TPP話語中的政治把戲

TPP話語中的政治把戲

陳季冰

世界貿易的時鐘真的被撥回到了2001年之前？

10月5日在亞特蘭大達成的具有里程碑意義的TPP協議（Trans-Pacific Partnership Agreement）被國內外許多新聞媒體和時事觀察家解讀為：美國從經濟上遏制中國崛起的最新一步棋。在他們看來，如果說美國的亞洲和歐洲盟友不久前紛紛不顧美國反對加入中國主導的亞投行（亞投行亞洲基礎設施投資銀行，Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱AIIB)，令美國遏制中國的戰略遭遇了挫折的話，那麼，將世界第二大經濟體、第一大貿易國排除在外的這份最新的亞太貿易協定則幫助美國贏回了一陣。

不能說這種看法一點道理都沒有，至少，從美國總統奧巴馬針對TPP所發表的言論來看，似乎就是這麼回事。急切地渴望用TPP為自己的政治遺產增添砝碼的奧巴馬近來經常說，「我們不能讓中國這樣的國家來書寫全球經濟規則」。

也許他的確是這麼想的，但作為一個應當謹言慎行的大國領袖，奧巴馬以如此露骨的話語將一項經濟議題訴諸地緣政治動因，更多地反映出來的其實是他在國內政治博弈中面臨的困境。

一

TPP在美國可謂歷盡波折。

奧巴馬政府之前已同協議其他締約國進行了5年多馬拉松式的談判，但直到今年6月底，經歷了幾個月的一再挫折後，才從國會兩院獲得達成這項協議所必須的所謂「貿易促進授權」。它也被稱為「快車道」(fast-track)授權，即給予奧巴馬總統（及其繼任者）6年時間與他國磋商，國會只就政府達成的貿易協定進行簡單的「批准/否決」投票，而不是逐項審議並加以修改。沒有這一授權，美國政府很難從談判對象國家爭取到一鎚子買賣式的讓步，因為它們擔心自己即便作出了重大讓步，協議仍然會在美國國會遇阻，並被迫重新談判。

「貿易促進授權法案」(TPA)在美國國會引起了超乎預想的激烈分歧，期間兩度幾乎夭折。6月18日，眾議院以218票對208票的微弱優勢批准了它的縮水版；稍後的6月24日，參議院以60票贊成、37票反對的投票結果，最終結束了圍繞這項立法的曠日持久的辯論——根據美國法律，達到參議院60票贊成的門檻，意味著反對一方不能再從程序上阻撓立法。

在關於TPP的政治博弈中，奧巴馬政府深深陷入了一場罕見的戰鬥——他所依賴的同盟是長期與自己為敵的共和黨議員們，而他的對手則是一個由民主黨人和共和黨中的茶黨人士組成的奇怪聯盟。

傳統上，共和黨是自由貿易一貫的堅定支持者，而民主黨則往往對此將信將疑。反對TPP，是當前奧巴馬總統所在民主黨內的主流聲音，工會、環保主義者和拉丁裔政治組織是他們強有力的支持者。很多民主黨人的共識是：自由貿易和全球化會損害而不是增進美國工人和中產階級的利益，因為這將鼓勵美國企業將更多工作崗位轉移至海外，並在關鍵領域降低監管標準。他們還聲稱，政府過去簽署的貿易協定沒有一個兌現過當初的誘人承諾，這次也不會例外。

新的最棘手的問題是關於生物醫藥的知識產權保護的糾紛，這涉及到許多大型製藥公司，它們都希望把美國新藥品數據12年保護期的做法擴大到其他11個TPP談判國——這一時間遠長於澳大利亞、紐西蘭和智利等國目前的法律規定。因而大多數其他國家——包括大多數國際衛生組織——都強烈反對美國的這一立場。它們認為，這將導致葯價居高不下，國庫流失，發展中國家無法獲得新的生物製劑藥品。

多年來在奧巴馬推動的所有立法——其中最重要的是醫改法案——上都發揮過重大作用的眾議院民主黨領袖南希·佩洛西(Nancy Pelosi)曾質疑道：「（白宮的）任務是證明，這對於美國人的薪資有利。」這也是以參議院民主黨領袖哈里·里德(Harry Reid)為代表的絕大多數民主黨人的態度。甚至連約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)和保羅·克魯格曼(Paul Krugman)這樣的自由派經濟學家都不斷地對TPP提出類似的質疑，後者在他非常有影響的《紐約時報》專欄中寫道：「如果TPP夭折了，我可能不會怎麼灰心泄氣，甚至還會有點如釋重負之感。」「如果它真的夭折了……請不必哭泣，沒什麼大不了的。」

