勞動關係認定衝突時的程序選擇

一、問題的提出 　　原告黃某以安裝防盜門為業，被告洪某系經銷防盜門的個體工商戶。2013年2月5日，被告通知黃某到某業主家安裝其銷售的防盜門，安裝完畢經業主驗收後由被告向原告支付安裝費，原告自帶工具在安裝過程中不慎將右手肌腱切斷。原告申請工傷部門進行工傷認定，2013年5月2日，工傷行政部門出具了工傷認定書認定原告傷害為工傷。被告在法定期間內因故未提起行政複議或行政訴訟。原告經勞動仲裁後訴至法院請求被告進行各項工傷保險待遇賠償，被告辯稱雙方根本不存在勞動關係，拒絕賠償。經審理查明，雙方在事故發生時不存在勞動關係，應系承攬關係。　　對於該案的裁判，在實務中三種處理意見：　　一、行政優先，完全承認。工傷認定部門具有認定勞動關係的行政職權，工傷認定已經隱含了勞動關係的認定，被告雖否認勞動關係，但並未在法定期間內通過行政複議或行政訴訟進行救濟，行政行為具有公定力，行政行為一經作出，除無效情況外，在被有權機關撤銷之前，對任何機構和個人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力，法院民事審理無權對工傷認定進行審查，故應依據工傷認定書直接作出工傷保險待遇賠償的判決。此種處理方式的缺點是，某些具體行政行為本身錯誤難免，尤其是行政機關只採取形式審查的方式確認或形成某種民事法律關係時，實際的民事權義關係與行政認定不一致的情形會有發生。如果民事審判中對工傷認定的結果一律不作審查，直接作為案件審判的依據，不免會導致錯案的出現，民事糾紛在實質上也未能得到正確解決和徹底平息。　　二、訴訟中止，先行後民。對於行政行為合法性的審查，是行政訴訟的任務，民事訴訟中需要解決行政行為的合法性問題時，法院應裁定終止民事訴訟，建議當事人另行提起行政訴訟解決行政爭議，待行政訴訟對行政行為的合法性作出裁斷後再行恢復民事訴訟。此種處理方式的缺點是，當事人提起行政訴訟，一般會大大延長民事訴訟時間，不利於案件的及時審結。另外，終止民事訴訟後，可能會出現一方當事人既不提起行政訴訟又不放棄權利，致使人民法院因缺少行政審判的裁決依據而限於被動的兩難境地。　　三、民事為主，直接審查。勞動行政部門雖然有認定勞動關係的行政職權，但民事審理當然具有認定勞動關係的司法裁決權能，案件在審理中應當避免對行政行為的合法性進行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據對勞動關係進行審查。如確認雙方不存在勞動關係，法院應直接駁回原告關於工傷保險待遇賠償主張。對於此種處理方式的爭議在於造成了行政處理與司法裁決相矛盾的結果。　　人民法院在審理工傷保險待遇賠償糾紛中，緣何對於勞動關係的認定與工傷行政認定部門發生衝突，人民法院能否在對於勞動關係作出實質審查後直接作出相反認定並就此裁判，上述問題在審判實務中不斷出現，困擾著在一線從事民事審理的法官，該問題實質上是行政行為對民事審判的拘束效力問題。工傷認定書不同於行政機關作出的權利憑證，如房地產登記，該登記行政行為僅僅是一種權利推定，對民事法律關係起到公示、公信和權利推定的效力，這種推定可能與實際權利情況不一致，法院有權按照民事訴訟程序對權利的歸屬進行判斷；工傷認定書也不同於公安交通管理部門出具的交通事故認定書，事故認定書作為民事案件的重要證據，一般情況下可以成為法院認定案件事實的依據，但如果當事人有相反證據或足以推翻其結論的理由時，法院完全可以依據有關事實和理由作出自己的判斷。工傷認定關於勞動關係的確認發生衝突的情形不同於上述行政行為，此處確認勞動關係是由勞動行政部門和民事審判部門基於同一部門法作出的認定。認定發生衝突時，法院適用何種程序審理，我國現行法律沒有規定，司法解釋同樣沒有對此作出規定。實務中各地法院做法各異。