第五章 適用與備案

第七十八條憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。【釋義】本條是關於憲法的法律效力的規定。法的效力就是法的強制力和拘束力。法作為一種社會行為規範，是以國家強制力作為後盾來保證其實施的，公民必需遵守執行，否則，就會受到國家強制力的制裁。但同樣是法律規範，因其制定機關、制定程序和依據不同，其效力等級也不一樣。在我國，全國人大及其常委會可以制定憲法、法律，國務院可以制定行政法規，省級人大及其常委會、省會市人大及其常委會、國務院批准的較大市人大及其常委會可以制定地方性法規，經濟特區的人大及其常委會可以制定特區法規和地方性法規，自治區、自治州、自治縣的人大及其常委會可以制定自治條例和單行條例，國務院組成部門、直屬機構、省級政府、省會市和較大市的政府以及經濟特區所在地的市政府可以制定規章。因此，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都是我國法律體系的組成部分。雖然根據行政訴訟法的規定，規章在法院審理案件時，只具有「參照」作用，但對公民來說，規章也是要遵守執行的，也具有法的效力。憲法是全國人民代表大會制定的，是法律的一種，是國家法律體系的核心。憲法與其他法律在制定程序、內容等方面又有區別，憲法是按照一種特別程序制定的，它規定的是國家的根本制度，是國家生活中最根本、最重要的問題。憲法是國家的根本大法，是國家的總章程，是制定法律的依據。因此，它的地位高於法律，具有最高權威和最高法律效力。所有法律必須符合憲法的規定，否則，與憲法相抵觸的法律都沒有法律效力。本條的內容在憲法序言和憲法第五條第二款已有相關的規定，本來在全國人大常委會審議的草案中規定各種規範性文件的法律效力等級時，最初並沒有這一規定。但有的同志認為，既然立法法要確立我國法律體系中各種規範性文件的效力等級，缺少憲法的效力的規定是不完整的，重申憲法這一規定，對正確把握法律效力的層級關係和準確適用法律有積極意義。其他規範性文件效力等級的比較，首先必須看它是否符合憲法的規定，如果違反憲法的規定，效力等級無論高低都沒用。因此，立法法重申了憲法的規定。第七十九條法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章。【釋義】本條是關於法律、行政法規、地方性法規和規章效力等級的規定。法律、行政法規、地方性法規、規章等規範性文件都是有效的，但它們之間有效力等級之分。目前，我國已制定了三百七十多部法律和有關法律問題的決定，八百多件行政法規，七千多件地方性法規和數以萬計的規章，它們都是我國法律體系的組成部分，是調整不同性質社會關係、實施社會管理和依法治國的依據。由於這些規範性文件是不同的機關制定的，難免會出現不一致或衝突的情況，在適用時難以選擇。為了解決規範性文件之間的衝突，需要明確不同主體制定的規範性文件之間的效力等級。這樣，在出現衝突時，可以依照法的規範的不同效力等級，選擇優先適用的法的規範。因此，規定法的效力等級，是為了解決不同等級的法的規範之間的衝突，便於法的適用，以保證法制的統一。一、法律的效力高於行政法規、地方性法規和規章在由憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等組成的法律體系中，憲法是根本大法，具有最高法律效力。在憲法之下，全國人大及其常委會的制定法律的效力等級最高。根據憲法的規定，全國人大及其常委會是國家最高權力機關，行使國家立法權。因此，嚴格地說，只有全國人大及其常委會有立法權，其他機關的立法權都是派生的。全國人大及其常委會制定的法律是制定行政法規、地方性法規、規章的依據。因此，法律的效力高於行政法規、地方性法規和規章，與法律相抵觸的行政法規、地方性法規和規章是無效的。二、行政法規的效力高於地方性法規、規章我們容易理解行政法規的效力高於規章，這是因為國務院是最高國家行政機關，它統一領導國務院各部門和地方政府的工作，國務院制定的行政法規，國務院各部門和地方政府必須貫徹落實，行政法規是規章的制定依據，因此，規章的效力等級當然比行政法規要低。但為什麼行政法規的效力要高於地方性法規呢？理由有以下幾點：(一)我國是單一制國家，地方的權力不是基於人民的自治權，而是來自於中央的授權，地方沒有中央不能干預的保留權力。如1954年憲法沒有規定地方人大可以制定地方性法規，地方人大就沒有立法權。考慮到我國地域廣闊、人口眾多，各地政治經濟文化發展不平衡，要發展經濟，必須充分發揮地方的積極性和主動性。因此，1979年地方組織法賦予地方人大制定地方性法規的權力，給予地方一定的自主權。