清末的「人大」如何與政府博弈

07-21

清末也有「人大」？這個怪異的題目顯然是一種比喻。清末當然沒有人大，但有資政院。它成立於辛亥前的1910年，這是中國立憲運動百年未再的黃金年。其里程碑性質的標誌（之一），便是中央資政院成立暨第一屆院會開幕。根據1908年光緒帝下頒的「欽奉懿旨」，資政院的制度設計是「立憲政體取決公論，上下議院實為行政之本。中國上下議院未能成立，亟宜設資政院以立議院基礎。」由此可見，這個資政院在職能上相當於英美的參眾兩院，也類似於我們今天有立法之名的人大和海峽那邊的立法院。

資政院的成立，為數千年中國所未有，是近代以來政治體制現代化在中央層面的第一步。邁出這一步的立憲派，在中國議會立憲的零公里處便有極精彩的表現。第一屆資政院自1910年10月3日開幕，長達三個月的會期，可以說充滿刀光劍影。立憲派與清政府折衝樽俎，雖不似革命黨以會黨搞江湖式的武裝暴動，但卻比後者更有效地推進了政治體制的內在轉型。按照立憲派精神領袖梁啟超的看法，立憲的一個重要任務就是釐清政治與行政的分野。在梁看來，政治之後是行政，比如，某種稅賦是否應當徵收，這是政治問題；然而，如何徵收，則是行政問題。資政院過問的是政治問題，政府用來解決的是行政問題。因此，擁有行政職能的政府，應當對負有政治責任的國會負責（這是效法「內閣對議會負責」的英倫政治格局）。可以看到，資政院甫一開席，立憲派就在這種政治沙盤上和清政府展開了有理有節的博弈。

資政院的建制在各省地方叫咨議局。根據以上權力分配原則，地方咨議局負責政治，督撫負責行政。可是1910年，湖南省舉辦地方公債，一位楊姓巡撫未經咨議局議決，便擅自下令發行。湖南省咨議局認為該巡撫越權行政，便把官司打到了它的上層機關資政院。資政院奏楊撫行政違法，但，清廷的答覆是該撫未交咨議局通過，屬於「疏漏」，但仍可照此執行。資議員很清楚地意識到，此個案可以形成慣例。如果內閣或督撫都可以按自己意志行政，而不需要經過資政院或咨議局，那麼，後兩者就完全成了擺設，立憲也不過是個泡影。因此，資政院不服，立即要求清政府最高行政機構的軍機大臣到院答覆質詢，後者不理。這樣就激發了資政院對政府行政的嚴重抗議，以下是資政院議員們在院會上的發言，不妨過錄若干，以見辭鋒：

易宗夔：政府僅以「疏漏」兩字了之，而不懲處該撫之侵權失職，資政院與咨議局已屬多餘，可以解散矣，否則軍機大臣必須到院說明其何以如是處置。

陶鎔：軍機大臣到院之前，本院必須停會以待。

羅傑：守法為立憲預備之基礎，若國法不被重視，咨議局留之何用，不如將之解散。

於邦華：咨議局之組織章程與國家法律無異，既然軍機大臣任意侵越，則章程形同紙上廢物；本院之上奏既不受重視，兩者皆可解散矣。

（多人附和大喊「尊重咨議局局章」，全院大拍掌。）

劉春霖：軍機大臣有意破壞憲政，必須請其前來答覆質詢。

邵義：請總裁用電話請軍機大臣到院。

（總裁問請哪一位軍機，眾口一聲「領班軍機慶王」。但電話打過去，軍機無一人在）

邵義：請他明天到院。

劉春霖：巡撫違法可以疏漏為借口，軍機可以常常疏漏了。

邵義：請送咨文軍機大臣，請其到院。

一波未平，一波又起。此案尚未解決，雲南、廣西又發生兩起類似事件，都是督撫未經咨議局而擅自行政。狀告上來，資政院立即形成自己的議案。他們知道，他們為地方咨議局爭地位，就是為自己在中央爭地位，否則專制慣了的督撫和軍機處不會把局院放在眼裡。然而，軍機處再次無視資政院院章，在擬諭旨時把資政院上奏的兩個問題「交鹽政大臣與民政部察核」。這分明視資政院為無物，或把資政院當做他們的行政下屬。軍機處此舉一而再、再而三，引起全體民選議員的憤怒：「以本院決議上奏之案乃交行政衙門核議，是以民政機關蹂躪立法機關，實屬侵奪資政院許可權。」這時，已經不是要求軍機大臣到院答覆質詢的問題了，而是議決彈劾軍機處。其訴求在於，立即廢棄軍機處，設立責任內閣。在內閣未成立之前，軍機處必須對資政院負責，亦即行政對政治負責。

由於資議員步步緊逼，不但熟悉法律，又極有政治章法，所言所行俱不違前所制定的遊戲規則；所以清政府最高層磋商之後，最終理性讓步。軍機班頭慶親王雖然想強行壓制，但幾位宗室王貴都不贊成，認為應該按院章辦事。於是又下一道諭旨，就雲、桂二地事件，均依院議處理，等於收回前命。但，院中議員已經剎不住車了，他們繼續推進彈劾，這就導致下一輪更激烈的政治風波發生。

從以上資政院和軍機處的博弈可以看出，立憲派在政壇上一出手就顯出一種難得的「政治成熟」，有謀略、有綱目、有步驟。既然你清政府接受立憲，就得按照立憲規則來遊戲，除非你耍橫。當然，你可以一次耍，也可以兩次耍，甚至可以三次耍；但不能次次耍，那對自身也不利。只要不耍，它就不是立憲派的對手，只能被立憲派牽著鼻子走。如果歷史不吝嗇時間，多來一些這樣的回合，清政府難免不走上英倫式的政憲之路。這是中國政治現代化最好的開端或路徑，比之革命黨的「三民主義」，它顯然富有更充分的現代政治資源。三民主義實為「一民主義」，那些會黨和留日學生策動的新軍只認「三民」中的頭條即民族主義，它的內涵卻是漢人復仇性質的「驅逐韃奴」，毫無政治現代性可言。然而，在立憲與革命的較量中，後者終究以槍響佔據了歷史優勢。於是，歷史就走上了另外一條不歸路。

註：本文題目所以用「清末的人大」，意在以清末的資政院和今天的人大作比對。剛剛過去的兩會，我們見識了從不投反對票的倪萍委員，見識了建議給國民手機和電腦裝監控軟體的沈長富代表。他們和以上那些資議員在政治品質上的差距，就是我們今天和1910的差距。這個差距有多大，以及我們為什麼會「進步」地走到了今天，都是值得思考的問題。因此，明年槍響一百年，兩岸都聲稱要隆重紀念；我卻獨自提前紀念清末立憲一百年，並不斷在想：那個以「共和」標榜的革命，到底給苦難的20世紀開了一個什麼頭。