執法監察業務培訓材料（紀檢監察業務培訓材料）

朱青富

隨著我國行政法制的健全、監察機制的完善，作為行政監察重要組成部分的行政執法監察已成為各級行政監察機關的一項基本職能和主要手段。紀檢監察機關合署辦公以來，監察部每年均發1號文件對執法監察工作作出安排部署。

第一節 執法監察的概念、依據和目的

一、執法監察的概念

執法監察是監察機關依據行政監察法等法律法規賦予的職能、職責和許可權，針對監察對象在履行職責方面貫徹執行黨和國家的方針政策、黨內法規和國家法律、行政法規及政府決定、命令的情況進行的監察活動。在合署辦公條件下，執法監察具有紀檢、監察兩項職能，主要履行監察職能。

執法監察是履行檢查、調查處理等項職責的綜合性的監察活動，不是單一地履行檢查工作的職責。

執法監察的主體是特定的，即監察機關是人民政府行使監察職能的專門機關，其他行政機關、國家權力機關、檢察機關、審判機關及社會團體等都不具有行政監察職能。

二、執法監察的依據

《黨章》第四十四條規定，「黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，協助黨的委員會加強黨風建設，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況」；《黨內監督條例（試行）》第八條第二款規定，各級紀委「對黨員領導幹部履行職責和行使權力情況進行監督」。《行政監察法》是監察工作的基本法律，是監察機關履行職責、行使職權的重要法律依據。該法第二條規定，「監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察」。

上述黨內法規、國家法律、行政法規對紀檢監察機關職能、職責等有關規定，是開展執法監察的主要依據。

三、執法監察的目的

執法監察的目的主要是保證政令暢通，即通過開展執法監察，保證黨和國家的方針政策和決議、國家法律法規和政府決定、命令及時、全面地得到貫徹落實，促使行政監察對象正確履行職責和行使權力；對執法監察中發現的不履行或者不正確履行職責的問題予以糾正，查處有關違紀違法案件，實行責任追究，促進勤政廉政。

第二節 執法監察的特點

一、主動性

一是立項主動。紀檢監察機關執法監察機構按照《三定方案》確定的職責，根據反腐倡廉形勢和任務的需要，主動選項開展執法監察，提出執法監察計劃和建議。二是經審批確定執法監察項目後，可以主動選擇檢查範圍和重點、選擇檢查查方式和時間。三是通過執法監察，可以及時主動地糾正、解決存在的突出問題，督促建立健全相關制度，形成長效工作機制，防範有關問題的發生。四是在執法監察中，可以主動發現違紀違法案件線索，查處有關案件。執法監察工作的這一特點，與紀檢監察室承擔的案件檢查工作有著明顯的區別，它不取決於是否受理了有關監督對象的控告、舉報，具有一定的主動性。因此，執法監察是紀檢監察機關把監督關口前移的重要途徑，更能適應從源頭上防治腐敗工作的要求。為充分發揮執法監察工作的這個特點，必須準確地理解與把握黨和國家的大政方針，具有一定的政治敏銳性和一定的預見性、前瞻性，對各級黨委、政府的中心工作，以及重點領域、重點部門的有關情況和存在的問題，要有足夠的了解。同時，執法監察必須依法依紀開展，監督關口前移要適時適度，不能替代包辦，不能影響被檢查單位的正常工作秩序。

二、綜合性

執法監察涉及範圍較廣，可以針對行政監察對象在行政決策、行政執行、行政監督階段的全過程開展執法監察的內容；可以綜合運用多種工作方式，好監督檢查、受理投訴舉報、調查處理案件、提出改善行政管理的工作建議或監察建議、作出監察決定、督促整改與建章立制、發現和總結保證政令暢通等方面的有效經驗和做法、剖析典型案例並曝光、開展法制教育、警示教育等，以取得綜合成效；可以會同政府有關部門開展專項執法監察，發揮各自的職能優勢，形成工作合力；能夠適應標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防方針的要求，適應構建教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系的要求。

三、權威性

主要體現在四個方面：其一，監察機關是人民政府行使監察職能的專門機關，行政監察是行政系統的內部監督，在行政監督體系中具有不同於其他內部監督形式的特殊地位和作用。其二，作為執法監察主體的紀檢監察機關具有檢查權、調查權、建議權和決定權及其他法定許可權，執法監察可以採取行政監察法等法律法規和黨內法規中規定有權採取的措施、手段，任何組織和個人不得拒絕、阻礙依法開展執法監察。其三，在執法監察的處理結果上，對於監察機關依法作出的監察決定，有關部門和人員如無正確理由，必須執行；對於監察機關依法提出的監察建議，有關部門如無正當理由，應當採納。其四，在紀檢監察機關合署辦公條件下，執法監察中可以充分發揮組織協調方面的作用，有利於推動工作的開展。