(二)行政法規是依據憲法和法律制定的，在全國範圍內實施，而地方性法規只是在一定行政區域內有效。為了實現中央對地方的統一領導，建立統一的市場經濟，保證國家法制的統一，也需要確立行政法規的權威。(三)國務院是最高國家權力機關的執行機關，向全國人大及其常委會負責並報告工作，通過制定頒布行政法規，貫徹實施法律，執行國家權力機關的決議、決定。行政法規是國務院履行執行職責的重要形式。總之，規定行政法規的效力高於地方性法規是我國政治制度、國家結構和歷史傳統等因素決定的。現實中，行政法規的數量超過法律，在社會管理中起著重要作用。需要注意的是，確立法的效力等級是為了在解決法律衝突時，如何選擇優先適用的法律規範，並不是說法的效力等級低，對行政相對人不管用。對行政相對人來說，無論是法律、行政法規、地方性法規還是規章，都必須遵守。第八十條地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。【釋義】本條是關於地方性法規和地方政府規章、省級政府規章和較大市政府規章效力等級的規定。一、地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章地方性法規是地方人大及其常委會制定的規範性文件，地方政府規章是地方政府制定的規範性文件。按照我國憲法確立的政治體制，地方人大及其常委會是地方權力機關，地方政府是權力機關的執行機關，它由本級人大選舉產生，對本級人大負責。地方人大制定的地方性法規，地方政府要負責貫徹實施。在地方性法規與地方政府規章的關係上，地方性法規是地方政府制定規章的依據之一，地方性法規的效力要高於地方政府規章。本法規定地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章，也反映了權力機關與執行機關之間的關係。但如果地方政府規章是根據法律、行政法規制定的，在與本級或上級人大制定的地方性法規發生衝突時，不能一味否定地方政府規章的效力，要看地方性法規是否與法律、行政法規一致，如果不一致，地方性法規就不能適用。二、上級政府規章的效力高於下級政府規章省、自治區人民政府規章是省、自治區人民政府按照規章制定程序制定的規範性文件，它在全省、自治區範圍內有效。較大市的人民政府規章是較大市的人民政府按照規章制定程序制定的規範性文件，它在較大市所轄區域內有效。從規章的效力範圍上說，省、自治區政府規章要比其所轄的較大市的政府規章要廣。從上下級政府的關係上來說，上級政府領導下級政府，省、自治區人民政府領導其所轄區內的較大的市的人民政府。因此，規定省、自治區人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章，符合我國的行政管理體制。需要注意的是，這裡的較大的市包括經濟特區所在地的市。本法出台以前，全國人大授予的經濟特區所在地的市的人民政府的規章制定權是一般地方政府規章的許可權，與授權特區人大及其常委會制定特區法規性質不一樣，本法授權其享有較大的市的政府規章制定權，擴大了其適用範圍。因此，經濟特區所在地的市的人民政府享有的制定規章的許可權是一般的較大的市的人民政府制定規章的許可權，不是特別許可權，其效力比其所在的省級政府規章要低。第八十一條自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。【釋義】本條是關於自治條例、單行條例和經濟特區法規的效力的規定。一、自治條例和單行條例的優先適用效力。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定的，是一種特殊的地方立法。我國是一個統一的、多民族的國家，為了保護少數民族的平等權益，憲法和民族區域自治法賦予民族自治地方享有自治權，其中包括制定自治條例和單行條例的權力。自治條例和單行條例不同於一般的地方性法規，雖然它也是地方國家權力機關制定的，但它可以變通法律、行政法規。全國人大及其常委會通過的刑法、民法通則、婚姻法、繼承法、收養法、民事訴訟法、婦女權益保護法等8部法律規定民族自治地方可以變通或者補充法律的規定，截止到1998年底，民族自治地方制定單行條例209個，對法律作出變通和補充規定的64個，內容包括婚姻、繼承、資源開發、計劃生育、未成年人保護、社會治安、環境保護以及土地、森林、草原管理等。本法第六十六條進一步明確規定自治條例和單行條例可以根據當地民族的特點，對法律、行政法規的規定作出變通規定。由此可見，在民族自治地方，自治條例和單行條例有優先適用的效力。二、經濟特區法規的優先適用效力經濟特區法規是經濟特區所在地的人民代表大會及其常委會根據全國人大的授權制定的。