儲殷：數十萬難民湧向歐洲讓歐盟諸國十分心塞

歐洲難民潮：老問題與新危機

儲殷

近一個時期，數十萬難民湧向歐洲，讓歐盟諸國焦頭爛額。雖然難民問題一直是歐洲面臨的老問題，但是此次難民潮爆發得如此猛烈卻令歐洲諸國猝不及防。在陸路上，經由土耳其—希臘—馬其頓—塞爾維亞—匈牙利一線的難民潮已經嚴重失控，馬其頓警方在希臘、馬其頓邊境的布控甚至多次被數量十倍於平時的難民潮所衝垮。在海路上，義大利面臨自希臘和利比亞這兩個方向的難民狂潮，亦無力應對。在很多時候，義大利的邊境海警甚至被迫由非法移民的抓捕者變成了海上救援隊，即便如此，仍然無法阻止偷渡過程中重大海難的頻繁發生。考慮到中東地區的持續動蕩，在未來很長一段時間裡，歐盟諸國可能將進一步面臨持續增大的難民潮，如何在歐盟諸國之間進行有效協調，解決困擾歐洲的移民老問題與新危機，已經成為歐盟領導機構的當務之急。

老問題：低效、分歧與困惑

實事求是而言，歐盟諸國陷入非法移民困境有其主客觀兩方面的因素。客觀上，一方面，環地中海地區有其整體性，各國之間的人員流動較為便捷。比如利比亞、阿爾巴尼亞、希臘與義大利之間不過是幾小時的海路，午夜出發到達海灘之後，甚至還有充分的時間進行轉移、隱匿。義大利海防人員雖然有其懶散、懈怠的一面，但大多數情況下的確是防不勝防。另一方面，歐盟的邊境情況非常複雜，不僅邊境線、海岸線非常漫長，而且不乏森林、高山等執法空白地帶。偷渡人員只要膽大、心細、有運氣，入境其實非常容易。尤其需要指出的是，近幾年中，隨著歐盟的進一步東擴，其邊境也日益擴大，而邊境執法主要由腐敗程度較高的東南歐國家承擔。而這些國家不僅在執法資源上相對窘迫，而且也通常存在著較西歐更為嚴密、發達的「地下秩序」，這也為非法移民大規模進入歐盟創造了更便利的條件。

從主觀上來說，歐盟各國對於非法移民的態度、立場存在較大差異，這也是歐盟遏制非法移民難以奏效的關鍵原因。自二戰以來，歐洲各國對於移民問題都經歷了由寬鬆向嚴控的轉向，但由於各自國情不同，轉向程度也大為不同。這種分歧在2008年歐盟27國圍繞「非法移民遣返法令」的爭執中表現得尤為明顯。以法國、德國、奧地利、希臘、匈牙利、波蘭、義大利等為代表的十國，強烈要求在「法令」中加入更為嚴厲的條款。法、捷、匈等國要求縮短自願回歸移民的拘押期限並拒絕為未成年人提供特殊救濟。而成為海外難民主要目的地的德國甚至不同意為非法移民提供免費的法律服務。儘管歐盟一直力圖在超國家治理層面為解決非法移民、難民問題進行統一的制度安排，並在《申根協定》、《都柏林公約》、《阿姆斯特丹條約》、《里斯本條約》中都做了相關努力，但仍然無法有效協調歐盟諸國中寬鬆派與嚴厲派之間的分歧。

歐盟各國由於其地理位置、文化傳統、政治經濟形勢不同，在非法移民、難民問題上往往存在較大的差異。南歐、東歐如義大利、西班牙、馬爾他、希臘、匈牙利、波蘭等國，地處歐盟邊境，由於經濟相對較為落後，因此一般只成為偷渡者的第一站。所以，這些國家比較關注邊境控制問題，而不太在意難民安置問題，呈現出外緊內松的狀態，簡單來說，就是難民只要闖過了邊境線，在境內被控制的可能性就會大大降低。而德、法、捷、盧等國，由於地處歐盟腹地，更看重的是難民在歐盟國家間的流動問題。這就讓它們對邊境國家只重邊境而相對忽視境內管控的做法大為不滿。

尤其值得指出的是，由於義大利、西班牙國內濃厚的天主教氛圍，這兩個國家對非法移民長期抱持寬容的態度，它們不僅在邊境控制與遣返等問題上較為寬鬆，而且也經常性地進行大赦，從而進一步刺激了外來非法移民的湧入。義大利分別在1990、1996、1997、2003、2007、2008年進行了規模達數十萬人的大赦，甚至在遭到德、法等國的激烈批評之後，義大利政府仍堅持在2009年以「合法化家庭工與護理工作」的理由進行了惠及上萬人的大赦。在德國等國看來，希臘、義大利等國甚至有意識地放縱自己境內的非法移民湧向德國。而義大利政府則認為，義大利漫長的邊境線，使得嚴格控制非法移民成為一項成本昂貴而無效的工作，而且自己沒有任何義務去從窘迫的財政中為富裕的德國增加邊境管控的費用。在近幾年中，這種德—意式的內部摩擦隨著歐盟的東擴而日益加劇，因為波蘭、匈牙利以及波羅的海諸國都存在類似義大利、希臘的問題。歐盟多主權結構的現實決定了各個國家存在難以遏制的自利主義傾向，而這也是歐盟在治理非法移民中所無法擺脫的困境。