四、靈活性

根據工作需要，執法監察可以由紀檢監察機關獨立開展，也可以紀檢監察機關的名義會同有關部門聯合開展，還可以由有關部門牽頭、監察機關配合開展；既可以按照計劃時間組織全面的監督檢查，也可以深入進行不定期的重點抽查；既可以事後監督，主要針對行政監察對象履行職責、行使權力的行政行為中存在的突出問題進行監督檢查、查處執法監察中發現的有關案件，也可以事中、事前過程的監督；既可以針對具體行政行為進行監督檢查，也可以針對抽象行政行為進行監督檢查。

第三節 執法監察的作用

一、保障作用。即能夠保證國家法律、法規和政策在行政活動中得以貫徹執行。

二、糾正作用。發現監察對象正在實施的決策或決定有不符合國家法律、法規和政策以及不合理的問題時，能及時責令其停止執行或責令其立即撤銷或修正。對於由於監察對象錯誤的決策或決定而造成不良影響的，能責令其自行更正挽回影響；對於由於監察對象的不當執法而給單位或個人造成損失的，能責令其賠償損失。因此具有糾正作用。

三、懲戒作用。對於發現的監察對象嚴重的以權謀私、貪污受賄、腐化墮落、官僚主義、失職瀆職等違法違紀行為，可依據有關法律、法規和規定給以相應的政紀處分。並可對違法違紀者進行公開處理，使其錯誤行為在社會上「曝光」，以充分發揮執法監察的懲戒作用。

四、教育作用。通過對監察對象進行具有針對性的教育，能夠有效地使監察對象樹立正確的依法行政意識，提高其廉潔執法、依法執法的自覺性。

五、建設作用。一方面通過提出相應的監察建議，使行政機關的決策、決定更具有科學性、合理性。另一方面，通過幫助監察對象找出制度上的漏洞，並協助其搞好內部監督機制和有關規章制度的建設，使其內部監督機制更加合理、科學、完善。

六、預防作用。通過開展執法監察，能夠及時發現監察對象在執法活動中的一些帶有苗頭性和傾向性的問題，對於容易出現問題的執法活動可事前向監察對象打招呼、提出要求和告誡，以引起監察對象的注意，在此基礎上進行調查研究和科學的分析，進而有針對性的提出有價值的建議，從而起到預防作用。

第四節 執法監察的指導思想和工作原則

一、執法監察的指導思想

1、必須以鄧小平理論、「三個代表」重要思想和科學發展觀為統領，求真務實，依法依紀開展執法監察。

2、必須圍繞黨委、政府的中心工作開展執法監察，為改革發展穩定的大局服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。

3、必須圍繞全面推進依法行政開展執法監察，督促國家行政機關及其工作人員正確履行職責，保證政令暢通。

4、必須圍繞解決損害群眾利益的突出問題開展執法監察，促進社會主義和諧社會建設。

5、必須圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作的總體部署開展執法監察，充分發揮行政執法監察職能作用。

二、執法監察的工作原則

開展執法監察，除應遵循《行政監察法》確定的監察工作原則，同時還應注意把握以下一些工作原則。

1、依法監察的原則

紀檢監察機關作為專門的監督機關，更要按照依法行政的要求，深刻理解和準確把握《全面推進依法行政實施綱要》的基本精神和原則，既要加強對各級政府及其工作人員依法行政情況的監督監察，更要首先做到依法執紀、依法監察。

2、事後監督、事中監督、事前監督相結合的原則

行政決策、行政執行和行政監督是行政權力運行的三個主要環節，在對行政權力運行過程實施監察中，應注重將監督關口前移。執法監察中，既要積極督促、協調、配合有關部門糾正和解決行政執行和行政監督中存在的突出問題，及時糾正、查處違紀違法行為，保證政令暢通，防範問題的發生，還要注重加強對行政決策行為和貫徹執行過程的監督，做到事後監督、事中監督、事前監督相結合，增強執法監察工作實效。

3、執法監察、效能監察、廉政監察相結合的原則

執法監察著重解決保證政令暢通的問題，但保證政令暢通與提高行政效能、促進廉政建設有著內在聯繫。行政效能方面存在的問題，往往影響著政府的執行力，影響著政令執行的效果，有的問題就是未能正確執行政令造成的；廉政建設方面存的問題，也往往影響著政令執行，以權謀私的同時往往存在濫用權力、有令不行、有禁不止的問題。因此，對執法監察中發現的效能和廉政方面的問題要堅決予以糾正，提出整改建議，督促建立和完善防範問題發生的長效工作機制，並要嚴肅查處違紀違法案件，注重提升執法監察的綜合效果。