為了適應改革開放，發展經濟的需要，全國人大先後授權廣東、福建、海南和深圳、廈門、珠海、汕頭等省、市的地方人大及其常委會制定經濟特區法規。經濟特區法規遵循憲法的規定，在不同法律和行政法規的基本原則相抵觸的前提下，根據具體情況和實際需要制定。特區法規享有的許可權比一般地方性法規的許可權要大，它可以變通法律、行政法規和地方性法規，將國家給予經濟特區的特殊政策具體化，在改革開放方面作出探索試驗性規定，起立法「試驗田」的作用。這是授權制定經濟特區法規的目的所在。因此，對其所作的變通規定，在經濟特區範圍內，它有優先適用的效力。需要注意的是，深圳、廈門、珠海、汕頭四個特區市除享有經濟特區法規制定權以外，本法還規定它可以制定一般性地方性法規。經濟特區制定的地方性法規，不能變通法律、行政法規和省人大及其常委會制定的地方性法規，其效力低於法律、行政法規和省人大及其常委會制定的地方性法規。第八十二條部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的許可權範圍內施行。【釋義】本條是關於部門規章、地方政府規章效力的規定。規章是國務院部門或地方政府制定的規範性文件。規章有兩類，一類是部門規章，即國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構制定的，一類是地方政府規章，即省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區政府所在地的市、國務院批准的較大市以及經濟特區所在地的市政府制定的。規章對貫徹執行法律、法規，規範行政管理和社會行為，都起到了積極作用。但由於享有規章制定權的機關比較多，規章的數量也相當龐大，規章之間的衝突也比較嚴重，給規章的執行帶來困難，在一定程度上影響了規章的效力和嚴肅性。因此，必須明確不同規章之間的關係，建立解決規章衝突的機制。一、部門規章之間具有同等效力國務院部門和直屬機構都是國務院的組成部分，它們之間的地位是平等的，根據國務院的「三定」方案，它們都有自己的管理許可權範圍。因此，它們根據自己的管理許可權制定的規章的效力也是一樣的。二、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力雖然國務院部門對地方政府相應的部門有指導或領導關係，但在行政領導關係上，國務院部門是國務院的組成部門，地方政府是地方行政機關，都屬國務院領導，它們之間沒有領導與被領導關係。因此，它們制定的規章也沒有高低、上下之分，效力是一樣的。本條的規定只是確認了規章之間的效力等級，但沒有規定規章發生衝突該如何解決。如果部門規章、部門規章與地方政府規章之間發生衝突，按照本法第八十六條的規定，由國務院裁決。第八十三條同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。【釋義】本條是關於同一機關制定的規範性文件不一致時的適用規則的規定。從理論上說，同一機關制定的規範性文件應當是協調一致的，不會出現衝突。但是，由於不同的規範性文件規範社會關係的範圍和角度不一樣，制定規範性文件的時間有先有後，以及立法技術的缺陷等原因，同一機關制定的規範性文件不一致的現象還是存在的。如行政複議法規定公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，申請複議的期限是60日，在此以前出台的涉及行政管理的法律多數規定，申請複議的期限是15日，還有的規定為5日，有的規定為7日等等。由於同一機關制定的規範性文件的效力是一樣的，當它們之間出現不一致時，應當如何適用，法律應當明確。有的法律明確了，如行政複議法第四十二條規定：「本法施行前公布的法律有關行政複議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準。」但還有許多法律、法規沒有明確，實踐中產生一些混亂。因此，本法確立了以下兩項適用規則：一、特別規定優於一般規定也就是「特別法優於一般法」。特別規定是根據某種特殊情況和需要規定的調整某種特殊問題的法律規範。一般規定是為調整某類社會關係而制定的法律規範。如合同法調整所有的民事合同關係，合同法的規定就是一般規定。除合同法對合同有規定外，海商法、鐵路法、航空法等法律分別對海上運輸合同、鐵路運輸合同、航空運輸合同作了規定。相對於合同法的規定來說，這些規定都是特別規定。確立特別規定優於一般規定的規則，是因為特別規定是在考慮具體社會關係的特殊需要的前提下制定的，更符合它所調整的社會關係的特點，所以具有優先適用的效力。如海商法、鐵路法、航空法等根據海上運輸、鐵路運輸和航空運輸的特點，對海上運輸合同、鐵路運輸合同、航空運輸合同作了比較詳細的規定，如果與合同法不一致，在選擇適用的法律時，應當優先適用海商法、鐵路法、航空法。