正如另一位著名的自由派經濟學家、美國前財政部長勞倫斯·薩默斯所說的，雖然倡導者相信，該協議對美國的經濟和地緣政治利益至關重要，而反對者則擔心，它將讓中產階級生活水準下降，卻讓企業和富人受益。民主黨人「現在的觀點是，貿易和全球化給予了上層人士更多的收入機會，同時導致普通工人面臨更大競爭，從而加劇了美國的不平等」。他們中的一些人還認為，TPP缺乏對就業和環境的保護。

此外，由於計劃中的TPP是一個將會涉及各國國內政策的「高標準協議」，因而它在干涉他國主權的同時必然也會侵犯到美國的內政，例如增加跨國公司將美國政府告到國際法庭上的可能性。這一點，是共和民主兩黨內部的強硬派所不能容忍的；而茶黨原教旨主義分子則對任何授予政府更多權力的主張一概表示反對，這是奧巴馬不能爭取到全部共和黨人支持的另一個原因。

也有人指出，冷戰期間，美國經常加入不平衡的貿易協定，認為幫助盟友的經濟比加強自身經濟更重要。如今，美國人感覺更加脆弱，也不像以前那樣信任經濟一體化。一些議員抱怨說，美國政府眼下的當務之急是處理各種國內政治經濟問題，而不是把重點放在宏大而遙遠的全球化議程上。

二

總的來說，奧巴馬著力推動的TPP，在美國引發了一場有關貿易和全球化的空前爭論。

由於在「貿易促進授權」法案上的屢屢受挫，從今年春天開始，為了說服本黨及共和黨中的更多強硬派議員轉變立場，支持自己不遺餘力推進的TPP議程，奧巴馬政府改變了策略，大打地緣政治牌，把它說成是一個關係到美國在亞太地區領導力的問題。

白宮不再就事論事地強調TPP對美國經濟和就業的好處，而是越來越多地向美國民眾傳遞這樣的觀點：如果不能達成TPP，美國將把在亞洲的領導地位拱手讓給正在崛起的中國。而其結果將不止影響貿易，還將損害美國在網路安全、人權及南海海上安全等諸多問題上的業已付出的努力。

期間，中國與澳大利亞自由貿易協定(China-Australia Free Trade Agreement) 歷時10年談判，於今年6月簽署，這正好被拿來作為中國正在亞太地區與美國展開激烈爭奪一個強有力的新證據。作為TPP談判國之一，澳大利亞貿易部長安德魯·羅布(Andrew Robb)當時在對媒體談到TPP時，認為它看起來「問題相當大」。「美國國會製造了一個麻煩，就像它以前有時的做法一樣……如果接下來的兩三周無法解決這個麻煩，我認為TPP的未來就真的麻煩了……」

曾在比爾·柯林頓(Bill Clinton)政府擔任國家安全顧問的桑迪·伯傑(Sandy Berger)對媒體說：「（如果不能達成TPP），我們在亞洲的認知度以及我們在世界的領導力將會受到重大影響……（亞洲國家）知道5年以後中國還會在那裡，他們不知道5年以後，或者4年，或者3年以後，我們是否還會在亞洲。」

曾擔任小布希(George W．Bush)總統高級外交政策顧問的斯蒂芬·哈德利(Stephen Hadley)則稱，亞洲正在通過與中國和其他國家的貿易協定「緊密交織在一起」，而美國面臨被冷落的風險。「TPP是我們重回亞洲這場經濟和貿易擴張的競賽的途徑。」

最聳人聽聞的當屬美國國防部長阿什頓·B.卡特(Ashton B. Carter)在今年4月的一番話：TPP「對我來說，就像增加了一艘航空母艦一樣重要」。這種將貿易與軍事混為一談的論調，曾經在美國的亞太盟國中引發了不小的擔憂。

耐人尋味的是，這三位力挺TPP的現任或前任高官都是負責安全或外交事務、而非經濟問題的人士。

由此可見，奧巴馬錶面上咄咄逼人地打出的「中國牌」，主要是為了讓備受爭議的TPP（以及達成它所必須的FPA）得以在國會中通過。看起來，這張應付美國國內政治角力的地緣政治牌是起到了效果的。但至於他是不是真的希望和相信能夠憑藉它來遏制中國，這個問題也許並不像我們想像得那麼重要。

