歐盟的移民/難民政策中，德國的角色及其影響

訂閱「新視角NPF」更多精彩哦！

新視角NPF摘要：

德國為克服歐洲難民危機，做出了巨大貢獻——這首先是關乎歐盟內部團結的危機。如果移民數量保持在當前水平，其他歐盟國家也更好地履行自己的義務，德國就可以繼續做出超額貢獻。

本文作者斯特芬·安格嫩特（Steffen Angenendt）系德國國際政策和安全研究所全球問題負責人，拉斐爾·博松（Raphael Bossong）系德國國際政策和安全研究所歐洲問題研究員。本文原為德語報告，於2017年1月刊於德國國際政策和安全研究所網站，經該研究所許可，《新視角》雜誌予以翻譯發表，刊於雜誌第74期（2017年2月）。

移民問題：僅僅只是開始？

大批移民湧入，是歐洲的「新常態」；與此同時，各國政府和歐盟在共同解決相關問題時面臨著困難。一方面它們想要限制移民，但另一方面又希望填補日益增長的人口空缺。它們必須通過獨斷專行的政權與移民來源國和過境中轉國合作，不能忽視難民或移民的安全，也不能放棄歐洲人的基本信念。儘管在民粹主義力量的影響下，國內政策矛盾會變得更加尖銳，但是它們也必須接納移民，克服更大的差異。

這些問題單個國家都解決不了。儘管各自的情況千差萬別，但歐盟成員國必須加強合作，在各個層面上進行新的努力。從短期來看這三方面的落實迫在眉睫：（1）給希臘和義大利減負，為新增加的移民提供所需物品；（2）較現在更加謹慎地與難民區的周邊國家建立聯繫；（3）繼續增強各國收容難民或移民的能力。

移民的增加及其組成的混雜

人口的增長、經濟上的不平等、權力方面的矛盾以及氣候變遷是移民的主要驅動力。所有這些原因都會使得全球化的移民活動變得更加頻繁。即使當前難民和移民在世界人口中所佔的比例（目前為3.2%）保持不變，到2050年絕對數值便會從如今的2.44億至少上升到2.7億。像以前一樣，他們中的大多數人會繼續待在來源地。接納國特別是其城市將面臨巨大挑戰。儘管如此，還是會有更多的人在世界其他地方以及歐洲尋找更好的生活願景。

事實與趨勢相反，歐洲的非正規移民減少了。2015年歐洲國際邊界管理署登記了180萬餘非正規越境者，但是自2016年春季以來經由東地中海路線和西巴爾幹路線的移民數量跟前幾個季度相比下降到90%。這讓一些歐盟國家懷有希望，即歐洲的移民潮會出現逆轉趨勢。但下此論斷之前還需謹慎，目前敘利亞、伊拉克和阿富汗的矛盾再次加劇，未來難民潮的影響尚不得而知。還應注意的是，土耳其在未來仍可能停止通往歐洲的邊境控制，土耳其反對派也可能踏上移民之旅。最後，在非洲很多地區發生進一步的矛盾和國家瓦解仍是可能的。與前一年同期相比，目前經由中部地中海路線的移民已經上升了15%。從2016年1月到11月在歐盟外部邊界死亡或失蹤的人數超過4700人，達到悲劇性的頂峰。

對於很多接納國而言，移民和難民的混合遷徙是一個不斷升級的挑戰。兩者利用相同的路線和偷渡機構，在這條危機四伏的道路上面臨著剝削和人權侵犯的危險。遷徙的動機常常難以分清，尤其是因為他們常常利用關於避難的法規中的其他條款，來達到移民的目的。在公眾心中，避難政策和移民政策都由此喪失了合法性。此外，關於如何才能使難民保護義務與移出國、接納國的利益達成平衡，仍缺乏可行的策略。

當前採取行動的必要性

很多歐盟國家給人這樣一種印象，即政治上的行動是無效的。對受到恐怖主義煽動的移入者的安全顧慮和畏懼增加了民粹主義的力量，推動了隔離策略的實行，因此，德國和歐洲推出持久有效的移民政策和避難政策，就顯得尤為重要了。從短期來看，這三個領域的行動刻不容緩。

（1）負擔的分配。因為歐洲對土耳其的影響減弱了，希臘的難民數量可能會再一次大幅上升，甚至會遠遠超過那裡的接受能力；義大利對經由地中海的移入者已經力不能及。現在這兩個國家不再可能把難民或移民轉送到其他歐盟國家，相反它們必須專註於登記、供給和長期住所等問題。