二、新的規定優於舊的規定也就是「新法優於舊法」。一切法律都是根據當時的社會關係的情況制定的，隨著社會關係的發展變化，法律規範也存在過時的問題，需要不斷地修改和更新。法的修改和更新有多種形式，有的是制定了新的同一個法律，有的是在相關的法律中重新作了規定，有的明確宣布哪些法律規範被廢止，有的沒有明確。因此，在新法與舊法之間，新的規定與舊的規定之間，就會產生衝突，這時就要確立如何選擇適用的規則。因此，本法明確了新的規定優於舊的規定的適用規則。理解新的規定優於舊的規定這一規則需要與本法第八十四條有關法的溯及力的規定區別開。本條規定的新的規定優於舊的規定，是兩個規範性文件的規定有效的情況下，該適用哪個規定，本條確定的是從新的原則。法的溯及力是解決新法對它生效以前發生的事件和行為是否適用的問題，一般是從舊的原則。第八十四條法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。【釋義】本條是關於法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的溯及力的規定。法的溯及力是關於法是否有溯及既往的效力的問題。即法對它生效前所發生的事件和行為是否適用的問題，如果適用，就是有溯及力，如果不適用，就是沒有溯及力。法的溯及力是法的效力的一個重要方面。法作為社會的行為規範，它通過對違反者的懲戒來促使人們遵守執行，人們之所以對自己的違法行為承擔不利後果，接受懲戒，就是因為事先已經知道或者應當知道哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律不允許的，法律對人們的行為起指導和警示作用。不能要求人們遵守還沒有制定出來的法律，法只對其生效後的人們的行為起規範作用。如果允許法具有溯及力，人們就無法知道自己的哪些行為將要受到懲罰，就沒有安全感，也沒有行為的自由。因此，作為一項法制原則，法是不具有溯及既往的效力的。國外大多數國家都承認這一原則。我國刑法也有類似的規定，如刑法第十二條規定，中華人民共和國成立以後本法施行以前的行為，如果當時的法律不認為是犯罪的，適用當時的法律；如果當時的法律認為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節的規定應當追訴的，按照當時的法律追究刑事責任，但是如果本法不認為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法。也就是從舊兼從輕的原則。因此，無論是法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例還是規章，不論其效力等級是高還是低，都沒有溯及既往的效力。這是一個原則，但是，任何原則都是相對的，都可能有例外。對於法不溯及既往這項原則來說，如果法律的規定是減輕行為人的責任或增加公民的權利，也可以具有溯及力。如刑法的從輕的規定就是如此。因此，本條規定，為了更好保護公民、法人和其他組織的權利和利益，法律規範可以有溯及力。這裡的「公民、法人和其他組織」是指法律、法規、規章等規範性文件所直接指向的公民、法人和其他組織，是法律、法規、規章等特定的調整對象，不是泛指，不是為了保護多數人的利益而使法律、法規、規章等具有溯及力。第八十五條法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。【釋義】本條是關於解決法律之間、行政法規之間新的一般規定與舊的特別規定的衝突的規定。同一機關制定的規範性文件，特別規定優於一般規定，新的規定優於舊的規定，這是本法第八十三條確立的兩項適用規則。由於這兩項規則是並列的，沒有誰先誰後的關係，因而這兩項規則會發生衝突。如行政處罰法對行政處罰的程序作了比較詳細的規定，對於行政處罰來說，行政處罰法是一般法，行政機關作出行政處罰決定，都應當遵守行政處罰法規定的程序。但在行政處罰法生效前，有一些單行法對某個領域的行政處罰也作了規定，如治安管理處罰條例對違反治安管理條例的處罰程序規定得也比較具體，相對於行政處罰法的規定來說，它是特別規定。按照特別規定優於一般規定的原則，應當適用治安管理處罰條例，但行政處罰法是1996年3月出台的，治安管理處罰條例是1986年9月出台的，按照新法優於舊法的原則，又應當適用行政處罰法。因此，在如何選擇適用行政處罰程序的問題上，就出現新的一般規定與舊的特別規定不一致的情形。這就需要建立解決這種衝突的機制。因此，本條規定：一、法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。