馬慶鈺：市場經濟呼喚政治改革

中國的改革領導者迫切需要審時度勢,果斷實行更加全面和富有勇氣的自身改革戰略,在我國經濟改革和行政改革的能量和張力臻於極限的時候,及早點燃政治改革的第三級火箭,從而為中國發展的全面、健康和可持續性增加源源不絕的動能供給,爭取在2020年前後,使我國能夠有一個更加科學、民主、法治的政治與行政體制。我國既往30年經濟改革成果的保護需要我們啟動民主政治改革,我國未來發展的持久永續需要我們啟動民主政治改革。只搞別的改革而不進行政治改革,最終還是死路一條。中國改革已經走過了30年的歷程。期間,我國在各相關領域都進行了不同程度的改革探索並取得了相應的成就。尤其在經濟領域,對舊體制的改革所帶來的增長速度堪稱奇蹟,獲得了國內外不少讚譽。然而,在看到巨大進步的同時,我們更應該看到我國的改革仍然存在不少問題,中國市場經濟的現狀迫切需要進行政治改革,以保證經濟的持續性增長和社會的健康發展。為了避免改革成果的「得而復失」,為了實現中國現代化建設的宏偉目標,我們有必要對我國改革已經形成的原則方法和正在追求的政府管理模式進行全面的總結和反思,以便於對下一步的改革戰略和重點作正確調整。

　　一、我國對經濟與管理之關係模式的探索

　　市場經濟和計劃經濟是兩種不同的資源配置方式。中國在這兩者之間的取捨和選擇,經過長時期的利弊權衡和激烈碰撞之後,早已塵埃落定。在從1992年至今的多年努力後,沒有人否認,無論在經濟文化上,經濟制度上,還是在經濟體制和機制上,中國發展的巨型列車已經離開計劃經濟,基本走上市場經濟的運行軌道。在這個經濟轉軌過程中,一個相應的問題是,如何通過相應的創新,建立一個與社會主義市場經濟相適應的新型政治與行政管理體系。

　　提出這個問題的假設是,一般認為,經濟類型不同,所要求的包括政治和行政在內的管理類型也就相應不同。計劃經濟是國家權力主宰的資源配給過程,因而就可以有一套以人治為基礎的集權管理制度;市場經濟是一個由供求關係主宰的交易過程,因而就必須有一套民主法治的管理系統。當今世界上許多國家政府的管理經驗,基本可以證明這個假設的真實性。

　　例外的情形是,開放改革以後幾十年的中國實踐所摸索出來的做法,使這個帶有規律性的東西受到了挑戰。僅就經濟增長而言,追求市場經濟的中國,以一種富有特色的管理組合,用粗放和近乎原始的生產方式,利用人口紅利的階段性優勢,在低起點基礎上,取得了30年持續增長的不俗成績:年經濟增長率平均達到9.6%,2007年GDP超過德國排名世界第三,2010年GDP肯定會超過日本而躍居世界第二。即便將2009年人類發展指數中國居第92位的世界排名(據聯合國開發計劃署2009年10月5日發布的《2009年人類發展報告》)考慮在內,即便將2009年人均GDP中國位於世界第100位的排名(據國際貨幣基金組織最新數據)考慮在內,即便將中國「三高一低」(高投入、高消耗、高污染、低效益)的經濟增長質量和公平與效率之間的失衡與矛盾考慮在內,我們也應當承認,不僅縱向自比,新中國成立後的頭30年與改革開放後的30年,在經濟與社會進步上不可同日而語,就是橫向互比,也很少有哪個發展中國家在經濟增長上能夠與我國相提並論。

　　我們的魔法是什麼,或者說我國在管理創新上的貢獻是什麼?早在2004年,就有國外高盛公司的一個顧問總結中國增長經驗,並冠以「北京共識」的概念公開發布。隨後被不少國內外人士懷著不同心態,廣為傳播和大加渲染。這個被吹捧熱議的中國秘笈被總結為「通過國家資本主義、政府干預經濟和國有壟斷來推進經濟的發展」。

　　中國經濟增長的經驗使不少國內外人士相信,在「計劃經濟加集權管理」,和「市場經濟加民主法治」兩個公認的組合模式之外,還有一個嫁接和折中方式,這就是中國的「市場經濟加集權管理」的第三種模式。這是中國的管理探索和貢獻。

