從權力走向權利：轉型經濟和諧發展的樞紐(5)

　　和諧社會不應該僅僅被看作是一種現實的結果，而應該是保證其實現的機制，是一系列制度安排。只有在制度層面和社會結構層面實現和諧，社會和經濟的和諧才有基礎，才能穩固和持續。筆者的結論是，從社會結構和制度層面構建社會主義和諧社會的關鍵在於約束權力和健全產權制度兩個方面。

　　約束權力就是要實現國家權力和民間社會的良性互動，形成一套完善的制衡機制，以法治國，使國家在追求自身利益最大化的同時促進經濟發展，實現社會和諧。從根本上來說，這就是要進行政治體制改革，實行政治民主化，建立憲政體制。這是一個長遠目標，從當前轉型經濟社會有序發展的迫切需要來看，應當把財政稅收制度和徵稅權的改革作為出發點。制約權力不能單靠政府自律，關鍵要靠廣泛、普遍和有效保護的產權制度，通過法律來界定和規範政府的徵稅權。產權和徵稅權的法律界定是界定政府和市場邊界的最重要的制度安排。沒有對公民私有財產的有效保護，就無法約束政府徵稅的權力，物權和稅權是國家憲法性秩序的兩塊重要基礎，可以說是一個事物的一體兩面。二者的差別在於：產權界定是政府對市場微觀行為主體利益邊界的正式認可，而徵稅權的法律界定是對政府利益邊界和行動範圍的限制，它一般不會是政府主動選擇的結果，而是社會其他行為主體對政府的制約力量的反映。現代市場經濟國家對於徵稅權的法律規定的共同特點是徵稅立法權屬於國會，這不僅是這些國家率先發展起市場經濟實現了現代化的首要原因，而且是所有現代市場經濟國家和地區的共同特徵。(17)徵稅權改革要求徵稅權回歸立法系統，也就是全國人大常委會。管住政府的「錢袋子」，就是給權力戴上「籠頭」。

　　健全和完善產權制度的重點是：(1)繼續深化國有產權制度的改革。國有產權制度改革的根本目的，一是使國有企業和公有制經濟能夠完全融入市場體系，不是作為享有特權的特殊主體，而是作為正常的微觀經濟主體平等地參與市場競爭，最大限度地減少對市場結構的扭曲，從而有助於中國形成一個健康的市場經濟體制。改革的基本方嚮應當是社會化、價值化、資本化。另一個根本目的是使國有經濟真正成為公有制經濟，為增進全民利益和福利服務。作為公有制經濟的國有企業，改革的重點不僅在於如何提高經濟效益，而在於如何在提高經濟效益的同時，實現全民對國有資本收益的共享。關鍵是要把國有產權和國有企業的管理和運營置於全民的監督之下。(2)農村土地集體所有制的改革。首先應當通過健全和強化產權的措施來落實和保護農民集體的土地產權，使農民集體享有完整的土地產權，強化集體經濟組織對土地產權的行為能力。這就是要將國家在土地上的利益從集體產權中剝離出來，劃分與土地利益相關的各個行為主體的權利邊界。改革國家土地徵收徵用制度和城鄉分隔的土地管理制度，創造條件引導農村集體建設用地直接進入城市土地市場。最大限度地排除行政權力對農民集體土地的直接干預，落實和保護農民集體的決策自主權。關鍵是要給農民選擇自己的「集體」的權利，即由農民自主決定集體範圍的大小、集體經濟的組織形式和具體的所有權執行主體，而不是由國家自上而下從外部強制地規定村委會作集體的管理者。鼓勵和支持農民探索適應市場經濟要求的各種現代產權形式，進一步明確和嚴格農戶個體對土地的權利和責任，逐步把土地產權界定給每個農戶。這是解決目前農村諸多矛盾問題，實現農村社會長治久安，經濟穩定和可持續發展，城鄉共同繁榮的根本途徑。

　　注釋：

　　①《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第3頁，北京，人民出版社，2006。

　　②張荊紅：《「維權」與「維穩」的高成本困局——對中國維穩現狀的審視與建議》，載《理論與改革》，2011(3)。

　　③周冰、靳濤：《經濟體制轉型方式及其決定》，載《中國社會科學》，2005(1)。

　　④2003年10月30日，吳敬璉在演講中提出，市場經濟有好壞之分，「要建一個好的市場經濟」。

　　⑤從目前的研究狀況來說，對非規範收入的估計均是通過個案調查。比如，樊綱等人組織的「地方政府公共職能與公共收支」研究小組在1994年對5個省份的若干鄉鎮進行的個案調查(樊綱：《論公共收支的新規範——我國鄉鎮「非規範收入」若干個案的研究與思考》，載《經濟研究》1995(6))。劉雲龍博士1997年對湖南某鄉進行了一次調查，得出了更詳細的資料(劉雲龍：《民主機制與民主財政》，中國社會科學院研究生院博士學位論文，1998)。這兩項研究的結論基本上是一致的，即非規範收入大致佔到與預算收入相等的比重。

