學者質疑「不履行判決拘留官員」入法

學者質疑「不履行判決拘留官員」入法

馬懷德:不現實不可能無效果

　　□本報記者 張維

　　行政訴訟法修正案(草案)前不久已由全國人大常委會初次審議。草案增設的行政機關不執行判決可拘留官員的規定,受到廣泛關注。有評論認為行政判決執行難的積弊或將就此終結。

　　然而學界則對此普遍存在不同看法。在近日召開的行政訴訟法修正案(草案)立法研討會上,中國政法大學副校長馬懷德教授明確表示,這一規定「不現實,不可能,也不會有效果」。

　　罰款比拘留更可行更有效

　　長期以來,民告官即使能夠告贏,也不一定能夠實現判決書中的利益。無論是法院判決行政機關撤銷違法行政行為,或者責令行政機關履行法定職責,還是賠償相對人損失等,行政機關就是不執行判決的情況時有發生。

　　為解決這一痼疾,修正案(草案)增加規定:拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。

　　馬懷德直言不諱地指出:「拘留官員的規定,類似於『常回家看看』條款,僅有宣示作用,很難得到執行。將明明知道執行不了的規定寫到法律里,會損害法律的嚴肅性和權威性。」

　　在馬懷德看來,修正案草案中規定對行政機關拒絕履行情況予以公告,對於解決執行難會有作用。而對於「在規定期限內不履行的,從期滿之日起對該行政機關按日處50-100元罰款」的規定,馬懷德認為應作出如下修改:「對該行政機關及法定代表人按日處以50-100元罰款」。他說,僅對機關罰款起不到督促執行的作用。因為這裡的罰款用的是公款和財政經費,「觸及不了行政機關特別是法定代表人的個人利益,也無法督促他們及時有效履行判決裁定。」

　　北京大學法學院教授姜明安也認為,應該對執行不力的行政機關領導進行罰款。

　　中國政法大學終身教授應松年表示,此次草案對行政機關不履行法院判決將承擔的法律責任「寫得很重」。他更看好以公開的方式解決執行難問題。比如,可以將行政機關執行不力的情況在人民代表大會上、在媒體上、在全社會公開。

　　複議機關應作為連帶被告

　　複議機關在何種情況下做被告的問題,也引起學界關注。現行行政訴訟法規定,維持原行政行為的仍由原機關做被告,複議機關改變行政行為的則由複議機關做被告。姜明安指出,該規定在實踐中是有問題的:「這導致複議機關為了避免當被告而違心維持原行政行為,從而致使複議程序被虛置,複議機關無法發揮監督作用。」他建議,可以將其改為「經過複議的案件,由做出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告」。如果複議機關一律當被告,有利於糾正錯誤行政行為。

　　中國政法大學教授王敬波也表示,當原行政機關和複議機關承擔連帶責任時,在實踐中就可以很好地解決複議機關糾正錯誤的決心問題。

　　不宜再稱「具體行政行為」

　　行政訴訟法規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。

　　修正案(草案)在此條中增加一款,作為第二款:「前款所稱行政機關,包括依照法律、法規授權作出具體行政行為的組織。」

　　在多位專家看來,最關鍵的概念還是沒有改變。中國政法大學教授王敬波提出,應將「具體行政行為」改成「行政行為」。

　　中國人民大學楊建順教授指出,司法解釋早已在2000年就用了「行政行為」這個概念。在法律體系中既有「行政行為」的概念,又有「具體行政行為」的概念,是一種自相矛盾。「具體」兩個字完全可以去掉。

　　清華大學教授於安直言,修正案草案「仍然沿用『具體行政行為』這樣一個陳舊的、落伍的概念,是不科學的」。繼續保留所謂的「國家行為」的概念,在他看來也是不科學的。「國家行為是被拋棄的概念,是反法治的,我建議用『緊急狀態』、『應急』這樣的概念來替代。」

　　「國家行為」出現在現行行政訴訟法第十二條,即「人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:(一)國防、外交等國家行為」。

　　此外,姜明安指出,鑒於現在法院審理行政案件已經不局限於對行政行為的合法性進行審查判斷,應當在修正案中增加一條。即在「人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查」後增加規定「人民法院對行政爭議進行調解,調解不成的作出裁判」,目的是對當事人解決行政爭議的訴求有實質的回應,不僅僅是停留在審查是否合法的層面,應對包括相關民事爭議的所有爭議一併解決。（如果只對行政爭議調解，如果包括對相關民事爭議一併解決？只有同時提起行政附帶民事訴訟，才可能對行政、民事爭議一併調解解決。）