4、教育、制度、監督相結合的原則

在懲治和預防腐敗體系中，教育、制度、監督是三個基本要素，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵，三者相輔相成、相互作用，共同構成一個完整的體系。執法監察中要正確把握教育、制度、監督三者之間的關係，增強工作實效；要根據反腐倡廉總體戰略和具體部署，有針對性地採取教育、制度、監督相結合的方法開展執法監察。

第五節 執法監察的一般工作程序和工作方式

一、執法監察的一般工作程序

1、選項、審批、立項

紀檢監察機關在確定執法監察項目時，首先應當重點圍繞黨和國家的重大改革決策執行情況，國家法律、行政法規和政府的決定、命令貫徹執行情況，在涉及的有關部門、地區中進行認真的調查研究。調研中，著重了解基本情況，存在的突出問題，有關法律法規和政策規定，部門（地區）的態度、意見，立項開展執法監察的必要性、可行性等等。然後，在調研的基礎上，經執法監察機構領導班子集體研究，確認可行性較強的執法監察項目。

2、準備階段

執法監察準備階段主要是制定或會同有關部門制訂工作方案，明確工作制度，組織專項業務培訓，進行動員部署。

3、實施階段

實施階段的主要工作任務：

一是組織監督檢查。按照工作方案，一般分為自查自糾、互查、分級組織重點檢查等幾個步驟進行。

二是糾正違規違紀問題。針對檢查中發現的問題提出工作建議、監察建議或決定，督促整改；督促建立健全規章制度，督促建立長效工作機制。

三是查處違紀違法案件。根據工作需要，採用自辦、協辦、交辦等方式，查處執法監察中發現的違紀違法案件。查處案件應嚴格執行案件檢查、審理等工作程序，與有關部門依法作出監察決定，或者提出監察建議，並應及時了解監察決定的執行情況和監察建議的採納情況。

4、總結、歸檔

開展執法監察結束，要在對執法監察工作成效進行評估的基礎上，進行反饋、總結，對執法監察中提出的工作建議、監察建議、監察決定被採納或執行情況進行跟蹤了解；對該項執法監察工作進行總結，當年工作不能結束的要寫出年度總結。總結報告的主要內容包括：該項執法監察工作的基本情況；執法監察中採取的有效做法；工作中發現的主要問題和對問題的處理情況；對下一步工作的意見和建議等。最後，將執法監察工作資料及時整理歸檔。

二、執法監察的一般工作方式

1、按工作程序劃分，可分為專項檢查和其他檢查。

2、按工作範圍劃分，可分為全面檢查和重點檢查。

3、按組織方式劃分，可分為監察機關會同有關部門聯合開展的監督檢查和監察機關依法獨立開展的監督檢查。

第六節 當前執法監察工作的主要內容

一、對貫徹落實科學發展觀情況開展監督檢查

各級紀檢監察機關按照中央紀委全會和國務院廉政工作會議的部署，會同有關部門加強監督檢查，督促地方各級政府和領導幹部增強以科學發展觀指導各項工作的自覺性和堅定性，堅決糾正以權謀私、與民爭利、侵害群眾利益行為；堅決反對搞勞民傷財的「形象工程」、「政績工程」，反對形式主義、官僚主義和弄虛作假等行為；配合有關部門糾正盲目投資、重複建設、追求脫離實際的高指標等行為，督促形成有效防止盲目投資和低水平重複建設的體制機制，對違背科學發展觀造成嚴重後果的，嚴肅追究責任。

貫徹落實科學發展觀涉及經濟社會發展的各個領域，目前執法監察工作中主要是針對土地、環保、工程建設、房地產、安全生產等領域貫徹落實科學發展觀的情況和問題開展相關工作。

二、加強對土地調控政策落實情況和礦產資源開發秩序的監督檢查

嚴把土地閘門、嚴格礦產資源開發秩序，是加強宏觀調控的重要措施。執法監察應準確把握宏觀調控的重點，以嚴明的紀律保證中央宏觀調控政策措施落到實處。

1、對經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度執行情況開展監督檢查。土地是民生之本，保護土地是一項基本國策。目前，各地已基本建立經營性土地使用權招拍掛出讓制度，並通過建立健全土地出讓信息發布、拍賣駐場監督、經營性用地出讓抽查等制度，建立經營性土地招拍掛出讓交易廳和拍賣主持人信息庫等措施，規範土地出讓行為；妥善解決歷史遺留問題。今後，執行土地從嚴政策。嚴肅查處違紀違法案件。

