國家旅遊局：關於《旅遊 互聯網行動計劃》文件解讀

文化產業評論：2015年以來，我國發展面臨的國際形勢複雜嚴峻，全球經濟復甦艱難。面對複雜多變的國際國內經濟形勢，中央經濟工作會議和國務院《政府工作報告》提出，要主動適應和引領經濟發展新常態，繼續推動結構調整和改革發展，突出創新驅動，以大眾創業、萬眾創新形成發展新動力，積極推動科技創新，實現發展調速不減勢、量增質更優。旅遊業是我國經濟社會發展的綜合性產業，是國民經濟和現代服務業的重要組成部分，是產業結構優化升級和互聯網 行動的重要領域。國家旅遊局起草了《旅遊 互聯網行動計劃》，積極推動互聯網與旅遊業的深入融合和創新發展，充分發揮旅遊業在穩增長、擴內需、促改革、調結構、惠民生等方面的重要作用，加速推動旅遊業建設成為現代服務業。

來源：國家旅遊局官網

編輯：王洋

前景回顧（文化產業評論原文發布）

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國家旅遊局：關於實施「旅遊 互聯網」行動計劃的通知(全文)

積極推動互聯網與旅遊產業融合發展

——國家旅遊局關於《旅遊 互聯網行動計劃》文件解讀

第一部分文件出台的背景

2015年以來，我國發展面臨的國際形勢複雜嚴峻，全球經濟復甦艱難。國內經濟進入新常態，經濟下行壓力加大，增長動力不足，結構調整任務艱巨。投資增幅持續下降，工業生產增幅下滑，消費增長缺乏新的支撐，經濟增速明顯放緩。2015年上半年，我國國內生產總值同比增長7%，同比回落0.4個百分點，工業生產增速6.1%，比去年同期回落1.3個百分點，固定資產投資增長11.4%，比去年同期回落6.2個百分點。

面對複雜多變的國際國內經濟形勢，中央經濟工作會議和國務院《政府工作報告》提出，要主動適應和引領經濟發展新常態，繼續推動結構調整和改革發展，突出創新驅動，以大眾創業、萬眾創新形成發展新動力，積極推動科技創新，實現發展調速不減勢、量增質更優。

中央強調，要培育和催生經濟社會發展新動力，加大結構性改革力度，實施創新驅動發展戰略，一方面要大力調整產業結構，著力培育新的增長點，促進服務業加快發展；另一方面要加大創新發展力度，推動大眾創業、萬眾創新和科技創新，增強經濟發展活力，頂住經濟下行壓力。要深化服務業改革，落實帶薪休假制度，大力發展旅遊、健康、養老、創意設計等生活和生產服務業。要積極推動科技創新，全面推進「三網」融合，把以互聯網為載體、線上線下互動的新興消費搞得紅紅火火。要積極推動新興產業和新興業態的發展，制定「互聯網 」行動計劃，推動移動互聯網、雲計算、大數據、物聯網等與現代製造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，加速推動互聯網對傳統產業的融合力度，為產業創新加油助力。

旅遊業是我國經濟社會發展的綜合性產業，是國民經濟和現代服務業的重要組成部分，是產業結構優化升級和互聯網 行動的重要領域。旅遊業的包容性、開放性使其成為產業融合的前沿領域。旅遊業與互聯網產業的融合發展，滋生出新的業態，提升了產業附加值，並加速推動旅遊業向現代服務業的轉變。當前，旅遊業與互聯網產業加快融合，成為互聯網 傳統產業的創新先鋒，在線旅遊日益成為旅遊產業發展的新熱點，對於經濟增長、結構調整、產業升級、改善民生的作用明顯增強。

為認真貫徹黨中央、國務院的戰略部署，積極落實《國務院關於積極推進「互聯網 」行動的指導意見》，進一步推動互聯網與旅遊產業的融合發展，主動適應時代發展潮流和旅遊業轉型升級要求，更好地滿足人民群眾在全面建設小康社會過程中快速增長的旅遊需求，國家旅遊局起草了《旅遊 互聯網行動計劃》，積極推動互聯網與旅遊業的深入融合和創新發展，充分發揮旅遊業在穩增長、擴內需、促改革、調結構、惠民生等方面的重要作用，加速推動旅遊業建設成為現代服務業。