筆者作為長期從事民事審判實務的法官，擬借本文從現有法律規定出發從理論與實務層面進行剖析，以期為該類案件的審判實務提供一些思路和借鑒。　　二、行政與民事訴訟關於勞動關係認定衝突的成因分析　　1、工傷認定部門具有認定勞動關係的行政職權。　　勞動關係是工傷認定機構進行工傷認定的前提，是工傷職工享受工傷保險待遇的先決條件。關於工傷認定程序與勞動關係認定程序的關係存在兩種觀點：第一種觀點認為，勞動關係認定程序與工傷認定程序是兩個獨立的程序，即勞動關係認定程序前置。勞動關係爭議屬於勞動爭議的範疇，應當由勞動爭議仲裁委員會審理，當事人對仲裁不服的，可以提起民事訴訟，工傷認定機構不得對於勞動關係進行認定；第二種觀點認為，可以由工傷認定機構在工傷認定程序中對勞動關係進行認定，即工傷認定程序與勞動關係認定程序合一。在司法實踐中，最高人民法院行政審判庭《關於勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關係確認權請示的答覆》【2009】行他字第12號中認為，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工和企業之間是否存在勞動關係的職權。在時裝公司訴勞動和社會保障局一案中，山東省棗莊市中級人民法院認為：「勞動保障行政部門對工傷認定申請人與用人單位是否存在勞動關係具有行政確認的職權，通過勞動仲裁的方式確認勞動關係不是工傷認定的前提」。最高人民法院通過案例指導的形式為工傷認定程序與勞動關係認定程序的合一起到積極指導作用。此外，人力資源與社會保障部保險司司長陳剛也認為，工傷認定部門可以直接認定勞動關係。這種處理方法主要是出於簡化工傷認定程序的需要，但同時帶來了衝突隱患，因為工傷認定部門對勞動關係存在法律爭議時作出認定，當事人在獲得對其不利的認定時，可能會就同一問題求助勞動仲裁機構，從而導致法律後果的不同：即如果工傷認定認定勞動關係，用工單位不服，可能引發「一復二審」，仲裁部門否認勞動關係，勞動者不服，可能引發「一裁二審」。故，對於同一勞動法律關係，不同部門均有權認定為結論衝突的發生帶來了必然性。　　　2、勞動關係認定的性質及複雜性加劇了衝突發生可能性。　　工傷認定行為是特定認定機構或組織依據法律法規規定對職工在工作或視同工作過程中所遭受的傷害是否構成工傷所作出的確認或裁決的行為。正如《工傷保險條例》第一條的規定，工傷保險「充滿了人文關懷和社會溫情，使受害者所感受到的是受害威脅和社會補償安全的有機統一，通過社會保障使受害者獲得生存和發展的權利」，因此，從工傷保險法律制度功能出發，工傷認定行為是特定組織或機構對於工傷職工能否享受工傷保險待遇進行身份、資格的確認或裁決的行為。當工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位對受工傷的事實無異議，雙方對申報工傷意見一致的情況下，工傷認定行為是一種確認身份、資格的行為；當工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位就勞動關係認定、發生工傷的事實或者認定工傷的意見有異議時，工傷認定行為是一種裁決行為。工傷認定行為的裁決性決定了工傷認定是一種糾紛解決機制，在一定程度上決定了在認定勞動關係時發生衝突的可能性。工傷認定機關的主要任務是工傷事故或職業病的調查核實，當勞動關係夾雜法律爭議，賦予工傷認定機關對此類勞動關係爭議的確認權，勢必抹殺工傷認定本身的特點和性質，讓工傷認定部門勉為其難。　　就理論而言，勞動者與用人單位簽訂了勞動合同，勞動者與用人單位之間具有勞動關係是無可非議的。但在現實生活中，由於種種原因，相當多的勞動者沒有以書面形式與用人單位簽訂勞動協議，這就有一個需要確認解決的問題，即事實勞動關係是否成立。