　　二、對市場經濟加集權管理模式的反思

　　面對國內外的吹捧和稱頌,我認為有關的理論與實踐工作者,尤其是處在執政黨和政府關鍵崗位上的領導者和管理者,最需要的是保持足夠的理智和冷靜。因為,一種經驗模式一旦被固定下來,其對於我國發展前景的影響將是巨大和深遠的。第一,它將成為帶有根本性的管理價值導向;第二,它將成為經濟與社會管理制度構建的標準形式;第三,它將成為下一步政府改革規劃議程的依據;第四,它將成為今後中國市場經濟質量和社會發展水平的決定性因素。說到底,這個經驗模式關係到未來的制度選擇,決定著人民的生活質量。為此,就有必要對這個嫁接的模式提出意見和建議,以便於讓它更加完善和更具有積極、健康和進步的實踐價值。

　　管理模式的實質,就是在政府與市場的關係中,權力介入的方式和干預的程度。管理者無一例外地追求效率,所以往往傾向於在資源配置中施加權力影響。中國有著很長的計劃經濟實踐和悠久的人治歷史傳統,因而在和市場打交道的時候,常常是拾遺補缺不足,而越俎代庖有餘。在這種情況下,管理權本身的性質就成為決定市場經濟和社會發展的關鍵。也就是說,相對於政府管理權來說,有沒有民主法治的約束條件,其運行結果將大相徑庭。

　　在成熟的經濟與社會體制中,市場經濟建立在民主法治基礎之上,政府與市場關係中的公共權力將不能隨意插手市場的資源配置,即便是在最近的全球金融危機中,政府強化監管、增加投資,甚至接管瀕危企業的「救火」措施,也都嚴格控制在民主程序之內進行,這就保證了政府權力的規範和政府相關政策的穩妥與科學。

　　相比之下,在一個民主法治不夠完善的環境中,公共權力使用者出於「人性自私」的本能,很難保證不用手中的權力去干預市場過程,並通過干預來滿足自身意願偏好和獲取自身的利益欲求。這個趨勢的極端表現是,公共權力最終將市場改造為自己的附庸和工具,迫使市場經濟扭曲和最終蛻變為「權貴資本主義」。如果真到了如此地步,那麼,對於平民百姓而言,一個似是而非的市場經濟,甚至要比一個傳統落後的計劃經濟更糟糕,更可怕。

　　作為一個發展中國家,說中國已經是一個成熟的經濟與社會制度,那是違心之論;而將中國劃入「權貴資本主義」之列,則肯定是有問題的。但是,客觀地說,在我國「市場經濟加集權管理」的現實當中,確實也出現了一些值得警惕的現象。這些現象可以概括為五個特徵:一、權力壟斷市場加劇貧富差距;二、權力干預市場謀求腐敗交易;三、權力干擾市場製造市場混亂;四、權力代替市場阻礙政府職能轉變;五、權力缺少約束隨意佔用公共資源。

　　比如國有企業壟斷問題。因不當收入超過2億元而被問罪的中石化董事長、部長級高級公務員陳同海的名言是「作為共和國的長子,我們不壟斷誰壟斷」。在這個毫不掩飾的驕橫傲慢後面,人們看到的是一個壟斷國家資源,從事特權經營,私自內部分利,謀求豐厚待遇的特殊利益群體。比如我國「7個壟斷行業共有職工833萬人,不到全國職工人數的8%,但工資和工資外收入佔全國當年職工工資總額的55%」。(見《中國經濟時報》2009年11月25日何偉文章《「國進民退」五定位》)

　　比如貧富差距問題。如果說社會上流傳的一些說法不足為信的話,那麼來自財政部的數據就應是權威的,它的近期統計顯示,我國10%的家庭的財產佔到城市居民全部財產的45%,而10%最低收入的家庭財產總額僅僅是全部居民財產的1.4%。(人民網北京 2009年12月9日電)而根據中國改革基金會國民經濟研究所專家的調查統計研究,目前我國城鎮最高與最低收入10%家庭間的人均收入差距約31倍,而不是官方統計顯示的9倍;城鄉合計,全國最高與最低收入10%家庭間的人均收入差距約55倍,而不是官方統計數據推算的21倍。(見王小魯:《我國的灰色收入與居民收入差距》,《比較》總第31期,2007年7月)在2008年,中國的基尼係數已經上升到大約0.5的「高度不平等」程度。

　　又比如公權異變問題。官員隊伍的廉潔從政正在受到日益嚴峻的挑戰。腐敗公務員的級別越來越高,腐敗的人數越來越眾,腐敗的手段越來越多,腐敗案值越來越大,腐敗者的道德壓力和羞恥感越來越輕。2009年,因腐敗而被查處的省部級高官,就有深圳市長許宗衡、吉林省人大副主任米鳳君、浙江省紀委書記王華元、廣東省政協主席陳紹基、遼寧省人大副主任宋勇、寧夏回族自治區副主席李堂堂、貴州省政協主席黃瑤、國開行原副行長王益、公安部原部長助理鄭少東、中核集團總經理康日新等等。根據透明國際2009年公布的腐敗指數,中國在180個被統計國家中排在第79位。

