白智立：如何通過加強國家治理來推動政策轉型的實現？

本文結合中共領導人「中國夢」的提出，探討中國公共政策層面的宏觀結構，進而分析近期展開的行政體制改革等，思考它與未來政策目標的關係，最後提出和討論「中國夢」語境下中國行政變革的課題。本文所述行政變革的內容主要包括：行政體制改革向行政改革變化的課題、傳統行政體制向公共行政體制發展的課題、社會變動條件下行政法律化與行政民主化課題等，以期對我國未來的行政變革進行展望。

文/白智立

北京大學教授、政府管理學院副院長

中共新一屆領導人執政伊始提出了繼續為實現中華民族偉大復興的「中國夢」而努力奮鬥的未來中國國家發展目標。從中共領導人的最新闡述中提示的對「中國夢」所包涵的對歷史、現實與未來的時間發展的關注，以及強調的中國的、民族的、每一個中國人的主體性，特別是其中具體言及的國家富強、民族振興和人民幸福來看，這一政治話語的提出很有可能是中國政治領導人發起的新一輪政治動員、國家動員和社會動員。一方面可能在於對向市場經濟轉型以來日益被切割、零碎化了的中國社會以及人們的意識進行政治整合或政治統合，但更重要的可能還在於以此實現國民、社會的整合或統合來促進中國政策轉型的成功以及經濟發展等既定的公共政策目標。我們在這裡可以將此作為本文的假設提出，這或許能夠深化我們對中國最新的政治發展、改革趨勢的思考。

因此，本文將結合中共領導人提出的「中國夢」，嘗試探討中國公共政策層面的宏觀結構，進而通過分析近期展開的行政體制改革等，思考它與未來中國政策目標的相關關係，最後提出和討論「中國夢」語境下中國行政變革的課題。

改革開放政策實施之後最大規模的政策轉型應該發生於中國上一屆政府，就是本世紀初發生的、筆者一直以來稱之為的向「福利國家政策」的轉型。它與之前的強調競爭效率、經濟發展的「經濟國家政策」相比，其主體政策內容和政策理念發生了諸多實質性變化：更強調均衡、公平、和諧，並以擴大民生、均等配置公共服務以及增進社會保障、環境保護等為政策要素具體安排到公共政策和相關社會制度之中。

從現代化的發展階段以及從一些國家成功推動現代化的發展歷史來看，中國啟動的這一輪政策轉型應該說非常適時和恰當。這一政策轉型無疑從政策有效性的績效層面以及回歸憲法理念的統治層面強化了中國國家的合法性，使中國進入到了現代化發展的最後一個階段——「福利國家政策」階段。

但從政策轉型之後的中國發展來看，我們還沒有看到轉型後的政策目標完全得以實現，大量而複雜化了的社會問題和矛盾並沒有因此而基本緩解，我們只能說至今為止中國仍處於這一輪公共政策的轉型過程之中。當然在此轉型期間，上一屆政府確實為此付出了巨大努力，也取得了一定的成效，或者說至少建構起了相應的社會政策和制度的基本框架。

同時，在過去的十年中，中國政府也伴隨著公共政策的轉型推動了相應的改革，特別是「以人為本」「服務型政府」「和諧社會」等被總括為「科學發展觀」的政策理念和政府治理理念的提出，不僅對中國具有劃時代的意義，而且更具有作為中國話語向世界其他國家展示現代中國的象徵意義。這些理念和規範既是為中國需要的，同時還是能夠被世界廣泛接受的。

究其政策轉型的政府目標未能得以達成的原因應該有很多。首先是時間問題。中國在推動向福利國家政策轉型的同時，由於種種原因還要延續前一階段的經濟國家政策，無法迴避經濟發展、工業化進程的現實課題，因為這也是保證中國向福利國家政策轉型的基本物質條件。同時，由於法治國家、民主國家建設是保障福利國家政策成功實現的基本要件，因此中國又是在法治和民主欠缺的條件下推行政策轉型，這也與一些已經民主化之後推動這一政策轉型的國家形成了很大不同。可見中國面臨的就不單單是艱巨的政策轉型課題，同時還要追求經濟發展的速度和經濟總量的增大，以及不斷推動中國的法治國家和民主國家建設。而這一切都非短時間內能夠完成和奏效，需要長期的努力。

