預算公開：內涵、功能與保障

　　北京大學財經法研究中心主任、教授 劉劍文

　　法規

　　修改前的預演算法

　　第一條 為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。?

　　第三十七條 國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

　　省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行初步審查。

　　縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。

　　第七十三條 各級政府未經依法批准擅自變更預算，使經批准的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批准的預算中舉借債務的數額增加的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

　　修改後的預演算法

　　第一條 為了規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規範、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。

　　第十四條 經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批准後二十日內由本級政府財政部門向社會公開，並對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。

　　經本級政府財政部門批複的部門預算、決算及報表，應當在批複後二十日內由各部門向社會公開，並對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

　　各級政府、各部門、各單位應當將政府採購的情況及時向社會公開。

　　本條前三款規定的公開事項，涉及國家秘密的除外。

　　第四十四條 國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

　　省、自治區、直轄市政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查。

　　設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查，或者送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構徵求意見。

　　縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。

　　第四十五條 縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民政府代表大會舉行會議審查預算草案前，應當採用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。

　　第四十六條 報送各級人民代表大會審查和批准的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。

　　第七十八條 國務院財政部門應當在全國人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批准中央決算草案的三十日前，將上一年度中央決算草案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

　　省、自治區、直轄市政府財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批准本級決算草案的三十日前，將上一年度本級決算草案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查。

　　設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批准本級決算草案的三十日前，將上一年度本級決算草案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查，或者送交本級人民代表大會常務委員會的有關工作機構徵求意見。

　　縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批准本級決算草案的三十日前，將上一年度本級決算草案提交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構徵求意見。

　　全國人民代表大會財政經濟委員會和省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民代表大會有關專門委員會，向本級人民代表大會常務委員會提出關於本級決算草案的審查結果報告。

　　第九十二條 各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：

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　　（三）未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的；

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　　背景

　　預算公開，通常指年度財政收支計劃的編製、審批、執行的全過程應當以適當方式向公眾公開，具體要求公共預算必須採取一定的形式向全社會公開，其內容具有透明性，能為全體公眾所了解，並置於人民的監督之下。預算公開有利於保障公民的知情權、參與權和監督權，有利於從源頭上預防和治理腐敗，也有利於提升財政管理水平，促進依法理財。十八屆三中全會《決定》將「透明預算」作為深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要戰略支點，並且提出要「實施全面規範、公開透明的預算制度」。深化財稅體制改革總體方案將改進預算管理制度、完善稅收制度和建立事權與支出責任相適應的制度三位一體，作為深化財稅體制改革的核心內容。十八屆四中全會《決定》要求政務信息「以公開為常態、不公開為例外」，並提出重點推進財政預算信息的公開。縱覽預演算法修改過程，對預算公開的規定一直處在積極完善的過程中。

　　之所以要積極推進預算公開工作，是因為其具有三方面的重要意義:

　　第一，預算公開能規範政府財政權力的運作過程，有助於建設責任政府、法治政府。預算公開是對政府財政權力的規範和控制，面向立法機關的公開本質上即是預算權在國家機關間的妥善配置，而面向納稅人的直接公開則導入了行政——立法機關之外的第三方主體，在保留、做實和強化立法機關對政府的監督權力的同時，更真實地建構了納稅人對行政機關直接的監督關係。這種「立法機關監督+納稅人監督」的雙重機制，能更好地規範政府財政權力的行使。

　　第二，預算公開保護納稅人權利，避免權利受到不當損害，促進權利得以積極實現。一方面，通過設置納稅人對政府財政行為進行有效監督的渠道，相當程度上避免因政府不當的財政行為（尤其是財政支出）損害到自身的權益；另一方面，預算公開也是納稅人行使知情權、參與權、監督權的前提和保障，而這些權利的行使最終有利於納稅人的財產權益得以實現。知情權是公民主權的內在要求和具體展開。預算公開有助於納稅人直接或通過人民代表獲取有關政府財政行為的信息，進而根據所掌握的信息確定或調整自己的生活、生產安排，這也從側面優化提升了財政政策效果。比如，有的納稅人可能會根據預算信息反映出來的政府財政支出的力度和方向，來預判下一階段的經濟走勢以及不同行業的發展趨勢，進而決定自己的投資或經營安排。所以，賦予納稅人以預算參與權，可以在相當程度上確保其通過參與預算過程、影響公共資金的投放方向和力度，從而在「日常政治」條件下也能使納稅人的權益不致被行政權力損害，並且積極尋求個體權利的實現路徑。監督權則是納稅人對政府的財政收支行為尤其是稅款用途進行監督、控制的權利，完整意義上的監督權必須包括對不當支出行為的制約，純粹意義上的「監督」意義有限。