第二部分文件主要內容及解讀

《行動計劃》的主要內容包括文件導言及三部分共17條，文件導言說明文件制定的目的和依據。文件主體內容包括：行動要求（基本思路、發展目標），十項重點行動（即三項基礎設施建設行動、三項業務創新行動、兩項智慧旅遊建設行動、兩項公共服務體系建設行動）和五項保障措施（即環境、能力、經驗、政策和海外擴張）。

一、對文件導言的理解

首先，文件開門見山地指出「旅遊業是國民經濟的綜合性產業，是拉動經濟增長的重要動力」。明確強調了旅遊業作為國民經濟綜合性產業的性質和在我國經濟社會發展中的重要作用。

接著，文件指出「以互聯網為代表的全球新一輪科技革命正在深刻改變著世界經濟發展和人們的生產生活，為全球旅遊業發展帶來了全新變革，旅遊與互聯網的深度融合發展已經成為不可阻擋的時代潮流」。一方面指出互聯網對經濟社會的變革力度之深、之大，另一方面重點指出旅遊和互聯網的融合是時代所需，是發展的必然。

導

言最後指出「為認真貫徹落實《國務院辦公廳關於進一步促進旅遊投資和消費的若干意見》（國辦發﹝2015﹞62號）和《國務院關於積極推進『互聯網 』行動的指導意見》（國發﹝2015﹞40號），充分發揮旅遊業的綜合優勢和帶動作用，積極運用互聯網推動旅遊業產品業態創新、發展模式變革、服務效能提高，提升實體經濟創新力和生產力，促進旅遊業轉型升級、提質增效，為穩增長、促改革、調結構、惠民生髮揮重要作用，現就實施『旅遊 互聯網』行動計劃通知如下」，強調了《行動計劃》的出台既是貫徹落實國務院相關文件和戰略部署的體現，同時，旅遊和互聯網的融合發展有利於充分發揮旅遊業在社會經濟中的重要作用，有助於推動旅遊產業轉型升級和提質增效，是地方旅遊部門新時期建設現代旅遊服務業的重要抓手。

二、對文件第一部分「行動要求」的理解

積極推動旅遊與互聯網融合發展的廣度和深度，是提高旅遊創新能力和優勢，挖掘旅遊發展潛力，提升旅遊發展水平，加快建設現代服務業的要求。企業是旅遊產業創新的主體力量，通過旅遊 互聯網行動計劃的實施，更加凸顯企業在資源配置中和產業發展中主體作用，可以更好地滿足人民群眾日益豐富的旅遊市場需求。

《行動計劃》針對互聯網和旅遊的特點，提出「堅持開放共享、堅持引領變革、堅持安全有序」三條發展思路。「堅持開放共享」，互聯網和旅遊產業的開放性，決定了旅遊和互聯網的融合一定要將兩大產業的優勢互補，最大限度優化資源配置，實現兩者融合效益的最大化，為市場提供更多、更好的創新產品。「堅持引領變革」，以互聯網為代表的科學技術，代表了產業發展的新方向，互聯網與旅遊產業的融合過程，是科技提升傳統旅遊產業的過程，更先進的生產力、更優質的產品、更具競爭力的業態競相出現，成為引領產業發展的重要力量。「堅持安全有序」，互聯網與旅遊業的融合，在充分發揮先進技術對旅遊產業改造功能的同時，也必須注意到互聯網技術對隱私、對規則的破壞，政府要通過監管的方式，保證旅遊產業發展的安全和旅遊市場競爭的公平。