其間的中共十七大以及之後推動的行政體制改革對本文的思考而言值得關注。胡錦濤作的十七大政治報告所提出的通過加快社會主義民主建設和思想解放來推動中國的這一輪政策轉型，應該說具有現實意義。同時對政府行政而言，報告還強調了行政體制改革以及加強行政監督機制的重要作用。無疑其中含義在於通過政府行政制度、體制、意識、行為的變革，來促動中國政策轉型的成功。

除了政策轉型面臨的時間問題，相應的改革受阻、減速和不徹底也是一個不可忽視的問題。黨的十七大之後的2008年行政體制改革，即大部制改革等並沒有滿足中國社會表現出的高期待值。當然箇中原因還包含了當時中國為了應對世界性經濟危機而需要中國經濟的穩定發展，以及為舉辦奧運會等國家盛事而將公共政策的重心向維持穩定偏斜，同時改革開放以來逐漸形成的特殊利益的階層固化現象也不知不覺成為人們意識中的改革抵制力量，由此出現的改革難以推進等國家治理失效現象成為了新的問題。近年來中國出現的底層社會抗爭、中層社會參與以及改革思潮強烈等倒逼改革推進的深層成因也引起了人們的熱切關注。

雖然我們還需要一段時間追蹤考證，但或許以上的觀察恰恰是中國新一屆領導人提出「中國夢」的宏觀政治與社會背景。也就是說，如果我們將其放在中國公共政策層面的宏觀結構之中思考的話，中國近年來表現出的政策轉型與國家治理的不均衡性特徵，也許就是致使中國的政策轉型仍需時日的基本要因，並成為了本屆政府繼續克服和超越的政策和改革課題。而具有政治、國家、社會動員性的「中國夢」政治話語，在這裡就可以換言之價值整合或匯聚共識，其現實功用或許在於通過加強國家治理來推動政策轉型的實現。

之所以得出以上認識，主要是由於本屆政府與上一屆政府在政策目標的設定以及政策內容的安排上具有較強的連續性。如規定未來中國發展導向的中共十八大報告就是在強調經濟發展的前提下，提出「收入倍增」等延續了保障民生的基本國策，並劃定了目標實現的具體時限；同時還提出「美麗中國」等新的政治話語，繼續了發展與生態平衡的科學發展戰略等。由此，我們關於「中國夢」政治話語的思考，就大體可以放置在政策轉型這一中國公共政策層面的宏觀結構之中觀察了。

發展仍然是中國實際的核心政策問題。當然，這與本文言及的政策轉型有著直接的關聯，或許兩者同為本屆政府的主要政策目標。

這可以從近期逐漸明晰化了的政府政策意願看出一些頭緒：為了實現更好的發展績效而需要進一步的市場化和城鎮化，以釋放中國社會的整體活力，為此還有必要通過政府機構重組、行政職能變化以及收入分配製度、戶籍制度、社會保障制度的改革來對利益的再分配、國民權利的保障、公共服務的組織與管理等進行有效的政策設計。而與本文所探討的「中國夢」這一政治話語的功用相關，在這裡更需要關注的是這一系列改革政策的推進落實或組織與管理，因為只有這樣才有可能突破政策轉型與國家治理的非均衡性特徵，破解中國政策轉型仍需時日的難題，最終促動本屆政府政策目標的實現。

首先，本屆政府的政策意願基本反映在了中共十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》之中，可以稱得上是一攬子整體改革規劃；其次，之後的國務院辦公廳關於實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知(國辦發〔2013〕22號)，則是國務院針對方案的具體實施所制定的執行計劃和計劃達成的時間目標設定。

國務院改革分工方案的公布正式啟動了本屆政府的部分改革進程，其特徵在於改革方案突出了具有整體性、包容性的頂層設計以及目標管理等的改革推進程序的加強。其功效還包含了對中國政務公開的推動，同時方案的制定者很有可能希望以此藉助中國社會對改革的期待，從而作用於改革目標的實現和改革政策過程的組織與管理，進而克服我們提到的國家治理失效課題。