2、加強對治理整頓土地市場秩序情況的監督檢查。土地市場秩序混亂的問題，干擾了基本國策的落實，成為我國經濟運行和市場建設中的一個突出矛盾。要求繼續加大監督檢查力度，督促地方政府和有關部門認真落實宏觀調控政策措施，加強土地管理；繼續深入開展查處土地違法違規案件專項行動，重點查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權、擅自變更規劃獲取利益等方面的案件，對典型案件進行督辦；全面落實經營性土地使用權招拍掛出讓制度，推動工業用地招拍掛出讓，實行劃撥和協議出讓土地公示制度；繼續暫停新設立和擴建各類開發區，規範國有土地使用權出讓收支管理；加強對農村土地徵收徵用情況的監督檢查，落實農村集體土地補償費管理的有關制度。

3、加強對礦產資源開發秩序的監督檢查。礦產資源對保障國民經濟發展具有十分重要的地位。《行政許可法》規定，實施有限自然資源開發利用行政許可的行政機關，應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。礦業權有償出讓促進了多元投資方式的形式，促進了礦業秩序的好轉，促進了政府職能的轉變。加強對礦產資源開發秩序的監督檢查，推進探礦權、採礦權招拍掛出讓，嚴肅查處探礦權、採礦權審批以及礦產資源開發整合中的違紀違法案件。

三、加強對環境保護法律法規和政策規定貫徹落實情況的監督檢查

環境保護是一項基本國策。按照國務院《節能減排綜合性工作方案》和監察部《關於監察機關進一步做好節能減排有關工作通知》的要求，著力抓好以下幾個環節：一是加強對重點地區和行業節能減排工作的監督檢查。要按照《2007年整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動工作方案》確定的檢查範圍和重點，層層開展督查督辦。二是加大查處違反國家能源管理和環境保護法律法規案件的力度。三是督促建立和完善節能減排指標體系、監測體系和考核體系，推動建立節能減排的長效機制。

四、加強對工程建設招投標執法活動和房地產市場宏觀調控政策落實情況的監督檢查

1、加強對工程建設招投標執法活動的監督檢查。針對建設領域違紀違法問題易發和多發的情況，通過建立有形建築市場，相對過去建設工程招投標活動脫離監管、「暗箱操作」的無序狀態，有利於解決統一監督管理的問題；建設部等三部門要求認真貫徹落實《招標投標法》，健全和規範有形建築市場。各地不斷創新招投標監管方式，吉林省將有形建築市場納入政務大廳統一管理。浙江省11個地級市按照「管辦分離、依法監督、統一管理」的原則，將建設工程交易、經營性土地使用權出讓、產權交易、政府採購項目都納入到統一的招投標中心。今後，我們要重點對交通、建設等有關部門加強工程招投標活動行政監督的情況進行調研，針對招投標主要環節存在的問題提出對策、建議，進一步規範招投標活動和有關行政監督工作，並督促加強信用體系建設；嚴肅查處違紀違法案件。

2、加強對房地產市場宏觀調控政策落實情況的監督檢查。監察機關應按照統一部署，會同有關部門繼續對房地產市場宏觀調控政策落實情況進行監督檢查；督促並配合有關部門集中開展專項整治，深入整頓和規範房地產市場秩序，強化房地產市場監管；嚴肅查處房地產開發涉及的土地、規劃、拆遷等環節存在的違規違紀問題。

五、清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人違反規定投資入股礦產工作

全國礦產安全生產形勢嚴峻，一些地方相繼發生特大、特別重大安全事故。礦產安全事故頻發的原因是多方面的，其中一個重要原因是有少數國家機關工作人員和國有企業負責人違反規定在礦產投資入股，公開或暗中包庇袒護非法礦主，使一些不具備安全生產條件和非法礦點未能停產整頓或關閉取締。「國家機關工作人員和國有企業負責人不得違反國家規定投資入股開礦（依法取得上市公司股票的除外），不得對開礦的違法行為予以縱容、包庇」。對群眾舉報的問題和線索，認真進行核實；對發現逾期沒有申報或者弄虛作假、採取其他手段繼續投資入股開礦的頂風違紀人員，依照有關規定嚴肅處理。

六、堅決糾正損害群眾利益的突出問題

一是堅決糾正土地徵用中侵害農民利益的問題；二是堅決糾正城鎮拆遷中侵害居民利益問題；三是堅決糾正企業重組改制和破產中侵害職工合法權益問題；四是堅決糾正拖欠和剋扣農民工工資問題

七、積极參加整頓和規範市場經濟秩序工作，繼續關注和治理商業賄賂

八、依紀依法開展執法監察其他工作