　　⑥［美］布坎南：《憲政經濟學》，北京，中國社會科學出版社，2004；李煒光：《公共財政的憲政思維》，載《戰略與管理》，2002(3)；李煒光：《論稅收的憲政精神》，載《財政研究》，2004(5)；劉麗：《稅權的憲法控制》，北京，法律出版社，2006。

　　⑦在中國股票市場投資者戶數達到1億戶後，2007年5月30日，財政部上調交易印花稅在證券市場引起了前所未有的強烈反應，股民發出了「調整印花稅合乎憲政法治嗎」的疑問，並且引起了廣泛的討論。

　　⑧1995年到2001年間接稅收入占稅收收入平均達到74.14％，同期直接稅收入占稅收收入比重僅為25.86％，基本上間接稅與直接稅結構比重為3∶1。2008年兩者比重為3∶2。

　　⑨計劃經濟體制下的計劃價格是國家在行業之間轉移經濟剩餘的工具。為了實現配置資源的優先順序，國家給不同的行業制定了差別利潤率，同時為了消除價格對供求的調節作用和把高利潤部門的剩餘轉移到國家手裡，計劃價格在形成方式上採取了「價內稅」的形式，對各個部門和各種產品實行不同的流轉稅率，這就使同一個商品的生產者和消費者面對的是兩套完全不同的價格。

　　⑩政府收費包括：各種收費、基金、資金、附加、保證金、有償使用金、集資、「捐資」、贊助等概念不明確、界限不清的眾多名目(張光遠：《收費體制改革思路研究》，北京大學中國經濟研究中心討論稿，1999)，罰款和各種攤派。一般而言，收費指的是政府機關或事業單位按國家規定提供某些服務收取的費用；基金指的是政府性基金，是國家為了籌集資金而明文規定收取的費用；附加是指按政府文件規定附加在價格或稅收上收取或隨稅隨價徵收的費用。政府收費權是指政府收費立項、審批、徵收、使用的權力。

　　(11)預算包乾和事業單位企業化管理這兩項制度安排開始於1980年。當年中共中央、國務院下發的6號文件《關於節約非生產性開支、反對浪費的通知》宣布，從1980年起對行政、事業單位試行「預算包干」辦法。其中規定「一切有條件組織收入的事業單位，都要積極挖掘潛力，從擴大服務項目中，合理地組織收入，以解決經費不足的問題，促進事業的發展」，正是這條規定開始了行政事業單位收費的歷史。

　　(12)「『哪個地方拆遷不死幾個人哪？』甚至成了某些官員的價值觀或口頭禪」，見熊培云：《重新發現社會》，第134頁，北京，新星出版社，2010。

　　(13)這句話出自《孟子·梁惠王上》，原文為：「無恆產而有恆心者，惟士為能。若民，則無恆產，因無恆心。」

　　(14)從1999年起，中國高校開始大規模擴招。此後6年間，招生人數從1998年的108萬上升到2005年的504萬，在校人數達到2300萬。由於高等教育資源滿足不了擴張規模的需求，加之教育部推行的如火如荼的高校合併，因此各地普遍開始了一輪大規模的大學城和高校校園建設。由於政府並沒有多少投入，學校擴建資金的主要渠道就是銀行貸款。2005年12月21日，中國社會科學院發布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書稱，目前高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億元之間。廈門大學鄔大光教授調查的結論是，公辦高校的貸款規模在2000億到2500億元。高額債務引發了高校的財務危機。例如，吉林大學從2005年起，每年支付的利息多達1.5億—1.7億元。

　　(15)楊瑞龍：《正式契約的第三方實施與權力最優化》，載《經濟研究》，2004(5)。

　　(16)國資委在2006年12月出台《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》明確提出，全力推進國有資本向七大行業和領域集中，並培育大型企業集團，以保持國有經濟對關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的絕對控制力。

　　(17)劉濤：《中國崛起策》，第126—146頁，北京，新華出版社，2007。

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