在基本思路的指導之下，《行動計劃》提出了旅遊 互聯網的融合發展目標，從融合領域、發展動力、旅遊投資和旅遊消費等四個方面分階段確定發展目標，提出「到2020年，旅遊業各領域與互聯網達到全面融合，互聯網成為我國旅遊業創新發展的主要動力和重要支撐，網路化、智能化、協同化國家智慧旅遊公平服務平台基本形成；在線旅遊投資佔全國旅遊直接投資的15%，在線旅遊消費支出占國民旅遊消費支出的20%」。發展目標的確定，對於進一步指引各級政府和旅遊行政管理部門制定明晰可行的行動計劃提出了明確要求，對於旅遊行政管理部門未來幾年開展智慧旅遊工作給予了明確的指引，有利於引導各類資本投資在線旅遊這一新方向，大力推動在線旅遊的發展，加快推進旅遊產業的科技化、信息化改造進程。

三、對文件第二部分「重點行動」的理解

推動旅遊和互聯網的融合，可以將互聯網的創新成果與旅遊業深度融合，推動旅遊產業技術進步、效率提升和組織變革，能為穩增長、擴內需、促變革、調結構發揮關鍵性作用。《行動計劃》針對互聯網普及發展和旅遊產業轉型升級的新形勢，提出了十項重點行動，從實現融合所需要的基礎設施建設、業務創新發展、智慧旅遊建設、服務體系建設等四個方面分別闡述，是文件中份量最重的部分。這表明：第一，我國旅遊業進入新型產業化發展階段，科技對拉動我國旅遊經濟增長的作用日益突顯，促進科技與旅遊業融合成為推動旅遊業發展的一項新的重點任務；第二，在當前經濟新常態下，創新已成為推動經濟發展的重要力量，重塑創新體系、激發創新活力、培育新型業態，有助於打造經濟發展新引擎，引領經濟發展新常態。在線旅遊是旅遊經濟發展的新方向，是產業創新的新熱點，將成為旅遊經濟發展的新動能，實現旅遊經濟提質增效升級。

重點行動第一、二、三條提出「推進旅遊區域互聯網基礎設施建設、推動旅遊相關信息互動終端建設、推動旅遊物聯網設施建設」，是從互聯網和旅遊融合發展的硬體基礎出發，通過完善互聯網發展的基礎條件，改善我國智慧旅遊的發展基礎，實現智慧旅遊的普及化發展。重點行動第一條提出「推進旅遊區域互聯網基礎設施建設」。無線網路已成為遊客在外旅行中最為關注的內容，通過移動終端預訂旅遊產品已成為遊客首選，其中酒店移動端預訂已超過70%。目前智慧旅遊發展面臨的主要問題是景區景點、車站碼頭、賓館飯店、鄉村旅遊點、旅遊購物店等旅遊區域的無線網路和3G/4G等基礎設施建設不足，限制了「旅遊 互聯網」的發展，為此，文件提出，「到2020年，實現3A以上旅遊景區和3星級以上賓館無線網路全覆蓋」，為遊客提供更加便捷的智慧旅遊體驗。重點行動第二條提出「推動旅遊相關信息互動終端建設」。便捷的信息查詢是互聯網時代遊客出行的重要需求，也是旅遊目的地宣傳本地旅遊產品和服務，吸引遊客的重要手段，是智慧旅遊發展的重要組成。文件提出在主要旅遊場所提供PC、平板、觸控屏幕等旅遊信息互動終端，便利旅遊者的信息查詢和在線互動。重點行動第三條提出「推動旅遊物聯網設施建設」。安全是旅遊發展的前提，藉助互聯網技術實現對重點領域人流、環境等的實時監控，有助於提高旅遊管理效率，減少或避免危害的發生。文件提出「到2020年，全國所有旅遊大巴、旅遊船和4A以上旅遊景區的遊客集中區域、環境敏感區域、旅遊危險設施和地帶，實現視頻監控、人流監控、位置監控、環境監測等設施的合理布設，將旅遊服務、客流疏導、安全監管納入互聯網範疇。」

