰舉證」，原告對自己的權利享有充分處分權和較為自由的訴訟請求變更權;但行政訴訟中的被告要對具體行政行為的合法性負主要舉證責任，且不享有反訴權，原告訴訟請求的變更也受到嚴格限制，訴狀送達後一般不能變更訴訟請求。行政賠償訴訟的舉證責任與民事訴訟的舉證責任相類同。

7、法院職能不同。民事訴訟中法院充分尊重當事人的意思表示，如不違反法律法規的強制性規定，法院一般不確認雙方的民事行為無效，新合同法第52 條對合同無效的幾種情況作了規定。行政訴訟通過對行政權力的司法監督，糾正行政違法行為，為受到行政主體不法侵害的相對人或利害關係人提供了司法救濟的渠道，將行政主體與相對人的關係重新框定在法律規定的範圍內，促使行政機關依法行政。

8、結案方式不同。民事訴訟可以調解結案並且有的案件可以不製作調解書而以協議筆錄的方式結案，民事訴訟法第90條規定了不需要製作調解書的幾種情況，行政訴訟法第50條規定「人民法院審理行政案件，不適用調解」，即行政訴訟不得以調解結案(行政賠償案件除外)。

9、賠償方式不同。民事賠償一般要由有過錯的一方當事人負責，雙方都有過錯的各自擔責，民事侵權賠償以過錯責任為原則，以無過錯責任即嚴格責任為例外。行政賠償最主要的是國家賠償，相對人單獨提起賠償請求，必須先向行政機關提出，行政機關賠償損失後對在損害中有故意或者重大過失的工作人員享有求償權。

10、起訴期限不同。民事訴訟中當事人享有非常寬鬆的起訴期限，訴訟時效限制的只是勝訴權而不是起訴權。行政管理活動的時效性決定了行政訴訟中相對人的起訴期限相對較短，超過期限的後果是喪失起訴權，受理後發現不符合起訴條件的應駁回起訴。一般情況下相對人不服複議決定的起訴期限為15日，直接對具體行政行為起訴的期限為三個月，《若干問題的解釋》對實踐中遇到的問題作了明確，行政機關未告知相對人訴權或起訴期限的，相對人的起訴期限為具體行政行為作出之日起2年內，相對人或者利害關係人不知道具體行政行為內容的，起訴期限從相對人知道或應當知道之日起計算，涉及不動產的起訴期限從作出之日起不得超過20年，其他具體行政行為的起訴期限從作出之日起不得超過5年。

三、行政審判與民事審判思維方式的分析

審判方式是法院適用訴訟程序法審理案件的具體操作方法，其內容涉及審理案件的各個環節，但核心內容是組織庭審、認定證據和適用法律。在我國，行政審判脫胎於民事審判，但行政審判方式的改革卻相對滯後於民事審判方式的改革，行政案件的庭審活動仍帶有濃厚的職權主意色彩，儘管行政案件和民事案件的審理，在認定事實和適用法律上的原則要求並無差異，但分析研究兩種審判思維方式的差異，對於正確審理案件卻有著不可忽視的意義。

思維是邏輯學上的概念，思維方式是人們解決某個問題的方法或規律，本文試從三個方面對行政案件思維方式和民事案件思維方式作一分析。

第一、如何界定案件的糾紛性質。通常情況下人們不難判斷一個案件是屬於民事糾紛還是屬於行政糾紛，但有時對具體案件性質的錯誤定性就導致案件不能得到正確處理。在三部合同法三足鼎立的時期，人們曾對民事審判和經濟審判的分工作過不同的劃分，但隨著新合同法的實施和大民事審判格局的形成，人們淡化和扭轉了民事審判和經濟審判的分工，凡是平等主體之間發生的財產關係和人身關係的糾紛，都屬於民事糾紛，應按民事訴訟法規定的程序進行。與民事審判不同的是，人們對行政糾紛的認識和法院行政訴訟受案範圍的變化卻反映了立法政策和司法政策的變化。

行政訴訟法第5條規定，「人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查」，但對於什麼是具體行政行為沒有作出界定。行政訴訟法立法之初，最高人民法院在參考當時的法學教材並徵求法學界意見的基礎上，在1991年發布的行政訴訟法貫徹意見中，試圖通過給具體行政行為下定義的方式解決行政訴訟受案範圍問題，「具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委託的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的有關該公民、法人或者其他組織權力義務的單方行為。」應該說，這一概念在行政訴訟制度建立初期，對於行政機關認識和接受行政訴訟制度是有積極的歷史性作用的。但是，由於這一概念在邏輯上和技術上均存在問題，所以遭到眾多的批評，《若干問題的解釋》成功的克服了這一困難，迴避了「具體行政行為的提法」，該解釋第一條以肯定性的方式表述了行政行為的可訴性，而後通過否定性列舉的方式對不可訴的行政行為加以排除。換言之，除了該解釋第一條第二款規定的幾種行政行為不可訴外，相對人或利害關係人對其餘的行政行為不服，均可以提起行政訴訟。如村委會在批劃宅基地過程中的亂收費行為，就不應作為民事案件處理。