也就是說，以什麼來衡量勞動者與用人單位之間構成事實勞動關係，勞動法以及相關司法解釋對此未作明確規定。2005年5月25日，勞動和社會保障部發布了《關於確立勞動關係有關事項的通知》對於認定事實勞動關係有了進一步的規定，但仍然不能有效解決大量的事實勞動關係的主體確認問題，且法律位階太低，並非是人民法院審理案件的當然依據。對於複雜勞動關係的認定，更多還停留在學術理論層面和法官的自由裁量上，對事實勞動關係沒有法律層面的統一認定標準，是行政與司法在認定工傷上產生衝突的重大原因之一。　　三、在工傷保險待遇賠償糾紛中法院實質審查勞動關係的正當性分析　　1、民事審理具有對勞動關係作出認定的法定職權。　　《勞動爭議調解仲裁法》第二條規定，「因確認勞動關係發生的爭議」使用該法；《勞部發【2005】12號文》第五條規定，「勞動者與用人單位就是否存在勞動關係引發爭議，應由勞動爭議仲裁機構直接受理確認後作出裁定」；《勞動爭議調解仲裁法》第五十條規定，「當事人對本法第四十七條規定以外的其他勞動爭議案件的仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟」。故，最高人民法院關於印發修改後的《民事案件案由規定》的通知（法[2011]42號）明確第169條第一項將確認勞動關係列為民事審判的法定案由。　　最高人民法院行政審判庭雖然在《關於勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關係確認權請示的答覆》【2009】行他字第12號中賦予工傷認定部門具有認定勞動關係的行政職權，但並無法律對此進行明確規定，這種處理方法主要是出於簡化工傷認定程序，提高工傷認定效率的需要，此規定程序意義大於實體意義。另，《工傷保險條例》規定，勞動保障行政部門無須參照司法程序組織雙方當事人質證，只需當事人提交材料，行政部門自行展開調查，且工傷認定專業人員按照行政編製配置的體制，導致勞動行政主管部門不可能花費大量人力財力進行調查；又，工傷認定雙方提交證據材料的形式多為證人證言，因為證人證言的局限性和隨意性，雙方均可以找到證明內容衝突的證人證言。綜上，勞動行政部門按照行政程序處理案件，受各種因素影響，導致對事實認定的主觀性增強，其認定結果的準確性必然是相對的。　　2、民事訴訟較行政訴訟在舉證責任分配上更能體現對弱者的保護。　　由於立法將工傷認定納入了公法範圍的行政法律關係，工傷認定的性質屬於政府作出的具體行政行為，當然成為司法監督的對象。依據《行政訴訟法》第5條的規定：「人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。」在用人單位這個「民告官」的行政訴訟案件中，政府是法院眼中的強勢主體，是監督的對象。從這個意義上講，法庭不對勞動部門認定工傷的具體行政行為進行嚴格的合法性審查才是最大的失職。但法律依據上對事實勞動關係並未像刑法犯罪構成要件那樣規定得清晰明確。對一些複雜的事實勞動關係的認定，更是法律空白。於是行政認定的工傷常常被司法撤銷就成為必然，這是近年工傷認定書被撤銷比例過高的重要原因。證據是訴訟的脊樑，舉證不能將承擔敗訴後果，舉證責任分配導致法律推定不一致，且證明責任的分配已經事先由法律設置好。我國《工傷保險條例》第19條規定了「職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任」。但我國《行政訴訟法》第32條規定了「被告對作出的具體行政行為負有舉證責任」。這是不同部門法根據自己所調整的對象和保護的目標以及追求的法律價值所進行的證明責任的分配。