　　除了直接以權謀私外,有的地方黨政機關還通過各種可能的方式,用公共權力為公務員群體謀求「集體福利」。2010年5月份媒體曝光山東省日照市根據黨委常委會決定,在「可低頭看湖,可抬頭觀海」的市區「絕版」地帶動工修造3500多套住房專供市直機關公務員。此次住房福利等級為市級領導享受200平方米,處級150平方米,科級以下120平方米,價格比同地段商品房每平方米低30%～50%。此舉被當地老百姓戲稱為「國內地市級最牛」的低價官宅建設計劃。(見《經濟參考報》2010年5月19日報道)

　　又比如國家管理機關的運行成本問題。根據國家信息中心經濟預測部「政策動向課題組」2006年8月10日公布的一組數字:當年全國各級國家機關的公款招待費是3700億元,公務用車費3986億元,公款出國考察費2400億元,合計超過1萬億元。假定這當中有一半是必須的,那剩下的一半也已經佔到當年財政支出總額的17%。如果再加上機關和事業單位公職人員的工資福利支出、各類會議和培訓支出,機關修造豪華樓堂館所和更新辦公設施的支出,以及部分離休高級公務員的特需支出,我國管理機關自身開支占年度財政支出要高達30%以上。而這個比例,在日本是2.4%,波蘭是3.8%,英國4.1%,韓國5.0%,印度6.1%,法國6.5%,加拿大7.1%,俄羅斯8.2%,阿根廷8.7%,美國9.9%。(見拙著《中國行政改革前沿視點》,中國人民大學出版社2008年版,第139頁)而在我國,政府自身的支出浩大與公共服務支出的缺斤短兩已經形成鮮明對比。

　　再比如在政府職能轉變方面。由於管理權力自身的習慣,一些地方政府職能長期處於只說不練、轉而不變的狀態。政府還經常跨過自己的職能邊界,進入了市場職能的空間。2009年3月,河北省廊坊市一位領導的招商口號是:「房地產是好的投資項目,房地產商來投資,賺了是他們的,賠了是我們的」。(見《北京晚報》2009年12月16日張興軍文章《部分政府部門存在官僚主義習氣》)而為這個荒唐話語做的實踐註解發生在杭州。最近該市政府部門出資設立消費獎,用真金白銀獎勵在杭州商場的購物者,已有人將他們的做法叫做「政府在市場當中自作多情」。

　　胡亂處理與市場關係的不僅是他們。2009年5月湖北省公安縣下發紅頭文件,要求全縣機關和企事業單位一年要完成23000條本地香煙消費任務,管理辦公室每月檢查完成進度;未完成用煙計劃的單位,由財政部門直接扣減該單位公用經費;凡不抽本地捲煙的,發現一次扣減該單位公用經費1000元。(見CCTV《新聞1+1》2009年5月4日播出的節目《紅頭文件因何「走紅」》)無獨有偶,2009年11月,四川洪雅縣也以政府文件的方式,要求機關幹部必須在家中陽台上,人均栽種2棵三角梅,督查發現未栽種者,將受到通報。洪雅被群眾戲稱為「滿城盡栽三角梅」。(見《華西都市報》2009年10月22日報道)

　　以上所舉例子雖然掛一漏萬,卻已經從不同角度反映出我國「市場經濟加集權管理」模式存在嚴重問題和重大風險。這就告誡我們,如果想避免中國掉入「權貴資本主義」的陷阱,如果想保證中國經濟與社會發展的健康和可持續性,如果要向國內外證明「市場經濟加集權管理」的存在價值和生命力,中國就必須要通過進一步的改革努力,為「集權管理主體」戴上民主法治的「馬籠頭」。非此,中國式管理就無法與市場經濟匹配和兼容。

　　三、政治改革是改革成果保護與未來持續發展的命脈

　　回顧既往60年和改革開放30年,中國的管理模式發生了巨大變化,中國的改革也積累了寶貴經驗和取得了很大成就。但在實際上,改革在中後期已經顯露出後勁不足、進展緩慢的端倪。伴隨經濟改革發展,除了在行政領域反覆進行一些技術性的、淺表層的動作之外,缺乏足夠的勇氣和動力去尋求針對權力運行體制的深度改革突破。民間對這個現象的描述是:經濟改革轟轟烈烈,行政改革湊湊合合,政治改革閃閃躲躲。因為得不到政治發展的支持和保護,導致行政改革推進效率大大降低和市場改革成果面臨侵蝕變質的危險。