一屆政府在其執政之初就制定涉及多項政策領域的全面詳盡的轉變政府職能的改革計劃，在過去或許還不多見，這一改革推進程序的透明化、公開化特徵可以看作是對黨和全國人大方針、決策的落實貫徹的宣示，更是在強化對今後政府改革政策過程的組織與管理，其目的應該在於提高中國改革政策的實效性，避免使改革中斷而不了了之。

當下來看，國務院改革分工方案出台和公布的象徵意義超出了其本應具有的實質意義。它表明了新一屆政府力推改革的決心，向公眾宣示本屆政府改革熱情和誠意，這也是許多國家推動行政改革時為回應社會的改革訴求以及徵得公眾理解所採取的推進方式。當然這也是對執行執政黨和作為全國人民的代表機關、最高權力機關的全國人大決議的政策承諾。

因此，國務院改革分工方案為強化社會公眾以及執政黨、全國人大監督今後國務院機構改革以及政府職能轉變的改革創造了良好的條件，同時，也會調動整個社會積极參与中國政府變革的熱情。無論是作為制度性監督主體的國家機關，還是作為非制度性監督主體的社會公眾，都可以依據政府公布的路線圖和時間表具體監督政府的改革行為。這也是監督主體評價政府改革活動的基本標準，以及事後追究政府行政責任的基本根據。

事實上，改革方案規定在五年內完成的限定正好在本屆政府的任期中，這也反映出了本屆政府希望快速推進改革的緊迫感和積極性，期待著通過國務院機構改革的實施，促進政府職能的實際轉變，同時保證中國經濟發展和民生保障的提升。

本次國務院機構改革的幅度雖然不大，但改革的難度仍然很大，改革的任務非常艱巨，可能更加需要縝密的安排和有序推進。如鐵道部的改革，涉及人員眾多、關乎多方利益、涉及國計民生和公眾的生活安全，非常需要嚴謹周密的改革政策安排。不過，相關的改革理念、知識和改革政策的儲備等是否已經周全，還存在很大的疑慮。不僅如此，由於本屆政府的改革廣泛涉及多項政策領域，就其改革進程組織與管理的實效性，我們當下還不能很快得出樂觀的預計。

但從促進政務公開、打破政府改革的神秘化以及希望加大社會對政府改革活動的監督來看，新一屆政府對該分工方案的制定和周知應該說起到了重要的示範作用。這有可能帶動我國的其他政府組織和公務人員的行政意識和改革意識發生變化，最終促進政府的職能轉變。特別是在中國，中央政府、上級機關以及領導人能否樹立良好的執政形象都具有典型的示範意義，對於整個行政活動和改革活動的開展發揮著決定作用，因此這或許會對中國今後改革政策的落實和推動產生積極的影響。

不過，這不應該成為一屆政府或領導人的特殊行為，更重要的是使改革行為進一步制度化，並內化為政府和公務人員的行政意識和改革意識，來真正促進政府職能的轉變。做到這一點，很可能需要提高中國政府活動開展的法定化水平。早在1997年黨的十五大就提出了國家機構的組織、職能、編製、程序的法定化改革目標，但時至今日還沒有完全得以實現。涉及到國務院的機構改革和政府職能轉變，也許更需要推動依法行政改革，這或許也是解決我國政策轉型與國家治理非均衡性問題的重要路徑。當然，這也與以上討論過了的內含於本屆政府改革之中的強化頂層設計和行政監督、推動政務公開和公眾參與等一起，構成了中國國家治理深化的基本要件。

實際上，雖然中國改革開放政策實施以來實現巨大的經濟發展和繁榮是一個不爭的事實，但同時快速的經濟發展、工業化、城市化等引發的眾多深刻的公共問題已經成為傳統政府行政難以應對的艱巨課題。這也是中共領導人提出「中國夢」政治話語的切實政治、行政環境，或許這一危機意識的釀成和存在，使我們體察到「中國夢」語境隱含的政治、國家、社會的動員性特徵。