第二、如何確定各自的訴訟當事人。訴訟當事人是指因發生民事或行政爭議，以自己的名義進行訴訟並受法院裁判文書約束的利害關係人，狹義的當事人專指原、被告，廣義的當事人還包括共同訴訟人和第三人。民事審判中確定適格被告相對複雜，如歇業、兼并企業、股份制改造企業的資格問題，連帶債務與不真正連帶債務中責任主體的確定，特殊侵權糾紛如高險作業致人損害、醫療損害、物件致人損害(如公雞啄傷小孩、墜落物砸傷行人等)及違約責任與侵權責任的竟合等。與民事審判相比，行政案件確定適格被告相對簡單，《若干問題的解釋》第19條、20條、21條、22條作出具體規定，第23條又規定「原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告，原告不同意變更的，裁定駁回起訴」。這裡有必要重點談一下行政訴訟的原告資格，即那些人有資格提起訴訟。行政訴訟法第41條將原告界定為「認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織」，這條規定已滯後於行政審判的實踐，《若干問題的解釋》第11條規定「公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或書面委託以該公民的名義提起訴訟」。第12條又規定，對具體行政行為有法律上的利害關係的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟。有學者(最高法院行政庭甘文博士)稱這一規定是借用第三人的概念規定利害關係人的原告資格，這一規定對於糾正作為行政訴訟的原告必須是被訴行政行為相對人的陳舊觀念具有積極的意義，賦予了第三人獲得司法救濟的權利。該解釋第13條又列舉了司法實踐中經常遇到的第三人提起行政訴訟的幾種情況，便於人們理解和操作。

第三、如何界定訟爭糾紛的法律關係性質。法律關係是法律在調整人們行為過程中所形成的權利義務關係。民事法律關係是由民法調整的社會關係，也就是民法確認和保護的社會關係，民事法律關係最基本的分類是財產法律關係和人身法律關係，財產法律關係又可分為物權關係和債權關係，債權關係從產生原因上又可進一步分為侵權之債與合同之債兩大類和不當得利之債與無因管理之債兩小類。準確界定民事法律關係的性質，對於正確適用法律處理案件至關重要。我國目前既沒有民法典，也沒有行政法典，不同的行政管理法律、法規和規章將行政爭議各方的行政法律關係界定的比較清楚，這些法律、法規和規章既是行政主體的職權來源，也是法院判決行政主體是否超越職權和濫用職權的標準。

四、行政、民事關聯訴訟及其處理原則

行政、民事關聯訴訟是指行政訴訟與民事訴訟法律事實上互相聯繫，處理結果互為因果或互為前提條件的訴訟類型。如何處理行政、民事爭議交叉的關聯訴訟問題，在學術界和司法部門長期存有爭議，現行法律沒有規定。筆者認為應根據行政、民事關聯訴訟的具體表現形式和特點，運用法學基礎理論，選擇恰當的處理方式。

1、以民事爭議為主，涉及關聯行政爭議。這種關聯訴訟出現在民事訴訟過程中，但民事爭議的解決取決於關聯行政行為的合法性，當事人在民事訴訟中沒有直接請求撤銷關聯行政行為的權利，只能另行提起行政訴訟(如在房屋侵權訴訟中對房權證提出質疑)，此時先解決行政爭議，後解決民事爭議是處理這類關聯訴訟的最佳選擇。由於行政訴訟的提起，民事案件應當按民事訴訟法第136條第一款第五項的規定中止訴訟，待行政案件審結後再按第136條第二款的規定恢復民事案件的審理。

2、以行政爭議為主，涉及關聯民事爭議。這類關聯訴訟一般出現在訴行政機關不作為的案件中，行政機關對原告民事行為的效力提出質疑，案外第三人對原告民事行為(如共有權人對原告處分房產的買賣合同)的效力提起民事訴訟，行政機關是否有作為的義務取決於原告民事行為的效力，此時先解決民事爭議，後解決行政爭議是處理這類關聯訴訟的理性選擇。行政案件的處理結果不考慮關聯民事爭議的解決，就有可能導致裁判之間的衝突和矛盾。

3、以行政爭議為主，附帶關聯民事爭議。這類關聯訴訟出現在行政訴訟過程中，相對人要求法院一併審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式，行政爭議處於核心地位，行政爭議和民事爭議可以分離，行政審判不以民事問題的解決為前提，民事問題的解決原則上應依行政問題的解決為先決條件。《若干問題的解釋》第61條對此種關聯訴訟作了比較保守的原則性規定，如訴治安侵權賠償裁決案件，行政機關作出處理決定時同時裁決了相對人之間的損害賠償等民事糾紛，當事人在行政訴訟過程中不服該民事部分裁決而提起的訴訟。

五、行政民事競合訴訟初探

通常情況下，行政民事關聯訴訟案件處理是以另一案件的裁判為前提，以一案的結論作為另一案裁判的根據，如果缺乏一案已經確定的結論作為定案的根據，將使案件的處理互相矛盾。但並不是所有的行政訴訟與民事訴訟並存的情形均以一定的優先處理為前提。在同一行為的違法性質已經明顯確定的情況下，受侵害人有權對該違法行為造成的民事損害後果提起民事訴訟，也有權對該違法行為的主管行政機關提起行政訴訟，要求行政機關對該違法行為履行法定處理職責，這就是行政民事競合訴訟。例如，某甲在建房時超過規劃部門批准的高度擅自加層，影響了某乙的通風采光，某乙提起民事訴訟請求判令甲停止侵害，排除妨礙，同時向法院提起行政訴訟，請求判令規劃部門履行法定職責，對某甲進行處罰。從上述爭議看，民事責任和行政違法責任可以獨立承擔，民事訴訟與行政訴訟爭議處理的結果可能是交叉的，值得注意的是，民事判決與行政機關處理決定要相互避免對違法行為重複處理，此種情況下如何協調司法權與行政權的關係是一個新的課題，有待通過立法程序來解決。

不同學科之間的分工細密和交叉融合是現代科學技術發展的趨勢，行政訴訟的發展及其與民事訴訟的關聯與競合訴訟問題也體現了這一發展趨勢。如何規範行政民事關聯訴訟和競合訴訟的審理程序，對行政審判和民事審判都具有同樣積極的意義。劉挺