　　第三，長遠來看，預算公開是國家治理現代化的要求。合理界定的政府權力體系是國家治理的「權威主體」，是實現「多元共治」的關鍵環節，而政府權力體系的現代化，基本表現形式就是政府的有效限權、放權和分權；同時，「民主治理」也是治理體系現代化的基本要求，而在預算公開制度中引入社會主體，即是回應民主治理要求的制度設計。

　　解讀

　　此次預演算法修改，是頒布施行近20年來進行的第一次修改，由79條增加至101條，改動共計82處。其中，涉及預算公開的有7條，對公開的範圍、主體、時限等提出具體的法律要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注的事項要求公開作出說明，並規定了違反預算公開規範的法律責任。這些條文與修改之前相比，有了巨大的進步。

　　第一，理念上堅持權力監督與權利保障並重。一方面，要強化立法機關在預算權配置中的地位，從而對政府的財政活動實施有效的監督、規範。這一目的的達成，根本上看固然取決於人大制度的完善，但在預演算法上也是大有可為的，比如新預演算法新增第七十八條有關人大初步審查權的規定，即可改善過去人大代表看不懂預算的情況。另一方面，要確保普通納稅人可以及時、便利、完整地獲取預算文件，並且有暢通的渠道表達自己的訴求，影響預算進程。公開本身不是終結，公開的目的是為了監督，最終是為了更好地實現社會公共利益和納稅人權利，所以，要讓納稅人有機會就所公開的預算進程和預算文件表達自己的看法。新預演算法第十四條規定的三種情形，所用措辭都是「向社會公開」，這是很有進步意義的。同時，第四十五條規定基層人大審查預算草案前應該聽取選民和社會各界的意見，這就是立法鼓勵並支持納稅人就預算事項表達個人訴求的表現，該條限定在「基層」，一是因為基層預算事項最貼近納稅人切身利益，二是考慮到基層人大代表與其選民的關係最貼近，三是新制度的推廣不能操之過急，待到該制度運行較為成熟後，可考慮逐步向較高層次推開。

　　第二，範圍上以公開為原則、不公開為例外。新預演算法明確規定「公開事項，涉及國家秘密的除外」，其制度邏輯是之所以某些預算事項不能公開不是因為預算本身是國家秘密，而僅僅是因為該事項涉及到國家秘密。至於具體界定哪些事項屬於「國家秘密」的範疇，則是《保守國家秘密法》等其他法律、法規的任務。在不損害國家安全、國家利益的前提下，適當從嚴把握「國家秘密」的範圍，是比較有利的。筆者認為，在預算公開適用「國家秘密」條款時，可以確立「存量清理、增量從嚴」的思路，即對於目前預算實踐中認定為國家秘密從而不予公開的事項，逐步依法進行清理；對於新認定為國家秘密從而不予公開的事項，從嚴控制，應由全國人大及其常委會或國務院統一認定。

　　第三，內容上盡量完整、清晰，讓人民代表和普通納稅人「看得到」、「看得懂」。預算編製細緻與否，對於公開的實效影響很大。新預演算法第四十六條要求一般公共預算支出按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款；其它三本預算按功能分類編列到項。這比修改前的預演算法有較大進步，值得肯定。當然，制定或修改法律時既要考慮現實條件，也需要預留一定的調整空間，以免今後不斷地修改法律。另外，預算公開不僅僅指靜態的預算、決算等文件的公開，也包括預算過程的動態公開，也就是人大代表和普通納稅人能參與到預算編製過程中，實施「前期介入」。從本世紀初開始，不少地方的預算公開實踐就在這方面取得突破。

　　第四，保障有力。「行為——責任」模式是法律規範的基本邏輯結構，一個「好」的預算公開制度，必須要有強有力的保障措施。這無非依據兩種制度安排實現：要麼是通過啟動行政訴訟程序，要麼是通過追究行政責任。理想情況下，針對預算公開不規範的情形，應該可被納入行政複議或行政訴訟的範圍。但是我國當下的行政訴訟受案範圍中不包括預算公開不規範情形，所以，對預算公開的保障主要通過法律責任、尤其是行政責任來實現。新預演算法第九十二條特別規定了行政責任的承擔問題。