新危機：中東的動蕩與戰爭

此次歐洲面臨的難民潮與南聯盟內戰時期的難民潮極為類似，都是由周邊國家、地區動蕩所引起。從某種意義上來講，歐盟諸國算得上自食其果。一方面，北非的難民潮主要來自利比亞，它是卡扎菲政權崩潰的直接後果。在卡扎菲政權崩潰之前，義大利曾經與利比亞政府在共同治理非法移民問題上有過卓有成效的合作。然而，這一切都隨著卡扎菲政權的崩潰而煙消雲散。在今天內戰不斷的利比亞，販運偷渡客已經成為割據一方的地方勢力的重要財源，它已經不再是零星的個人冒險，而是成為了一項有組織的、大規模的灰色生意。另一方面，自土耳其、希臘方向湧入的大量難民，主要來自敘利亞、伊拉克等國。隨著敘利亞內戰的持續，尤其是「伊斯蘭國」的興起，上百人被迫逃離家園，其中有相當部分人成為了偷渡入境者。而細究其因，也是歐盟諸國與美國合作意圖顛覆敘利亞巴沙爾政權的後果。

坦率而言，歐盟在近幾年的周邊政策中漸趨強硬。這其中既有美國的壓力，也有謀求更大話語權的自覺動力。無論是法國前總理薩科齊，還是德國總理默克爾，都曾表現出越來越明顯的強硬姿態。如果說這種強硬在與俄羅斯打交道時還多少有些保留，那麼在與地中海區域的亞非國家打交道時，則經常表現為不加掩飾的道德優越感甚至是干涉的衝動。然而問題在於，由於軍事、經濟等硬實力的下降，歐洲對這些國家的干涉往往只能是「添亂」而無法實現「穩控」，這最終造成歐洲周邊地區震蕩不斷、危機加劇的局面。所以有人認為，今天的難民困境，其實是歐盟對外政策、尤其是對地中海區域政策失誤的後果。只要歐盟不放棄對周邊地區的干涉思維，那麼無論是聯合巡防海域還是所謂的遙控式境外移民管理，都很難改變目前的困難局面。

移民、難民問題：既是負擔也是機遇

歐盟諸國之所以一再普遍表示「難民過多，容納不了」，歸根結底在於兩個方面的原因：其一是歐盟經濟長期低迷，失業率長期居高不下。國內民眾對移民、難民可能帶來的就業競爭與福利下降高度敏感；其二則是此次難民多來自中東等信奉伊斯蘭教的地區，而歐盟諸國在多元主義融合模式失敗之後，對整合穆斯林群體信心不足。自9.11事件以來，所謂「伊斯蘭教與基督教之間的文明衝突論」甚囂塵上，尤其是隨著《查理周刊》編輯部遭受恐怖襲擊等惡性事件的發生，歐洲穆斯林群體的激進化趨勢又被主流媒體刻意放大，這也讓歐盟各國領導人迫於國內民意，不敢輕易對難民伸出援手。

然而，任何事物都有其利弊兩面，此次難民潮對於歐盟來說也蘊含著一定的機遇。一方面，此次難民潮的構成人員雖然大多來自中東地區，但他們是極端主義的受害者而非參與者。利比亞與敘利亞是中東地區世俗化程度較高的國家，來自於這兩個國家的難民，大多是溫和的世俗化的穆斯林與在當地屬於少數的基督徒。他們有較高的機會融入歐洲社會。另一方面，這一次的難民群體具有一定的特殊性。他們中有大量受過一定教育、較為富裕、具備一定工作技能的中產階級。這一群體的到來，能夠為漸趨老態的歐洲社會注入相當大的活力。更為重要的是，這些由於戰亂而背井離鄉的難民中，不乏當地社會的精英。歐洲社會在這個時候伸出援手，將不僅能夠增強自身在中東各國的影響力，而且有利於為將來中東地區的重建積累必要的社會資源。相比於對待移民更為開放的美國，歐洲的地方主義情緒更重、利己傾向更強，而在很多時候，這會阻礙歐洲成為真正的、負責任的、世界性的權力。

（作者為國際關係學院副教授、中國與全球化智庫研究員）

本文刊登在《世界知識》2015年第18期

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