重點行動第四、五、六條提出「支持在線旅遊創業創新、大力發展在線旅遊新業態、推動『旅遊 互聯網』投融資創新」，是從業務創新的角度，對在線旅遊領域的創新平台、創新業態和金融創新提出了明確的支持方向。重點行動第四條提出「支持在線旅遊創業創新」。在線旅遊是旅遊和互聯網融合而生的新領域，藉助互聯網和移動互聯網技術，重新梳理旅遊業務流程，提供信息交流平台，為企業和旅遊者提供更加便捷、性價比更高的產品和服務。第四條內容主要包括三個要點：開展廣泛的在線旅遊創業創新；鼓勵眾創空間發展；打造一批國家級「旅遊 互聯網」創客基地和示範項目。重點行動第五條提出「大力發展在線旅遊新業態」。旅遊新業態是旅遊業創新發展的重要領域，是提升旅遊產業競爭力、建設現代服務業的重要依託。在線旅遊新業態是藉助互聯網的科技手段，對傳統旅遊要素行業進行改造提升，實現旅遊業轉型升級提質的重要途徑。第五條內容主要包括三個要點：規範發展在線旅遊租車和在線度假租賃等共享型經濟；創新發展購物和餐飲等在線旅遊業態；積極發展在線旅遊平台企業。重點行動第六條提出「推動『旅遊 互聯網』投融資創新」。資本是助推旅遊產業發展的重要力量。充分發揮互聯網便捷、信息對稱的平台特點，結合旅遊產業發展需求，推動互聯網金融的創新發展。第六條內容主要包括兩個要點：創新旅遊投融資模式；鼓勵互聯網和旅遊企業通過投資加速融合。

重點行動第七、八條「開展智慧旅遊景區建設、推動智慧旅遊鄉村建設」，從智慧旅遊建設角度，抓住遊客集聚的兩個重點領域：旅遊景區和鄉村，從基礎設施、產品宣傳等多角度提出智慧旅遊發展的新思路。重點行動第七條提出「開展智慧旅遊景區建設」。旅遊景區是旅遊產業發展的基礎，也是遊客在目的地期間的重要停留地，旅遊景區的智慧化水平是旅遊業現代化建設的重要基礎。智慧旅遊景區建設可以提高景區的管理、服務水平，為遊客提供更加便捷、舒適的旅遊體驗。第七條內容要點主要包括兩部分：智慧旅遊景區標準制定；智慧旅遊建設目標。明確提出，「到2020年，推動全國所有4A級景區實現免費WIFI、智能導遊、電子講解、在線預訂、信息推送等功能全覆蓋。」重點行動第八條提出「推動智慧旅遊鄉村建設」。近年來，鄉村旅遊已成為旅遊產業發展的重要組成部分，2015年，全國鄉村旅遊接待遊客達20億人次，約佔國內旅遊接待總量的二分之一。同時，鄉村旅遊又是智慧旅遊發展的薄弱環節，其智慧化程度影響全國旅遊業現代化進程的推進。因此，重點行動第八條提出了五個要點：提升鄉村旅遊智慧化水平；發展電子商務平台；運用網路新媒體加大宣傳；打造智慧旅遊示範村；鼓勵建設智慧旅遊鄉村服務平台。從基礎設施、平台服務、市場營銷、模範帶動等多角度推動智慧旅遊鄉村建設。

重點行動第九、十條提出「完善智慧旅遊公共服務體系、創新旅遊網路營銷模式」，從旅遊公共服務的角度，提出完善智慧旅遊服務體系和營銷模式的新舉措。重點行動第九條提出「完善智慧旅遊公共服務體系」。大眾旅遊時代和散客化時代的到來，迫切要求旅遊目的地加快旅遊公共服務體系建設。藉助互聯網技術完善旅遊公共服務體系構成，提升旅遊公共服務效率是當前地方政府和旅遊行政管理部門工作的重點之一。重點行動第九條內容主要包括六個要點：推動開放旅遊公共信息數據；建設國家智慧旅遊公共服務平台；建立旅遊誠信信息交流平台；發布遊客不文明旅遊行為記錄；開展應急救援。重點行動第十條提出「創新旅遊網路營銷模式」。旅遊營銷是擴大目的地影響力，提升知名度的重要手段。互聯網與旅遊營銷的結合可以降低營銷成本、擴大營銷範圍、提升營銷效果。因此，重點行動第九條提出了創新旅遊網路營銷的五個要點：發展旅遊電子商務平台；構建傳統媒體和新媒體相結合的旅遊營銷體系；藉助OTA平台擴大企業產品銷售；與門戶網站和專業性旅遊網站合作宣傳；通過自媒體方式宣傳。上述重點行動具有創新性和前瞻性，總體措施實，工作目標明確，對於積極推動旅遊和互聯網的縱深融合具有非常重要的指導意義。