本文通過以上觀察和討論進而抽出相關改革命題，進一步探討「中國夢」語境下的中國行政變革議題，以期對中國的改革實踐和政策轉型的發展進行展望。本文所述行政變革的課題主要包括：行政體制改革向行政改革變化的課題、傳統行政體制向公共行政體制發展的課題、社會變動條件下行政法律化與行政民主化課題等，以期對我國未來的行政變革進行展望。

行政體制改革向行政改革變化

從上一部分的討論來看，本屆政府的改革內涵和外延部分突破了傳統的以政府機構改革為主要內容的行政體制改革模式，並向經濟、社會等政策領域整體性拓展，其目標還在於通過改革來轉變政府職能，釋放中國社會的整體活力。這一改革的方向、趨勢、理念本身，應該說適應了中國經濟高速發展之後出現的複雜而深刻的行政環境，嘗試全面理順國家與社會、政府與市場、中央與地方的關係等，進而提升國家治理能力、推進改革進程以及促動政策轉型。

如果以上我們對當前政府改革的善意判斷妥當的話，那麼中國的政府改革就出現了改革內涵和外延的擴展以及整體包容推進的基本特徵，可能將其稱為涉及多項政策領域全面改革的「行政改革」更為恰當。但這一中國具有整體包容特徵的行政改革是否完全涵蓋了中國現階段內含的所有政策課題，能否有效應對眾多複雜的當下社會問題，可能還需要深入觀察。

即便如此，中國的行政體制改革如若向「行政改革」發生實質性變化，不僅需要加強政府系統內部對改革的組織與管理，由於涉及太多的諸如民生保障、國民權利的擁護等眾多政策領域，更需要動員每一位公民個人參與到改革進程之中。因此，改革主體的重新確定、開放式改革推進程序的制度設計等或許是對突出主體性的「中國夢」語境下的中國改革的一個詮釋。

傳統行政體制向公共行政體制發展

中國在新的環境條件下開始啟動的行政改革，國家治理失效應該成為改革決策者們的基本憂患意識，否則超大規模的中國任何公共問題的積累都有可能釀成無法想像的統治危機。而由於中國傳統行政體制最大的問題恰恰在於沒有真正確立包括政治過程、政府過程、政策過程在內的現代公共行政本來應該具有的基本制度安排和價值內涵，因而很難應對時下中國政治、行政環境的巨大變遷。

這種狀態的形成恰恰是中國政治結構的基本產物。如果在政治結構不出現變動的給定條件下思考中國的行政發展的話，我們只能寄希望於中國傳統行政體制通過改革向其他國家治理主體讓渡包括對行政改革的組織與管理等的部分權力，通過確立基本行政責任而逐漸接近公共行政體制，以此促進中國的行政發展。而這裡關於向公共行政體制發展的國家治理問題的探討，也是對本文前述「中國夢」政治話語討論的部分回應。

社會變動條件下行政法律化與行政民主化

我們在本文最初假設「中國夢」政治話語內含了通過政治整合或統合來推進國民、社會的整合或統合的基本動機。如果這一假設可以成立，那麼中國的政府統治或國家治理的未來，可能更需要關注的是統治或治理的合法性、行政權威的確立這一基本命題。這是因為，行政權威的低落、政府統治或管理的合法性缺失往往是促動不信任、不合作等社會抗爭現象出現、國家治理失效的主要原因。

在當前中國社會急劇變動的行政環境條件下，能否通過行政變革促動中國國家統治或治理的合法性增幅，或許更是決定中國行政變革有效性的關鍵，而行政法律化與行政民主化程度的深化，或許可以成為實現中國社會的有效整合、增強政府合法性和行政權威的基本途徑。

在這裡，我們更要強調的是基於行政法律化和行政民主化的行政改革基礎上的政府和政府成員的行政意識變革。因為只有這樣才能填平已經顯著出現了的行政意識或價值與社會意識或價值之間的巨大差距或鴻溝，真正在中國社會確立起基本的行政權威，促發社會公眾與國家治理之間的基本合作關係，最終推動「中國夢」語境下中國國民和社會的整合或統合，為提高未來中國改革的實效性創造更有利的社會條件。

本文為作者發表於《行政管理改革》2013年第6期的文章，原標題為《「中國夢」語境下的行政變革》。北大政治學（微信號：PKURCCP）對參考文獻進行了刪節。

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