為了避免這兩個國家陷入不穩定，物質上的負擔分配在所難免。2015年在歐盟理事會上通過的針對16萬尋求保護者的份額分配僅實施了一小部分，許多政府反對用於平衡負擔的永久應急機制。由歐盟的東部成員國提議的「有效團結」計劃可以提供一個折中辦法，但是必須依賴於對歐盟法規的尊重，以及用共同的標準對待難民或移民。歐洲避難支援辦公室（EASO）必須得到強化，不受歐盟避難政策結構改革的影響，儘管改革總是必需的。最後，所有的成員國都必須進一步公平地發展都柏林體系，並通過該體系來接納難民。

（2）對第一接納國的支持。現在德國和其他歐盟國家主要寄希望於邊防機構、與第三方國家強化合作以及對難民保護的限定。此外，獲得承認的分配份額在不斷下降，遣返人數增多，安全移出國的名單也在擴張。這些措施在一定程度上來說是有意義的，也是必要的。為了持續發揮作用，必須擴大與第三方國家的合作，它們接納了大量難民和移民。這些國家的形勢基本上是不穩定的，它們依賴於外部的經濟援助來為移入者提供所需物品，而這些援助在過去經常是不夠的。出於這個原因，難民也許會從土耳其、黎巴嫩和約旦向歐洲繼續遷徙。發展合作計劃雖然不能解決當前的移民根源問題，但是可以加強第一接納國避難政策和移民政策的權威；而且它可以幫助難民發揮自己的經濟潛力。

從短期來看需要考慮的是，與土耳其的合作進行到了什麼程度，是否要廢止由歐盟入盟談判確立的難民保護和邊境保護協議。這樣的話，歐盟可能需要繼續為難民的供給提供經濟援助。同時它必須深入分析，如果敘利亞北部實現了停火，且變得安全，是否要滿足土耳其在該地區設立保護區的要求。

儘管加強合作是必要的，但歐盟與土耳其協商的經歷表明，與其他國家打交道時要謹慎。合作涉及計劃中的與北非國家的協議，以及與衣索比亞、蘇丹和厄利垂亞共同謀求的喀土穆進程框架下的合作（例如：歐盟項目「更好的移民管理」）。必須考慮的是，這些協議導致了新的依賴，與專制國家在邊境防護方面合作會產生嚴重的問題，而且傳統的地域性遷徙——這在非洲尤為重要——可能會中斷。

(3)遣返是移民政策的另一面，也是其不可缺少的組成部分。隨著時間的推移，當移入者不再需要保護，也沒有獲得其他合法地位時，就讓他們離開接納國，這在移民政策上是合法的。但至關重要的是，遣返者的安全和權益必須得到維護，並且不得遣返至不穩定的國家。如果這些得不到保證，就必須放棄遣返。因此，歐盟國家無法承諾固定的遣返名額。經驗顯示，由於法律上或現實的原因，象徵性的目標經常無法實現，而這隻會助長對國家行動能力的進一步懷疑。

遣返公告是否真正起到了威懾作用也是有爭議的。根據經驗，這一點得不到證明。研究表明，遣返的持續性成果有賴於政治利益、行政權威以及對所涉政府的援助成效。很多移出國希望獲得更多的合法移民機會以及在貿易政策和投資方面的支持。如果歐盟國家想要制定有效的遣返計劃，它們必須全盤接受這些請求。在歐盟的「流動性與移民夥伴」框架內，已經存在著用於增加合法移民勞工數量的機制。在針對周期性或臨時性移民勞工的雙邊協定中，應該加強對這些機制的運用。

增強各國能力

2015年，德國為克服歐洲難民危機，做出了巨大貢獻——這首先是關乎歐盟內部團結的危機。如果移民數量保持在當前水平，其他歐盟國家也更好地履行自己的義務，德國就可以繼續做出超額貢獻。聯邦預算中項目的設立以及相關政策的改革，已經為此奠定了基礎。然而，針對意料之中的對已經獲得批准的尋求避難者的反對，這些措施是不夠的，還需要更多的人員與教育經費來幫助難民融入，並需要與公民社會更好地合作。

德國的移民政策改革仍沒有完成。現存的關於涉及勞動力市場的移民活動的規定——目前有50多種可能性——過於複雜，會適得其反。在這裡進一步改革是必須的。清楚簡潔、一目了然的關於合法移民的規定可以為此做出貢獻，令經由非正規的、給避難體系增添負擔的道路前往德國的人數減少。在聯邦議會大選之後，當行動空間更大時，應儘快通過相應的改革。這同樣適用於對避難、移民和融入政策管轄權的重新安排。在聯邦的層面上，這有助於將與此有關的許可權和任務整合進同一個部門中。