四、對文件第三部分「保障措施」的理解

聯網和旅遊業的融合發展，是旅遊業實施創新驅動發展戰略，轉變發展方式，實現轉型升級提質發展的關鍵動力。作為新生事物，互聯網技術在介入旅遊業發展中，還會面臨對傳統產業發展環境的不適應，需要政府和旅遊行政管理部門從制度設計、環境優化、效率提升等多方面進行推動，切實保障「旅遊 互聯網」的融合效果，提升旅遊產業競爭力。

保障措施第一條提出「構建開放包容的『旅遊 互聯網』環境」。新技術、新業態的出現會突破原有管理界限，對已有產業利益所得者形成挑戰。推動「旅遊 互聯網」的發展，要求政府要積極營造良好的發展環境，降低行業壁壘，允許各互聯網主體平等進入旅遊行業；鼓勵市場主體平等競爭，在競爭中求發展，培育互聯網旅遊龍頭企業；同時，對於在線旅遊新業態，以更加包容的態度對待其發展，採取先發展後規範的管理思路，放寬其准入許可和經營許可制度，允許更多的市場主體進入在線旅遊領域發展；推動公共信息的開放共享，為旅遊企業和互聯網企業的創新發展提供數據和發展基礎。

保障措施第二條提出「提升『旅遊 互聯網』創新能力」。創新能力是推動產業發展的重要動力，也是保證「旅遊 互聯網」持續融合的基礎。「旅遊 互聯網」創新能力的提升，可以藉助多方力量實現資源整合，通過構建產業技術創新聯盟和「互聯網 旅遊目的地」聯盟，廣泛調動各界力量，推動融合的深入、持續發展。制定智慧旅遊城市、景區、企業、鄉村等標準，是「旅遊 互聯網」可持續發展的重要保障，以規範化、標準化，推動「旅遊 互聯網」融合的深入實施。加大對互聯網旅遊新產品、新模式等的知識產權保護力度，保障創業創新者利益，從而保證互聯網旅遊創新持續不斷的新動力源。

保障措施第三條提出「開展『旅遊 互聯網』創新成果試點示範和推廣運用」。本條內容是對第二條「提升『旅遊 互聯網』創新能力」的深化，創新的深入實施有賴於創新環境的營造和不斷完善，通過推進「旅遊 互聯網」創新示範城市試點建設，推廣創新成果，推動學術交流，辦好「旅遊 互聯網」大會，保持旅遊和互聯網界對互聯網旅遊創新的持續動力，保障創新成果的分享、創新經驗的交流，從根本上推動互聯網旅遊的深入發展。

保障措施第四條提出「支持引導『旅遊 互聯網』發展政策創新」。政策創新是保障「旅遊 互聯網」行動實施的根本。產業創新的同時，相關政策、管理措施如不能同步進行，勢必影響產業創新效果。本部分的創新要點主要包括：「旅遊 互聯網」資金政策創新，積極納入國家「互聯網 」工程盤子；制定適應新業態發展的稅收、保險政策；鼓勵對雲計算等創新產品的政府採購力度；拓寬旅遊業界的移動支付應用範圍；發行國民旅遊卡。上述措施從宏觀到微觀，全面又詳實地提出國家和各地在推動「旅遊 互聯網」融合發展中的關鍵點，為地方進一步落實「旅遊 互聯網」行動指明了方向。

