陸克文：2017年世界面臨十大挑戰

陸克文,澳大利亞第26任總理、亞洲協會政策研究院主席。

從特朗普執政之初的幾周,我們可以看到全方位的不確定性與日俱增:普世價值模糊了,世界秩序在重構。世界經濟政策不確定性指數也在2016年末達到過去16年來的最高點。

以此為背景,我談談2017年世界面臨的十大挑戰:其中有些不言而喻,另一些則不那麼清晰。

挑戰之一:特朗普政府的未來政策方向

說實話,即便如我們這般近距離觀察中美關係,也幾乎沒有人能清楚指明特朗普政府的未來政策方向。然而,從其執政之初的動向,我們可以看到,特朗普堅定施行其競選口號,無論那些口號有多麼極端激進。觀其言,可以看到特朗普的一些一以貫之的核心信念。

首先,特朗普大體上是一個民族主義者。我認為「民粹主義」一詞不足以解析特朗普的本性—— 「讓美國再次偉大」從根本上關乎美國民族主義的重生。

第二,無論世界上其他國家對美國有任何期許,特朗普一定專註國內,尤其是國內經濟—— 這極可能佔用他絕大部分時間—— 這是他最得心應手的領域,也是與支持他的龐大選民最直接相關的。

第三,特朗普是貿易保護主義者。縱然共和黨主導的國會會抵制其保護主義傾向,但在美國民眾中其保護主義則大有市場。

第四,特朗普對中國的一些預設立場比較消極。

第五,特朗普將盡一切可能使美俄關係正常化。

第六,特朗普深刻認為,美國國家安全的核心挑戰是全球伊斯蘭恐怖主義。

最後,他對基於規則的全球秩序與其根本性民族主義議程的兼容性深表懷疑。他對於聯合國的苛責可能只是其針對多邊體系的眾多攻擊之一—— 他對WTO的態度,對氣候變化巴黎協定的態度,也相去不遠。未來在這些多邊框架下,只能依賴其他利益相關者在全球領導與治理中扮演更為重要角色。

挑戰之二:美俄關係能轉好嗎?

莫斯科和華盛頓的務實派都對此存疑。但美國的新總統作了一個簡單的結論,俄羅斯不構成對「讓美國再次偉大」這一議題的長期威脅,因為俄羅斯無力挑戰作為世界上唯一超級大國的美國—— 但中國的崛起確實對此構成了挑戰。

此中也有不確定性,主要來自涉及俄羅斯的美國情報醜聞,是否會導致特朗普政府開始「糾正」目前外界廣泛預期的美俄關係正常化進程。

如果「正常化」進行下去,我們則應一方面仔細觀察特朗普已經開始規劃的,關於「以解除制裁換取與俄羅斯達成新的核協議」等交易;另一方面看其結束敘利亞戰爭和更有效地處理全球伊斯蘭恐怖主義的可能性。

挑戰之三:中美關係的未來

就任美國總統前幾個月里,特朗普先後就「一中政策」、「南海」、「朝核」、「網路攻擊」和「貿易和貨幣操縱」等五個核心問題對中國發難。

與以往不同,這些咄咄逼人的言論超越了選戰本身。儘管雙方已有接觸,但這些問題在特朗普執政之後仍不明朗。當然,特朗普上台後首次與習近平先生通電話表達出一些緩和信號。

問題在於,若美國當真就「一中政策」大做文章,逾越政治門檻,以此威脅中國在其他議題上作出讓步,中美關係可能將以無法想像的速度跌入「深水區」。眾所周知,「一中政策」是中國在處理國際關係時所奉行的根本原則,但特朗普此前似乎只將「一中政策」看做可與中國討價還價的籌碼之一。

此外,我還擔心兩國外交機制對衝突升級的管控能力,因為兩國的民族主義情緒可能影響正常關係的理性管控過程。更廣泛地說,特朗普有著解讀美國大眾政治情緒的敏銳耳朵,可能在不斷增長的長期反華情緒的風口浪尖上做弄潮兒,這種情緒跨越了美國政治、社會和經濟所有要素。而這種情緒也可能遠遠超出外交政策精英的想像範圍。

挑戰之四:華盛頓、莫斯科和北京戰略三角關係的未來

特朗普對俄羅斯和中國雙方的政策偏離是歷史性的。一方面,特朗普一直堅持「與俄羅斯關係正常化」、將俄羅斯確定為長期戰略合作夥伴,顛覆了1945年以來美國總統外交和國家安全政策的正統觀念。另一方面,特朗普在中國問題上的態度也旁證了他的特殊性和不可預測性。

所以說,未來一年中巨大而未決問題之一就是,我們是否會看到特朗普激烈的政策立場變化,導致1972年尼克松和毛澤東制定的戰略框架——即中美戰略通融反對共同的意識形態、政治軍事敵人前蘇聯——發生變化。

那麼我們首先要問:與特朗普政府的關係正常化,會使普京在與北京的交往中得到新的政治和戰略機會嗎?我們要考慮到中俄關係中的一些因素,包括俄羅斯對其遠東地區戰略脆弱性的認識,以及中俄在中亞戰略影響力「大博弈」的延續,以及俄羅斯希望中國加大對其資金支持而未得到滿足—— 一些俄羅斯人認為中俄關係天平存在某種不平衡。

第二,如果俄羅斯試圖朝著擴大對北京戰略偏離的方向前進,中國將採取什麼反制措施來制止莫斯科和華盛頓之間的這種戰略調整?