　　改革

　　為貫徹落實新預演算法，全面推進預算公開，未來需要做好以下六方面的工作：

　　一是明確公開主體。根據新預演算法第十四條，公開主體有四種情形：政府、財政部門、其他部門和單位。財政部發布的《關於推進省以下預決算公開工作的通知》中也有規定：「省以下各級財政部門負責本地區公開工作，包括本級財政預決算公開、『三公』經費匯總預決算公開、以及對開展相關工作部門的工作指導，工作進度協調；公開地區各部門負責本部門預決算及『三公』經費預決算公開工作。」可見，財政部門是預算公開的基本主體，而各部門則分別承擔各自部門預算的公開職責。在政府採購中，則是「誰採購誰公開」。

　　二是確定公開期限。新預演算法第十四條區分的三種預算公開情形中，對於前兩種均作出明確的期限要求，也就是在相關文件被批准或批複後的二十日內，而對於政府採購情況是要求「及時」公開。有明確法律規定的，應當嚴格按照規定執行；對於「及時」的理解，在尚無進一步說明的情況下，可以參照前述「二十日」標準，結合各政府、各部門、各單位具體情況適當放寬，但不能過分延遲。尤其要注意，根據《關於推進省以下預決算公開工作的通知》要求，省以下預決算公開工作「原則上應於每年10月31日前完成」，這是硬性要求，應當遵守。

　　三是明晰公開內容。根據新預演算法的要求，所公開的內容覆蓋面甚廣，不僅包括相關的預算文件，財政部門還要就本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況作出說明，各部門要就機關運行經費的安排、使用情況作出說明。這是為了回應社會的關切，在預算公開同時應當一併進行前述說明，第九十二條的責任承擔同樣包括未依法作出說明的情形。

　　四是創新公開方式。預算公開既應該有被動公開，也應該有主動公開。新預演算法第十四條的規定為主動公開確立了法律依據。在具體的公開方式上，可選擇在公開主體官方網站的顯著位置，以能引起公眾關心的形式進行公開。預算公開應當以公眾易於獲知、易於理解為基本取向，因而可以在具體的形式上大膽創新。比如江西省財政廳在人大會期間設置部門預算查詢室，人大代表在此既可總體了解部門的收支情況，還可以詳詢各項明細收支安排情況。

　　五是規範問責程序。根據新預演算法第九十二條的規定，未依法進行公開的，需要承擔法律責任。結合第十四條對預算公開的一般規定進行對照分析可以看出，對於新預演算法上規定的需要公開和說明的預算事項，第九十二條的法律責任設置基本上是完整覆蓋的。僅僅由於該條前置性表述是「各級政府及有關部門」，所以嚴格說來無法對應「各單位未依法公開政府採購」這種情形，這主要是因為該條規定的責任形式是行政責任，而單位主管人員可能並不適用行政責任。在實踐中不妨參照該法第九十五等條「對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分」的追責方式處理。「未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明」有三種表現形式：應公開未公開；未按期限公開；公開內容不完整。根據第九十二條規定，均要承擔行政責任，具體到這三種情形分別如何承責，不是作為上位法的新預演算法所能解決的，應由相關規範性文件進行細緻規定。此外，追責主體的確定也是規範問責程序的題中應有之義，對此，新預演算法上沒有明確表述。從第九十二條規定的責任形式是行政責任來推敲，立法者主要設計的是行政系統內部追責的模式，根據行政機關運作的一般規律，建議針對財政部門及其他政府部門的追責由同級政府決定；針對政府的追責由上級政府進行；必要時（比如中央政府未公開政府採購情況時），可以由同級人大及其常委會啟動追責程序，不過這種情況很少見。

　　六是建立回應機制。財政部《關於推進省以下預決算公開工作的通知》中要求，「對於預決算變動大、不同年度之間波動大等情況和項目，以及公開後公眾提出的其他相關問題，由各公開主體妥善做好數據解釋說明等工作。」該通知雖然是針對省級以下預決算公開工作所發，但是其體現的制度邏輯是可以推而廣之的，也就是建立「誰公開、誰回應」的機制。目前，在新預演算法和其它規範性文件中都只規定了預算公開的期限要求，在制定實施條例時，可以在新預演算法第十四條規定基礎上，進一步明確社會公眾如何對所公開的預算文件中自己關心的事項提出質詢、公開主體如何進行回應及回應的期限等相關必要的程序事項。

　　（本組專題撰稿人：北京大學財經法研究中心主任、教授劉劍文;北京大學財經法研究中心研究人員侯卓）