完善未成年人監護權撤銷制度的建議

編者按：2013年，「江寧餓死女童」案引發全國關注。被告人樂燕作為兩個幼女的唯一監護人，怠於履行撫養義務，將兩個幼小的孩子留置在家中，在留下少量食物和水後，獨自離家近兩個月，造成了兩幼女死亡的嚴重後果。江蘇省南京市中級人民法院未成年人及家事案件審判庭審理此案，最終認定樂燕犯故意殺人罪，判處無期徒刑，剝奪政治權利終身。

雖然我國法律規定了監護權撤銷制度，但依然出現了如此嚴重的刑事案件，這引起了辦案法官的思考。南京法官將專業視角對準未成年人救助機制，推進實施了困境未成年人家庭監護干預工作制度。在六一兒童節到來之際，本報編輯部將這一研究成果的部分內容刊載出來，以期構建更具可操作性的監護權撤銷制度，充分保障未成年人合法權益，防止類似的慘劇再次發生。

2013年發生的「江寧餓死女童案」，反映了我國未成年人救助機制的失靈，完善監護權撤銷制度，保護和救助處於困境中的未成年人確有必要。

一、監護權撤銷制度存在的問題

雖然我國民法通則、預防未成年人犯罪法及未成年人保護法等法律規定了監護權撤銷制度，但過於籠統，缺乏可操作性，對未成年人的保護不夠全面。

一是監護權撤銷的提起主體規定不完善。根據現行法律規定，監護權撤銷的提起主體為未成年人的近親屬、未成年人父母所在單位、未成年人住所地的居民委員會、村民委員會。但該有關單位和人員對於監護權撤銷是否存在積極性和主動性值得懷疑，司法實踐中，也幾乎未出現過由相關部門提起的監護權撤銷之訴。

二是缺乏關於監護權恢復的規定。家庭作為維繫社會正常運轉細胞，父母與子女的穩定關係尤為重要。應儘可能維繫父母子女關係，在監護不利的情況消失之後，恢復監護人的監護權，有利於未成年人和整個社會的健康發展。

三是法律規定的各參與部門分工不夠明確。現行法律規定了各職能部門均有職責參與對監護缺失的未成年人進行救助工作，但采概括列舉方式，職責不明確。法律亦未規定相應的法律責任，造成未成年人救助與保護工作成為柔性條文，不具有約束力。

四是缺乏監護監督制度。缺乏對未成年人福利工作的專職部門，對監護的監督非常弱。有必要將監護監督機製作為一項重要制度規定，由專門的部門或人員對監護人監護職責的履行進行必要的監督和限制，保證監護制度得以貫徹實施。

五是未能充分調動和規制民間專業資源。未成年人不僅關乎到單個家庭，也影響社會和國家的發展進步，應更多地吸納社會資源，讓專業的未成年人保護組織來參與對未成年人的綜合保護工作，同時應加強對此類組織的規制，防止發生魚目混珠的情況，侵害未成年人利益。

二、監護權撤銷制度構建的建議

一是明確監護權撤銷的提起主體和具體情形。關於監護權撤銷的提起主體，建議除原先法律規定主體外，增加民政部門，或者專門成立的未成年人保護組織來提起監護權撤銷之訴。關於監護權可以轉移的具體情形，我國目前法律規定用了「監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益」來概括，這一概括性規定造成具體情形的判斷困境，建議採用列舉加概括的模式對於「不履行監護職責」作出具體界定。

二是明確監護權撤銷與轉移的具體程序。建議建立一整套完整的監護權撤銷與轉移流程，包括報告制度——臨時救助——評估報告——監護權撤銷之訴——法院裁決。

1.報告制度。民政部門及未成年人保護機構應當指導基層政府和社區等自治組織對轄區內家庭監護困境未成年人進行摸底排查並建立基礎信息台賬，及時發現報告不履行監護職責或監護人侵害被監護未成年人合法權益或的情形。

2.臨時救助。公安機關在接到相關報告後，應當出警調查，對存在上述情況的監護人視情況作出相應處理，對於無人照料的未成年人，應將其帶至民政部門或未成年人保護機構予以臨時監護。

3.評估報告。應調查核實未成年人受到侵害的情況，評估未成年人受傷害程度，形成調查報告。該調查報告建議由民政部門等獨立於公安、司法機關的第三方機構出具。

4.監護權撤銷之訴。民政部門或者相關未成年人保護機構應當根據調查報告評估未成年人身心健康、監護人悔過改正等情況，作出是否提起監護權撤銷之訴的決定。

5.法院裁決。人民法院作為監護權撤銷之訴的裁判者，作出是否撤銷的判決結果。在不適格監護人被撤銷後，無其他法定監護人的，由法院在民法通則規定的監護人範圍內指定。在上述人員均不合適的情況下，啟動國家監護制度，由民政部門或相關未成年人保護組織擔任監護人。

三是確立監護權恢複製度。在監護人不適格情形消失的情況下，應允許其向法院申請恢復監護資格；或者，由法院在判決撤銷監護權時設定一個考察期限，該期限內臨時撤銷監護人資格，考察期滿，由法院審查被考察人的表現，在審查認為其確無不利於未成年人的情況，具備有效行使監護權、履行監護責任的情況下，可恢復其監護資格。

四是確立監護監督制度。由於監護人的道德、法律素質參差不齊，濫用監護權或怠於履行監護職責的事情時有發生，監護監督制度的確立確有必要。可由街道辦事處、居委會、村委會成員組成監護監督機構，負責指導本社區兒童狀況監護工作，並在立法中賦予其相應的職權，在未成年人權利受到侵害時，對其進行干預並向有關組織報告監護權怠於行使的狀況，從而提起撤銷之訴。

五是強化法院在監護權撤銷之訴中的作用。明確法院為監護權撤銷制度中的裁決主體，由人民法院依法對監護人是否怠於履行監護職責或侵害被監護人權益進行實質審查，並作出是否撤銷監護權的判決。監護權撤銷之訴屬於家事審判的範疇，其不同於普通的財產類糾紛，由於其強烈的身份關係、道德倫理色彩以及社會公益性，人民法院在審理此類案件時，應區別於普通民事審判，在未成年人利益最大化的前提下，著重修復家庭關係、化解矛盾糾紛。在審判方式上傾向於職權主義模式，儘可能最大限度接近事實真相，保障當事人合法權益。監護的設立、變更、喪失、撤銷、恢復、轉移等需經法院的判決、宣告或者確認才能生效。

六是加強對監護權撤銷制度的頂層設計，實行司法行政雙軌制。應恰當地賦予專門的未成年人保護組織、民政部門、婦聯、團委等機關一定的職責，除選任監護人、撤銷監護人以及監護糾紛由法院處理外，其他須由公法介入的事項都可納入民政等相關部門的工作範疇，實現司法與行政的雙軌制。為避免各部門職責範圍不清、工作相互推諉的情況，建議在監護權撤銷制度設計上，加強國家層面的頂層設計。由中央國家機關統籌規劃，對各部門應承擔的職責作明確、合理分配，避免各部門在自行制定規則中的相互衝突與推諉，促進對未成年人合法權益的全面保護。

（作者單位：江蘇省南京市中級人民法院）