第三,普京以敏捷外交著稱,他很有可能會尋求將俄羅斯置於一個與北京和華盛頓等距的戰略「搖擺位置」。這些都在未來華盛頓、北京和莫斯科三角關係中構成了若干的,如美國前國防部長拉姆斯菲爾德所言「已知的未知數」。但簡而言之,1972年後的中美俄戰略秩序的最基本部分的確已經不再固定,而開始流動。

挑戰之五:朝鮮及其核野心

我認為朝核問題是亞洲今年面臨的最迫切的安全挑戰,沒有之一。這個判斷基於一個簡單的事實:朝鮮的核技術和導彈技術已經達到了一個令人擔憂的程度(包括最近的彈道導彈試射)。朝鮮公開陳述的目標就是直接核威脅美國本土,而美國軍方也已經在以「朝鮮具有此戰略意圖和核打擊能力」為假想進行準備。

當下對朝鮮的制裁以及外交孤立顯然是不足夠的。下一步的核心在於中美能達成應對朝核問題的戰略協議,形成可以牽制朝鮮的新戰略籌碼,並重啟對話。縱然朝鮮以及美國共和黨內的強硬派對此可能不滿,但新的戰略籌碼是至關重要的(哪怕不能立即重啟對話),因為其關乎區域安全的根本,也關乎著世界安全。

挑戰之六:全球貿易和經濟秩序的未來

如上所述,特朗普是一個民族主義者和一個貿易保護主義者。然而,特朗普的貿易保護主義,代表了對歷屆美國政府自1944年關貿總協定締結後一貫政策的歷史性背離。

如果我們接受「戰後全球貿易一直是全球經濟不斷增長、貧困減少和個人生活水平大幅提高的主要貢獻因素」這一邏輯,那麼貿易保護主義的回歸必須引起整個國際社會的注意。

特朗普針對中國的貿易戰、貨幣戰的「威脅」若得到執行,將對全球經濟產生深刻的影響,並很可能導致世界上第一和第二大經濟體之間以及它們與世界其他國家之間的增長減少,以及貿易與投資的流動減少。

我們熟悉了特朗普對TPP和NAFTA的立場,美國對RCEP和FTAAP的態度也是可以預想的。美國退出TPP談判之後,亞太地區的貿易格局將發生怎樣的變化?RCEP是否有望達成?其目標貿易標準是否會有所提高?面對這些問題,區域及全球貿易體系的未來仍是未知的。我們面臨的核心挑戰在於,鑒於特朗普的民族主義立足點,貿易保護主義的政策選擇,和以他的「交易藝術」為基礎的所謂美國「新雙邊主義」戰略,戰後貿易秩序的未來目前靠世貿組織維繫著,將來完全可能懸而未決。坦率地說,如果美國對世貿組織的一個締約國採取單方面行動,世貿組織的爭端解決機制被美國新政府置之不理,那麼整個全球貿易體系離分崩離析就不遠了。同樣,關於貨幣戰爭的可能性,我們必須考慮到國際貨幣基金組織關於貨幣穩定的脆弱共識,以及目前委託給20國集團的金融穩定委員會的金融監管改革議程。

總而言之,我們必須注意,目前支持國際貿易、投資、資本流動和貨幣管理的體制安排一旦解體將會發生什麼。我所擔心的最壞情況甚至是,在未來幾年會有形形色色的「斯姆特-霍利關稅法」沉滓泛起沉渣泛起。對於了解經濟史的人來說,在20世紀30年代的黑暗十年里,斯姆特-霍利關稅對於美國或世界其他地方的影響並沒有完全結束。

挑戰之七:歐盟和北約的未來

對歐盟和北約未來的判斷需考慮英國脫歐,法國和德國即將到來的選舉,以及華盛頓和莫斯科之間的地緣政治調整等因素。我認為過早達成「歐盟正在不可逆轉地衰落」的時髦結論是不負責任的,因為如果菲永(或除勒龐外其他候選人)和默克爾獲勝,那麼法國和德國相加就有足夠的力量來繼續捍衛、推進和重塑歐洲。

挑戰之八:亞洲各國對特朗普的反應

特朗普政府對亞洲其他國家意味著什麼,特別是日本、印尼和印度,包括印巴關係的未來軌跡?

在TPP問題上,安倍在國內丟盡了面子;但特朗普與安倍也剛剛在美國長時間見面會談;美日之間接下來的互動走向何方?

作為世界上最大的伊斯蘭國家,印尼將如何應對特朗普的反穆斯林態度和政策?

在美國對中國(推及中國全天候戰略合作夥伴——巴基斯坦)的政策立場發生變化時,印度將是否及如何推進與美的戰略與經濟關係?

這些問題都值得關注。

挑戰之九:耶路撒冷與第三次起義

伴隨著巴勒斯坦當局的崩潰,在以色列發生第三次為耶路撒冷起義的可能性也在不斷增加。如果特朗普政府有任何決定,將以色列首都正式遷到耶路撒冷,並正式撤銷兩國方案,會發生什麼?這也值得我們關注。

挑戰之十:西方自由民主工程的未來

最後一個挑戰是由於特朗普對聯合國及國際多邊系統的態度,依託聯合國(包括安全理事會的權威)的整個全球地緣政治秩序的未來是什麼?

我們看到西方自由民主工程的繼續解體,政治中心崩潰,極左極右勢力快速崛起及反全球化。

隨之而來的將會是對全球化本身的更全面否認,還是以人的尊嚴和社會穩定為中心的對全球化的轉向與調整?這同樣值得我們關注。(作者是澳大利亞第26任總 理、亞洲協會政策研究院主席)

結語

如上所列十大挑戰的題中應有之義便是:我們應該如何是好?

這些挑戰直指國際秩序的根本。這些挑戰對大小國家一視同仁。

然而,這些挑戰並非不可避免。

作為人類命運共同體的重要部分,這些挑戰也是中國必須面對的。

而如何面對這些挑戰,將充分體現中國的世界願景和全球領導力。

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