裁決的程序本法沒有規定，一般是由執法機關逐級上報到全國人大常委會。如可以通過本系統，上報到國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市人大常委會，由它們向全國人大常委會提出。全國人大常委會的裁決在性質上與法律解釋相類似。因此，裁決程序原則上可以參照法律解釋的程序。二、行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。國務院可以根據立法的原意，作出裁決。第八十六條地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照下列規定的許可權作出裁決：(一)同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決；(二)地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；(三)部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。【釋義】本條是關於地方性法規、規章之間不一致時裁決機關的規定。雖然本法確立了規範性文件之間的效力等級以及決定規範性文件衝突的適用規則，但僅此還不足以解決所有的規範性文件之間的衝突。如本法規定，部門規章之間，部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的許可權範圍內施行。沒有規定誰高誰低，發生衝突，該適用哪個規章，還是難以判斷的。因此，有必要建立一種解決規範性文件之間衝突的機制。本條規定了幾種規範性文件衝突時的裁決機關：一、由制定機關裁決同一機關制定的規範性文件具有同等效力，從理論上說，它們會協調一致，不會出現衝突。但是，由於不同的規範性文件調整社會關係的範圍和角度不一樣，制定規範性文件的時間有先有後，以及立法技術的缺陷等原因，同一機關制定的規範性文件不一致的現象還是存在的。因此，本項規定同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。制定機關可以根據立法的目的、原意作出裁決。需要指出的是，省、自治區人大及其常委會制定的地方性法規與其所轄的省會市、較大市人大及其常委會制定的地方性法規的效力等級是一樣的，它們之間發生衝突，應當由省人大常委會裁決。二、由國務院決定或提請全國人大常委會裁決地方性法規是由地方權力機關制定的，在其所轄行政區域內有效，部門規章是由國務院部門制定的，在全國範圍內有效，從適用的地域範圍上，部門規章大於地方性法規。但地方性法規和部門規章不是一個效力層次，地方性法規可以作為人民法院的審判依據，規章在法院審判時只作為參照。因此，不好明確地方性法規和部門規章誰高誰低，發生衝突時，誰該優先適用。這就需要有個解決衝突的機制。本法規定由國務院先提出意見，是因為國務院有權對規章是否合法或合理作出判斷，如果是規章的問題，國務院可以行使改變或撤銷權，但國務院無權改變或撤銷地方性法規，因此，如果國務院認為地方性法規有問題，應當適用部門規章，應當提請全國人大常委會作出裁決。三、由國務院裁決部門規章是國務院部門在其許可權範圍內製定的，由於管理許可權劃分不清或交叉，部門規章的規定會有衝突。同時，部門規章和地方政府規章之間調整的社會關係有時是重合的，部門規章在全國範圍內施行，地方政府規章在其所轄區域內有效，因此，部門規章和地方政府規章也會發生衝突，由於部門規章之間、部門規章和地方政府規章之間具有同等效力，不好明確規定發生衝突時誰該優先適用。因此，本法規定部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項規定不一致時，由國務院裁決。四、由全國人大常委會裁決經濟特區法規根據授權，可以對法律作變通規定；根據授權制定的行政法規也享有較大的立法許可權，以至於有觀點認為根據授權制定的法規的效力相當於法律。因此，當它們與法律不一致時，需要判斷其對法律所作的變通是否合理？是不是違反授權規定？是不是違背法律的基本原則？如果沒有違背法律的基本原則，沒有違反授權規定，對法律所作的變通是合理的，就應當適用根據授權制定的法規，如果不能確定，就應當由全國人大常委會作出裁決。第八十七條法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規定的許可權予以改變或者撤銷：(一)超越許可權的；(二)下位法違反上位法規定的；(三)規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；(四)規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；(五)違背法定程序的。