當然，我們這裡有一些人可能會覺得，中國民眾因美國的政治話語而觸發的恐慌和憤怒，讓他們自己也撈到了一張政治上的好牌。

三

不過，亞特蘭大的10月5日遠沒有到這項雄心勃勃而又紛爭不斷的自由貿易協議一錘定音的時候。

在得知TPP達成的消息後，無論是民主黨人還是共和黨人，美國國會議員們大多表現出了謹慎和懷疑的態度。

2016年民主黨總統候選人、近來風頭正健的佛蒙特州參議員伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)警告說，該協定將減少美國的就業並損害美國消費者利益。他在自己的Twitter上寫道：「在參議院內，我將會竭盡全力阻止TPP協定通過。」

甚至連參議院財政委員會(Senate Finance Committee)主席、共和黨人奧林·哈奇(Orrin Hatch)也表達了保留意見。大權在握的哈奇一直是TPP的支持者，但他卻謹慎地表示，在自己關切的製藥業下一代知識產權保護以及煙草業的投資者爭端解決機制問題上，「我擔心這項協議顯然遠未達標……美國只有一次機會商議、考慮和落實TPP。我們不能犯錯。」

而目前在民主黨總統候選人中領跑的希拉里·柯林頓(Hillary Clinton)的180度轉彎，則是美國主流民意有可能不支持TPP的最為經典的折射。

作為奧巴馬首個總統任期內的國務卿，希拉里曾力挺TPP，並稱它是全球貿易規則的「黃金標準」，也是她本人積極推動的美國重心「轉向亞洲」戰略的經濟支柱。用CNN的話來說，希拉里曾在45個不同的場合稱讚過TPP。然而，面對伯尼·桑德斯等黨內競爭者所構成的強勁挑戰，希拉里在10月7日接受美國公共電視網(PBS)「Newshour」節目訪問時出人意料地改口，反對（雖然語氣似乎尚有迴旋餘地）這項自己在國務卿任內曾密切參與過的自由貿易協議。

希拉里不支持TPP的理由是，她不相信這項協議對打擊匯率操控、保護消費者不受藥品價格過高之害，「會達到我設定的高標準。」因此，「到目前為止，我對我了解到的內容表示不贊成，……我不認為我們能夠對新協議的疑慮繼續往好的方面去想。儘管付出最大的努力，但風險還是太高，終究會弊多於利」。

正如素來支持民主黨的美國《紐約時報》和英國《金融時報》在評論中指出的，希拉里在TPP問題上的「變臉」，凸顯了這位正在努力爭取勞工運動支持的政客為了撈取政治利益而放棄原則的精心算計。也許她會在不久的將來因為這種赤裸裸的機會主義而遭受信譽上的非難，甚至最終得不償失，但這讓我們真實地感覺到了希拉里目前所承受的壓力。

20年以前，她的丈夫、比爾·柯林頓總統付出了巨大的政治成本，才使得《北美自由貿易協定》（North American Free Trade Agreement，簡稱 NAFTA）在國會獲得通過。柯林頓當時曾誇下海口，稱這一協定能夠為美國創造天文數字的就業崗位，但以後的實際情況卻令人失望。特別是最近10多年來美國普通勞動者的平均薪資水平停滯不前，促使民主黨內部漸漸形成了反全球化和反自由貿易的主流意見。為了贏得民主黨的提名，希拉里現在不得不努力迎合黨內的這些「進步勢力」。

但希拉里的「倒戈」顯然將對奧巴馬在國會推銷這項有可能是自己任期內最後一件重要政治遺產的議程的努力構成重大打擊。

10月5日亞特蘭大部長會議結束後的新聞發布會上，在被問及已達成的TPP是否有信心獲得國會通過時，美國貿易代表邁克爾·弗羅曼(Michael Froman)稱，「這真的是國會2016年、而不是2015年要考慮的問題……」

按照此前奧巴馬政府在今年6月獲得的「貿易促進授權法案(TPA)」的授權，TPP的最終協議文本在交付國會投票前，至少要留給國會90天時間予以討論。也就是說，國會最快也要到明年1月初才會對TPP協議進行投票表決。

那時候差不多已經進入四年一度的大選季，關於TPP的話題註定將被捲入總統和國會議員競選的政治辯論。在美國日益兩極化的政治格局中，它的前景將會變得詭譎叵測，受到偶然因素的重大影響的可能性也會急劇增大。在TPP協議尚未達成之前，已經有美國談判代表私下暗示，可能在不久之後，說「不」就會變得比說「是」更加容易。

因此，奧巴馬這位民主黨籍總統，如果想要讓自己苦心經營了5年多時間的TPP不至於被扼殺在終點線上，那麼他可能要祈禱共和黨人在即將如火如荼地展開的總統和國會議員選舉造勢中贏得更多民意支持。這讓人們強烈地體會到政治的黑色幽默一面。（騰訊《大家》2015年10月12日）

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