【特稿】學思踐悟： 關於留置的十大困惑解析

河南省駐馬店市紀委案件審理室 劉飛

黨的十九大報告指出：深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代「兩規」措施。留置已寫入監察法（草案），關於留置的問題較多，現梳理如下。

困惑一：監察對象與留置對象能否劃等號？

飛哥認為不能劃等號。監察對象嚴重違紀違法，符合留置條件的，均可按程序留置；但是留置對象卻不局限於監察對象，如監察法（草案）規定：對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員,監察機關可以依照規定採取留置措施。對不是監察對象的行賄人，或者不是監察對象的共同職務犯罪的涉案人員，監察機關也可以依照規定採取留置措施。這樣就出現，不是監察對象的人員，也可以成為留置對象。

困惑二： 75歲以上的退休公職人員能否留置？

飛哥認為監察法（草案）未作出限制性規定。刑法第十七條之一規定：已滿七十五周歲的人故意犯罪的，可以從輕或者減輕處罰;過失犯罪的，應當從輕或者減輕處罰；刑法第四十九條第二款規定：審判的時候已滿七十五周歲的人，不適用死刑，但以特別殘忍手段致人死亡的除外。這些規定意味著留置時已滿75歲的退休公職人員，如果其在任公職人員期間嚴重違紀違法，一樣需要承擔刑事責任。故從理論上說，即便其是75歲以上退休公職人員，在任公職人員期間嚴重違紀違法，案情重大、複雜，且有妨礙調查行為的，也可以依法留置。實踐中，可能需要採取十分慎重的態度，畢竟75歲以上老人體質較弱，糖尿病、心臟病、高血壓等常見老年病一旦發作，監察機關辦案安全壓力很大。這需要頂層制度設計時作出細化。

困惑三：與公職人員共同實施職務犯罪的未成年人，能否留置？

實踐中，有不滿十八周歲的未成年人與是公職人員的父母共同實施職務犯罪，如父母不在家，行賄人送巨額財物至家中，應父母的要求代收財物；或者應父母的要求，一起行賄等。對此，飛哥認為，不滿十六周歲的未年成人與公職人員共同實施職務犯罪行為，因其不具有刑事責任能力，其系公職人員實施職務犯罪的工具（間接正犯），基於保護未年人權益的立場，因此任何情況下均不能成為留置對象；但是對已滿十六周歲不滿十八周歲的未成年人，其和公職人員共同實施職務犯罪，一樣需要承擔刑事責任，已滿十六周歲不滿十八周歲的未成年人能否成為留置對象，就需要研究。飛哥認為，需要採取十分慎重的態度，作出限制性規定，一是重大職務犯罪，二是未成年人在共同職務犯罪中起的作用巨大，三是對突破職務犯罪，具有不可替代性等。

困惑四：實施職務犯罪的懷孕婦女，能否留置？

監察法草案，對此未作出限制性規定，似乎可以留置。但需要思考的問題是：一是懷孕婦女實施的職務犯罪，是否系重大職務犯罪？二是懷孕初期還是懷孕後期？如果是懷孕後期，從保護胎兒權益和人道主義立場角度考慮，不宜留置。

困惑五：普通黨員嚴重違法，能否留置？

「兩規」措施是黨內審查措施、手段，適用於全體嚴重違紀、妨礙組織審查的黨員；現在用留置取代「兩規」對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。問題是對不所有行使公權力的違紀黨員，能否留置？從監察法草案上看，似乎嚴重違紀違法的普通黨員（如一般農民黨員），不是留置對象。普通黨員違紀違法（如賣淫嫖娼、生產假冒偽劣商品），解決路徑有二：一是把問題線索移交給有關部門，由有關部門依法調查，依據調查結論作出相應處理；二是紀委立案審查，採取其他措施調查，然後作出相應的黨紀處分。

困惑六：公立學校一般教師和公交醫院的普通醫生如果涉嫌職務違紀違法，能否留置？

根據監察法草案對監察對象的實質性要件界定——行使公權力，公立學校一般教師和公交醫院的普通醫生如果涉嫌職務侵佔犯罪或者非國家工作人員受賄犯罪（如收受輔導教材供應商的回扣、向學生索要好處費等），依法由公安機關立案偵查，即通常情況下，公立學校一般教師和公交醫院的普通醫生，一般不能成為留置對象；但是如果受學校、醫院委託從事行使公權力的公務，則可以成為留置對象。

困惑七：村民組組長，能否成為留置對象？

目前，村民組組長可以成為職務犯罪的主體，故可以成為留置對象。如果其從事的是行政管理事務，就是在依法從事公務，應當屬於「其他依照法律從事公務的人員」的範圍，以國家工作人員論；如果其從事的是集體經濟組織中的自治管理事務，根據監察法草案的規定，也可以成為留置對象;

困惑八：如何界定留置條件中的「嚴重職務違法或職務犯罪」？

監察法草案規定，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，並具有相關情形，監察機關經審批可以將其「留置在特定場所」。需要思考的問題是，如何界定「嚴重職務違法或職務犯罪」？嚴重職務違法，通常指根據有關規定，需要給予被審查對象以「雙撤」（撤銷黨內職務處分、行政撤職）以上處分，嚴重職務犯罪，刑法理論上對嚴重犯罪的界定和把握，指犯罪行為應處三年以上有期徒刑。

困惑九：超過追訴時效的職務犯罪人或者超過追究時效職務違法人員，能否留置？

根據監察法草案第四十五條規定，只要被調查人涉嫌職務犯罪、職務違法，並具有相關情形，似乎均可以成為留置對象，至於被調查人的行為是否超過追訴時效、追究時效似乎在所不問，刑法上對追訴時效作出嚴格規定，但黨政紀處分沒有時效限制，留置可能緣於沒有時效限制的黨政紀處分，以體現全面從嚴治黨、從嚴治吏的思想理念。

困惑十：留置對象是否均要移送人民檢察院提起公訴？

監察法草案第四十五條規定如下：

(四)對被調查人涉嫌職務犯罪,監察機關經調查認為犯罪事實清楚,證據確實、充分的,製作起訴意見書,連同案卷材料、證據一併移送人民檢察院,依法提起公訴。人民檢察院依法對被調查人採取強制措施。

(五)對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。

監察機關經過調查,對沒有證據證明存在違法犯罪行為的,應當撤銷案件。

飛哥認為，調查終結後，留置對象不一定全部移送人民檢察院，尤其對其中的職務違法人員，更是沒有必要移送人民檢察院，可以由監察機關按程序作出相應的紀律處分即可。監察法草案疏忽了超過追訴時效和調查期間被審查人因病死亡等特殊情形，制度設計時將留置對象一律移送人民檢察院提起公訴，即便留置對象的職務犯罪行為超過追訴時效，這是不妥的。

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