【釋義】本條是關於應予改變或撤銷法律、法規、自治條例和單行條例、規章的幾種情形的規定。一、超越許可權的立法權是國家主權的重要內容，根據我國憲法確立的立法體制，全國人大及其常委會是立法機關，統一行使國家立法權。但是為了更好地實現社會管理以及發揮地方的積極性、主動性，憲法和地方組織法又賦予國務院、地方人大及其常委會、國務院部門和地方政府等享有不同形式的立法權，由此形成了具有中國特色的統一的多層次的立法體制。因此，由不同立法機關制定的法律、行政法規、自治條例和單行條例、規章，都是具有法律效力的規範性文件，它們對調整社會關係，規範人們的行為，維護社會秩序都起著重要的作用。但它們的制定機關不同，立法許可權也是不一樣的，本法第七條、第八條、第九條、第五十六條、第六十三條、第六十四條、第六十五條、第六十六條、第七十一條、第七十二條、第七十三條分別對全國人大及其常委會、國務院、自治地方的人大、地方人大及其常委會、國務院部門和地方政府的立法許可權作了比較明確的劃分，如規定全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改除由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，並列舉了應當制定法律的10項內容等。因此，制定機關應當在自己的許可權範圍行使權力。超越許可權進行的立法，應屬無效，應當由有關機關予以改變或者撤銷。本法沒有出台以前，立法的秩序比較亂，存在越權立法的現象。如有的地方性法規規定了有關刑事責任的規定。這些都需要根據本法的規定進行清理。二、下位法違反上位法規定的法律的位階是一個相對概念，它是在兩個規範性文件之間作比較，效力等級高的，是上位法，效力等級低的，是下位法。本法第七十九條至八十二條規定了不同規範性文件之間的效力等級。根據本法的規定，法律是上位法，行政法規、地方性法規和規章都是下位法；行政法規是上位法，地方性法規和規章是下位法；地方性法規是上位法，本級和下級地方政府規章是下位法；上級地方政府規章是上位法，下級地方政府規章是下位法。確立法的效力等級，給不同規範性文件排座次，是為了解決它們之間的衝突。因此，如果下位法與上位法相衝突，違反了上位法的規定，下位法就不能適用，就應當改變或撤銷。本法對自治條例、單行條例和經濟特區法規的效力作了特別規定，因為自治條例、單行條例和經濟特區法規都是經過法律授權制定的，它們可以變通法律、行政法規的規定，因此，其效力等級應當與授權它的法律是一樣的。另外，本法也沒有明確地方性法規和部門規章之間的效力等級，它們之間也沒有上位法和下位法之分，發生衝突，通過裁決機制解決。三、規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間都有同等效力，它們在各自許可權範圍內施行。如果它們對同一事項的規定不一致，由國務院裁決，確定應當適用哪個規章。對違法或不適當的規章，國務院應當予以改變或者撤銷。四、規章的規定被認為不適當應當予以改變或者撤銷的制定規章是一種抽象行政行為，它同時要遵循合法性和合理性的原則。合法性就是不與法律、行政法規等上位法衝突，合理性也就是適當性，即要符合客觀規律。規章不合法的，要改變或者撤銷，不適當的，也應當改變或者撤銷。如有的地方為了限制外地汽車的進入，購買外地生產的汽車上牌照要多交幾萬元的費用，與市場經濟條件下建立統一市場的需要不相符合，因此，是不適當的，應當予以改變或者撤銷。五、違背法定程序的立法是一項程序性很強的活動，它是通過一定的民主程序，將符合多數人的利益和意志的行為規範上升為法律規範，讓所有的人遵守執行。因此，程序合法是規範性文件有效的一個前提條件。本法對制定法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的程序都作了規定，制定機關應當嚴格依照本法以及其他法律規定的程序，否則，制定出來的規範性文件就是無效的。需要注意的是，改變和撤銷是有區別的，改變的只是規範性文件的部分條款，撤銷的是整個規範性文件。