保障措施第五條提出「支持互聯網旅遊企業拓展海外合作」。出境旅遊是當前增長最快的旅遊市場，也是國內旅遊企業境外業務拓展的潛力市場。目前我國旅遊企業走出去還面臨信息不對稱、規則不熟悉、產業鏈不完善等問題。因此，支持互聯網旅遊企業拓展海外合作，鼓勵通過海外併購、聯合經營、設立分支機構等方式，加快海外市場拓展；同時，支持旅遊行業協會、駐外旅遊辦事處、產業聯盟和互聯網企業通力合作，構建海外旅遊產業鏈，增強中國旅遊產業的全球競爭力。

第三部分文件重要意義

《行動計劃》是在我國經濟步入新常態、旅遊消費爆髮式增長、互聯網技術廣泛應用的背景下制定的，具有鮮明的時代特徵和目標指向。《行動計劃》對刺激我國在線旅遊的快速發展、提升我國智慧旅遊水平、豐富完善旅遊消費供給、加快推進旅遊業轉型升級提質增效，具有重要意義；對於應對經濟下行壓力，促進我國經濟增長、結構調整和創新發展，具有明顯的積極作用。

《行動計劃》的出台，對當前應對經濟下行壓力，促進經濟增長，推進旅遊業轉型升級和持續快速發展，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

第一，《行動計劃》是經濟新常態下，發揮互聯網和旅遊業的創新優勢，促進經濟增長、結構調整和創新發展的重要舉措。經濟新常態下，投資增速放緩，新的消費熱點不多，經濟發展急需新動力。互聯網技術是先進生產力的代表，互聯網和旅遊業的融合發展，可以藉助科技力量深度整合旅遊產業資源，提升旅遊業發展效率，充分釋放旅遊產業發展潛力。旅遊業是服務業的重要組成部分，旅遊業的轉型升級提質增效，有助於提升現代化水平，推動服務業向現代服務業提升。《行動計劃》的出台，將深度發揮互聯網旅遊的發展潛力和市場帶動力，全面促進旅遊投資和消費增長，促進旅遊新業態出現和旅遊產品創新，使旅遊業成為新常態下穩增長、調結構、促轉型的新動力和新引擎。

第二，《行動計劃》明確提出到2020年在線旅遊消費支出占國民旅遊消費支出的20%的發展目標，對加快實現旅遊業兩大戰略目標將發揮重要作用。把旅遊業培育成國民經濟戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業是旅遊業發展的重要目標。文件緊緊圍繞旅遊和互聯網的融合發展，提出十大重點行動和五項保障措施，通過產業業態創新增強產業發展後勁，通過走出去戰略提升產業的全球競爭力，加速實現旅遊業作為國民經濟戰略性支柱產業的目標。同時，通過全面推動旅遊和互聯網的融合，推進在線旅遊的發展，提升在線旅遊在旅遊總消費中的比重，提升旅遊產業發展的科技含量，推動旅遊業由人口密集型產業向知識密集、技術密集型產業轉變，提高旅遊業的現代化水平。

第三，《行動計劃》提出的重點行動和發展目標，將對我國旅遊業發展產生重要的引領和推動作用。文件提出的十項重點行動，從「旅遊 互聯網」融合實施的基礎設施建設、業務創新、智慧旅遊建設到公共服務體系建設，進一步明確了當前和今後一個時期我國旅遊業發展的重點任務和發展方向，是引領旅遊業創新發展，推動旅遊業可持續發展的重要文件。文件以國家旅遊局名義正式印發實施，將匯聚各級旅遊行政管理部門和社會各方面強大力量，齊心協力推動互聯網與旅遊的深度融合發展，提升旅遊產業的科技含量和現代化水平。文件中提出的放寬准入、創新示範、資金支持等措施，將鼓舞和激勵社會各界積極投入互聯網旅遊建設和發展中，群策群力，共同為我國旅遊經濟發展做出新的貢獻。

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