　　而本來具有積極意義的「漸進改革原則」、「適度改革原則」以及「中國特色原則」等,在現實當中逐步演變為保守改革原則、有限改革原則、選擇改革原則、主觀偏好原則。包括許多學者在內的一些人津津樂道於中國的「邊際改革」、「增量改革」、「經濟優先改革」等經驗,卻對這些經驗本身所培養出來的社會保守性和投機性失卻察見,對於這類實踐所造就的「扭曲性體制」和「路徑依賴」的危險沒有給予充分重視,對於在此庇護下逐漸形成的既得利益群體沒有引起足夠警惕,對於來自既得利益群體的改革阻力和改革時機的逐漸喪失一直缺乏清醒的認識。

　　對此,中國所有贊成改革和奉行改革的人們,無論是領導者還是專家學者,都需要在認真反思的基礎上,還原改革原則的本來意義。所謂「漸進改革」是循序漸進、由易而難地不斷向前推進的改革,而不是避難就易、避實就虛的停止改革甚至倒退改革;所謂「適度改革」是著力到位、恰到火候的改革,而不是淺嘗輒止、半生不熟的夾生飯改革;所謂「系統改革」是不留死角、全面照應的改革,而不是有揚有抑、有行有禁的選擇性改革;所謂「中國特色改革」是主張普遍性與個性相結合的改革,而不是強調「寧要社會主義草,不要資本主義苗」的一種傳統情緒邏輯下的偏見改革。

　　時至今天,中國式管理的經驗積累、成果積累,以及問題積累和矛盾積累,都共同期待著關鍵改革的出台。中國的改革,在按照改革者的設計走過了簡單項目後,必然要進行複雜項目;在經過了經濟改革和行政改革後,肯定要觸及政治改革;在完成了對客體的改革後,接下來將輪迴到對改革者自身的改革。這是改革的內在要求和應然軌跡。在這個決定可持續性的關鍵改革階段,改革的主要任務,就是要為「集權管理主體」建立民主法治的約束制度與機制。

　　為了實現這個目標,除了繼續做好機構調整、職能轉變、審批改革、幹部問責、績效評估、社會管理、公共服務等已經展開的任務外,改革者還需要以更大的勇氣和決心,著手針對自身進行現代化建設和民主法治的真正完善,以「科學執政、民主執政、依法執政」的精神,切實將公共預算制度的建立,將地方自治新體制的建立,將官員財產申報制度的建立,將對高級領導幹部退休待遇的改革,將對黨政領導結構關係模式的調整,尤其是針對各級主要政治和行政首長以及人民代表群體,循序漸進地建立以民選公決為基礎的權力約束制度,納入下一步中國改革的實踐之中。這是「中國式管理」絕對不能缺少的改革必修課!

　　我國改革的可持續性和經濟增長與社會發展的可持續性迫切需要來自包括政治改革在內的綜合改革戰略的支持。改革就如發射天宇的火箭,期望它飛得高、飛得遠,就得要有源源不斷的動能供給。如果說我國的經濟改革是第一級火箭,而行政改革是第二級火箭的話,那麼政治改革就好比第三級火箭。在過去的30年中,經濟改革和行政改革已經帶動中國飛入從未有過的高度,使中國獲得了巨大進步。但是,客觀而論,不僅現有的改革不足以窮盡解決我國經濟與社會發展中的所有矛盾,尤其是對公共權力使用者的規範與制約的問題,而且,經濟改革和行政改革的成果也離不開來自民主法治的政治運行機制的保護。否則,已獲得的改革成果就有可能遭受舊有政治與行政文化的蠶食,已建立的市場經濟體制就有可能被官商利益聯盟所瓦解,已形成的正確改革與發展方向就有可能因為病態管理模式的裹挾而走形脫偏。有鑒於此,中國的改革領導者迫切需要審時度勢,果斷實行更加全面和富有勇氣的自身改革戰略,在我國經濟改革和行政改革的能量和張力臻於極限的時候,及早點燃政治改革的第三級火箭,從而為中國發展的全面、健康和可持續性增加源源不絕的動能供給,爭取在2020年前後,使我國能夠有一個更加科學、民主、法治的政治與行政體制。我國既往30年經濟改革成果的保護需要我們啟動民主政治改革,我國未來發展的持久永續需要我們啟動民主政治改革。誠如8月份溫家寶總理在深圳考察時所說:「沒有政治體制改革的保障,經濟體制改革的成果就會得而復失,現代化建設的目標就不可能實現」。不進行政治改革,中國就沒有夢想中的未來;「不改革,就是死路一條」;只搞別的改革而不進行政治改革,最終還是死路一條。

　　(作者為國家行政學院公共管理學部副主任)