第八十八條改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的許可權是：(一)全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批准的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例；(二)全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准的違背憲法和本法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例；(三)國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；(四)省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批准的不適當的地方性法規；(五)地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；(六)省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；(七)授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權範圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。【釋義】本條是關於改變或撤銷法律、法規、自治條例和單行條例、規章的許可權的規定。一、全國人民代表大會的許可權全國人民代表大會是最高國家權力機關，它享有監督憲法實施的權力。全國人大常委會是它的常設機關，根據憲法第六十二條的規定，全國人民代表大會有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定。因此，如果全國人大常委會制定的法律不適當，全國人民代表大會有權予以改變或撤銷。全國人大常委會除制定法律外，還批准自治區人大制定的自治條例和單行條例。根據本法第六十六條的規定，自治條例和單行條例可以根據當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通。當然，自治條例和單行條例更不能違背憲法。如果全國人大常委會批准的自治條例和單行條例違背了上述規定，全國人民代表大會有權予以改變或者撤銷。二、全國人大常委會的許可權全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，它監督憲法的實施。根據憲法第六十七條的有關規定，它有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。此外，全國人大常委會還有權撤銷自治州、自治縣的自治條例和單行條例。因為自治州、自治縣的自治條例和單行條例是報省、自治區、直轄市的人大常委會批准後生效的，它反映了省、自治區、直轄市一級權力機關的意志，一般由省、自治區、直轄市人大以決議形式予以批准，其效力等級比較高，如果違反憲法和本法第六十六條的規定，應由全國人大常委會予以改變或者撤銷。三、國務院的許可權國務院是最高國家行政機關，它統一領導國務院各部門的工作，統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。根據憲法第八十九條的規定，它有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章，改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。本法進一步重申了憲法的這些規定。四、省、自治區、直轄市人民代表大會的許可權省、自治區、直轄市人民代表大會是地方國家權力機關，省、自治區、直轄市人大常委會是它的常設機構，它有權監督常委會的工作，因此對其常委會制定和批准的不適當的地方性法規，有權予以改變或者撤銷。五、地方人大常委會的許可權地方人大及其常委會是地方國家權力機關，本級政府由它產生，向它負責。因此，地方人大常委會可以撤銷本級人民政府不適當的規章。這裡的地方人大常委會是指能夠制定地方性法規的省、自治區、直轄市人大常委會和本法規定的較大的市的人大常委會。六、省、自治區政府的許可權省、自治區人民政府領導下級政府的工作，它有權改變或者撤銷下級政府不適當決定。因此，對下一級政府制定的不適當的規章，它有權予以改變或者撤銷。下一級政府的規章包括經濟特區所在地的市政府制定的規章。七、授權機關的許可權本法規定的授權包括授權國務院制定行政法規和授權經濟特區人大及其常委會制定特區法規。本法第十條規定，授權決定應當明確授權的目的、範圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項權力。如果被授權機關制定的法規超越授權範圍或者違背授權目的，授權機關應當有權予以撤銷，必要時可以撤銷授權。全國人大在授權經濟特區制定法規時，同時規定經濟特區所在地的市政府可以制定規章。從理論上說，授權機關也可以撤銷被授權機關制定的超越授權範圍或者違背授權目的的規章。