在民事訴訟與行政訴訟的審理過程中，實體意義上的證明責任發生了轉移：民事訴訟審理，要求由用人單位承擔不存在勞動關係的舉證責任；行政訴訟審理工傷認定，要求被告行政部門承擔存在勞動關係的舉證責任，兩者在各自的領域並未違背勞動法和行政法以及證據學原理，但兩者相遇則容易發生碰撞而產生衝突，特別是在工傷證據難於取證或者證據滅失或者其為孤證之時。 工傷認定的爭議產生於勞動者和用人單位之間，並非源於勞動部門的具體行政行為。但法律設置了勞動部門認定工傷這一環節，將本不是來自政府具體行政行為的勞動關係確認糾紛置於行政訴訟的司法監督之下，造成勞動法的證明責任分配與行政法的證明責任分配發生碰撞：民事認定中，勞動者是弱勢主體，單位是強勢主體，證明責任分配是單位舉證，敗訴風險分配不利於單位；在行政審判中，政府是強者，用人單位成為弱者，證明責任的分配不利於政府。但此時被告席上的政府實際代表的是工傷勞動者的利益，司法對行政所作的具體行政行為的嚴格審查，恰恰最不利於弱勢群體工傷勞動者，其法律效果與社會效果相悖。 　　3、民事審判實質審查勞動關係對於糾紛解決有終局意義，更能實現工傷保險設立「高效便捷」的立法初衷。　　工傷認定是工傷保險法律制度的核心範疇，是工傷職工取得工傷保險待遇的前提，也是工傷保險金辦機構支付工傷保險待遇的依據。因此，構建「以人為本，高效便捷」的工傷認定程序對保證工傷職工的權益就具有身份重要的意義。2011年1月1日實施的新的《工傷保險條例》在原來的基礎上對工傷認定程序進行了簡化，但並沒有從根本上解決工傷認定程序冗長、繁瑣的問題。在實踐中，一般由社會保險行政部門來行使工傷的最終認定權，法院不能直接改變社會保險行政部門的決定，而是由社會保險行政部門重新作出工傷認定，即「堅持工傷認定專有主義和前置主義原則」。但社會保險行政部門往往基於對證據和工傷認定標準的理解，作出與原有認定結論相同的結論，工傷認定因此就會陷入「認定-撤銷-重新認定-撤銷」的怪圈。因此，有的學者認為應該賦予法院最終的工傷認定權，「工傷認定不同於行政機關的其他決定之處在於工傷認定就其實質而言是法律問題而不是事實問題，在這個問題上，法院理所應當擁有最終認定權」。行政行為是具有行政管理職權的機關在其職權範圍內作出的具有法律約束力的行為，根據現行行政訴訟法及有關行政法律、法規的規定，該行為非經行政訴訟程序和行政程序，不得被改變，因此，民事訴訟中不能對行政行為的合法性進行審查，否則屬民事審判權對行政權的不當干預。　　而對於勞動關係認定而言，正如該學著所言，就其實質而言是法律問題而不是事實問題，尤其當工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位就勞動關係認定意見有異議時，工傷認定行為實質是一種裁決行為，其行為的裁決性決定了工傷認定是一種糾紛解決機制，則應當確立民事審判最終原則。另，在工傷認定中確認勞動關係時雖有行政權的介入，但賦予勞動行政部門認定勞動關係的行政職權主要是著眼於簡化工傷認定程序的需要，且法律法規未明確授權勞動行政部門進行勞動關係的確認，因此勞動關係的確認在本質上屬於民事爭議糾紛審理範圍，則應主要適用民事訴訟程序。因此，人民法院在民事訴訟中應當避免對行政行為的合法性進行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據對於勞動關係作出實質審查認定，進而作出裁判。既避免了與現有法律規定相悖，又從源頭上避免陷入工傷認定的「認定-撤銷-重新認定-撤銷」的怪圈。　　4、民事審判實質審查勞動關係並不與行政行為的公定力相衝突。　　行政行為具有公定力，行政行為一經作出，除無效情況外，在被有權機關撤銷之前，原則上對任何機構和個人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。但在民事審判中，可以根據行政行為的內容和性質，以及其對私法關係的介入程度和作用效果，決定民事審判權的審查限度。在行政工傷認定中，賦予工傷認定部門具有認定勞動關係的行政職權，主要是出於簡化工傷認定程序，提高工傷認定效率的需要，此規定程序意義大於實體意義。行政部門對於勞動關係程序意義上的認定並不能成為民事認定的前提，行政職權認定勞動關係，其本身是否合法與民事法律關係是否成立之間沒有必然聯繫。賦予法院在民事審判中對行政機關已確認的勞動關係進行審查的權力並不與行政行為的公定力相衝突，因為「公定力是與行政行為的法效果相關的。所以，只要不攻擊法效果，即使該行政行為的合法或違法在撤銷訴訟以外的訴訟中成為問題，也不與公定力相抵觸」。所以在工傷保險待遇賠償糾紛案件審理過程中，民事審判有權對於勞動關係進行審查認定，如果關於勞動關係認定的結論不同於該工傷認定，它推翻的是該工傷認定行為所涉及勞動關係的認定，而不是行政行為本身，行政行為的形式效力依然存在。但民事判決不得直接宣告工傷認定行為違法或予以撤銷，當事人可以持生效的民事判決，通過行政程序或行政訴訟撤銷該工傷認定。　　四、勞動關係在工傷認定與民事訴訟中發生衝突時的路徑選擇　　1、工傷認定未經過行政訴訟，民事訴訟應直接運用民事法律和其他事實根據對是否具有勞動關係審查認定進而作出裁決。　　在工傷保險待遇賠償案件中，當賠償義務主體以雙方不存在勞動關係為由提出抗辯時，人民法院無需中止民事訴訟，更不能以工傷認定書作為確認雙方存在勞動關係的當然依據，直接作出民事裁判。法院完全可以在民事訴訟中對工傷認定的所依據的勞動關係的真實性與合法性進行審查，如果對於雙方間的勞動關係作出否定判斷時，完全可以判決駁回原告的訴訟請求。　　上述做法主要借鑒日本在行政與民事重合案件審理時所確立的當事人訴訟制度，該制度有兩個顯著特點：其一，當事人訴訟的被告不是作出裁決的行政機關，而是與原告有爭議的另一方當事人；其二，法院在審理當事人訴訟案件時，「主要適用民事訴訟程序，同時介入爭議的行政機關以特殊身份參加訴訟，法院的判決對行政機關有拘束力，行政機關必須服從」。　當事人僅對於勞動關係存在爭議時，人民法院在民事訴訟中應當避免對行政行為的合法性進行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據對是否具有勞動關係審查認定後，作出駁回工傷保險待遇請求的判決。由當事人或法院將民事判決提交給有關的行政機關作為其撤銷工傷認定的依據。此舉符合司法最終原則和訴訟經濟的原則。尤其在用工主體否認存在勞動關係但又不願就此對工傷認定提起行政訴訟時，既尊重當事人的訴權，也有利於爭議的全面解決。法院的判決具有最終的效力，不僅拘束當事人，也同樣拘束行政機關。當事人不會面對或者和行政機關相對抗、或者放棄民事實體權益的兩難選擇，行政機關也不會因擔心作被告和擔心敗訴而對訴訟施加壓力。　　2、對於已經過行政訴訟且作出生效判決予以維持的工傷認定應啟動再審撤銷，民事審理再判決駁回訴訟請求。　　在司法活動中，法院裁判的統一具有重要意義。首先，這是法制統一的要求，如果法院就同一個問題作出相互矛盾的判決，將損害司法的威嚴和神聖，也會損壞人民法院的威信和聲譽，造成不良的社會後果。其次，是解決爭議的需要，相互矛盾的判決的存在意味著爭議並沒有得到解決，相反，還可能加深矛盾。再次，是法院判決得以實現的需要，法院對同一個案件作相互矛盾的判決，會使行政機關和當事人均無所適從，根本談不上對判決的執行。在行政訴訟審理中，因法院在審查工傷認定的合法性同時已經對雙方間的勞動關係進行實質審查，故在民事訴訟中如有充分證據認定雙方不存在勞動關係，則應中止民事案件的審理，對於已經生效維持工傷認定的判決書，應當依法提起再審程序，待行政判決撤銷工傷認定後，民事審理再以雙方不存在勞動關係為由駁回工傷保險待遇賠償的訴訟請求。尤其要注意的是，此時不能以工傷認定被撤銷為由裁定駁回起訴，因為此時以雙方不存在勞動關係為由判決駁回訴訟請求，該結果為工傷認定的終局結果，避免社會保險行政部門再基於對證據和工傷認定標準的理解，作出與原有認定結論相同的結論，從而導致陷入「認定-撤銷-重新認定-撤銷」的怪圈。　　3、對於在民事訴訟中尚未終結或新提起的否認勞動關係的行政訴訟，應適用「基礎優先原則」，先民後行。　　行政訴訟以民事訴訟審理結果為依據，先行中止審理。嚴格意義上講，現行工傷認定存在行政與司法的衝突，重大原因之一是立法在設置工傷救濟程序時缺少社會法理念為理論指導，誤將工傷救濟設置為行政法律關係而不是勞動法律關係；放置於公法領域而不是社會法領域。社會法的顯著特徵是弱者保護，但作為公法的行政訴訟進行嚴格的合法性審查。兩個不同法域的價值取捨是有極大區別的，相同的案由在不同法域程序的審理下會得到不同的法律效果。尤其是賦予工傷行政部門以認定勞動關係的行政職權看似簡化了程序，但恰恰是此原因導致認定勞動關係的職能出現重合，最終導致勞動關係認定的衝突出現，由民事訴訟認定勞動關係應是回歸立法原旨。最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定「人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。」《中華人民共和國民事訴訟法》第150條則規定「本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的」，中止訴訟。故先中止行政訴訟，由民事訴訟作出不存在勞動關係的認定，再恢復行政訴訟審理，作出撤銷工傷認定的判決。　　4、在立法層面應消除衝突的設置程序，儘快把工傷認定程序與勞動關係認定程序整合為一個程序，由勞動仲裁部門統一作出裁決。　　任何行政行為和訴訟都要遵循經濟原則，凡是一道程序能解決的，不設兩道程序；凡是法院內部程序可以解決的不設外部程序。這裡，一方面，要便於當事人訴訟，避免當事人時間、精力、金錢的過度浪費；另一方面，要有利於減輕法院的負擔。將工傷認定設置為勞動法律關係，回歸於社會法領域勞動仲裁的受案範圍。不服勞動仲裁裁決的，直接銜接民事訴訟程序。工傷認定退出公法領域，也就消亡了工傷行政複議和工傷行政訴訟程序，消除了工傷認定中行政與司法的衝突，大大增強了工傷救濟的公正、效率、便民和低成本運行。　　五、結論　　故對於本文開頭所引述案例的裁判宜採納第三種意見，即：不對工傷認定行為的合法性進行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據對勞動關係實質審查後認定雙方不存在勞動關係，最終作出駁回原告工傷保險待遇請求的判決。參考目錄張昌民：《通過勞動仲裁確認勞動關係不是工傷認定的前置程序》，載《人民法院報》2010年8月12日。張偉傑：《工傷認定程序複雜，專家建議簡化程序》，載《工人日報》2009年3月16日。鄭尚元：《工傷保險法律制度研究》，北京大學出版社2004年版，第44頁。王顯勇：《未參保單位職工職業傷害法律問題研究》，載《當代法學》2009年第四期。呂成、陳默：《工傷認定行政訴訟的困境與出路》，載《法律適用》2009年第一期。劉菲：《行政行為對民事審判的拘束效力研究》，載《北方法學》2011年第六期。鹽野宏：《行政法》楊建順譯　法律出版社　1999年版 第104頁鹽野宏：《行政法》楊建順譯　法律出版社　1999年版 第424頁仇慎齊：《簡論「行、民」交叉時的「基礎優先審理」原則》載中國法院網 訪問時間：2007-04-09 。
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