但這裡規章只享有一般地方政府規章的許可權，可以按照一般規章的監督許可權，由上級政府或本級權力機關予以撤銷。本條有兩個基本概念，即抵觸和不適當。關於什麼是抵觸，法律沒有明確規定，以下幾種情況應當屬於「抵觸」：(一)上位法有明確的規定，與上位法的規定相反的；(二)雖然不是與上位法的規定相反，但旨在抵消上位法的規定的，即搞「上有政策下有對策的」；(三)上位法沒有明確規定,與上位法的立法目的和立法精神相反的；(四)違反了本法關於立法許可權的規定，越權立法的；(五)下位法超出上位法規定的處罰的種類和幅度的。符合上述5項中任何一項，都可以認為是與上位法相抵觸。關於什麼是「不適當」，本條沒有明確規定，一般認為，不適當就是不合理、不公平。以下幾種情況可以視為不適當：(一)要求公民、法人和其他組織執行的標準或者遵守的措施明顯脫離實際的；(二)要求公民、法人和其他組織履行的義務與其所享有的權利明顯不平衡的；(三)賦予國家機關的權力與要求與其承擔的義務明顯不平衡的；(四)對某種行為的處罰與該行為所應承擔的責任明顯不平衡的。(參見喬曉陽、張春生主編：《選舉法與地方組織法釋義與解答》法律出版社1997年版第94頁。)第八十九條行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布後的三十日內依照下列規定報有關機關備案：(一)行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；(二)省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；(四)部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；(五)根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。【釋義】本條是關於法規、自治條例和單行條例、規章備案的規定。一、什麼是備案在實際工作中，對於什麼是備案有不同的理解。有的認為，備案就是要進行審查；有的認為，備案並不一定要主動進行審查，只是根據需要才進行審查。對備案的理解不同，因而實際做法也有所不同。一般認為備案就是存檔備查。行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布後一定期間內，由其制定或批准機關報送上級立法機關或者行政機關存檔，以備審查。備案的目的是為了全面了解立法情況，加強對立法的監督，便於備案機關進行審查，消除規範性文件之間的衝突。因此，備案是立法監督制度的一個重要環節，是備案機關行使立法監督權的基礎。全國人大常委會的法規備案工作最早始於1979年，備案的範圍僅限於地方性法規、自治條例和單行條例。當時這項工作由辦公廳政法室承擔，主要任務是對報備的法規、自治條例和單行條例登記、存檔，並對其進行違憲、違法審查。1982年8月，全國人大常委會辦公廳對自1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法規進行統計，並將審查發現的問題和意見印發第五屆全國人大常委會第二十四次會議。1984年，全國人大常委會的法規備案工作由聯絡局承擔。1987年，全國人大常委會辦公廳和國務院辦公廳聯合發出《關於地方性法規備案工作的通知》，對地方性法規、自治條例和單行條例報備案的時間、內容、方式作出規定。1990年國務院制定了《法規規章備案規定》，對報國務院備案的法規、規章的報送範圍、期限、程序以及審查、處理程序等作出了較為具體的規定。現在全國人大常委會的備案工作由辦公廳秘書局承擔，主要任務是對備案的法規、自治條例和單行條例進行登記、存檔，並按各專門委員會的職責分工，分送各專門委員會進行審查；對審查出有異議的法規，及時與地方立法機關溝通。雖然近些年來，全國人大常委會和國務院日益重視法規備案工作，不斷加強對法規備案工作的管理力度，由於備案制度還不夠完善，法規、規章與法律相抵觸或不一致，法規與法規之間、法規與規章之間、規章與規章之間互相矛盾和不一致的現象，尚難以得到完全的解決，因此，有必要健全備案制度，加強對法規、規章的監督。二、備案的範圍備案的範圍包括：行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章。(一)行政法規在立法法制定以前，憲法和有關的法律並沒有規定國務院制定的行政法規應當報全國人大常委會備案，只是在1985年4月六屆全國人大三次會議上通過的《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例的決定》中，規定國務院根據該授權決定製定的暫行規定或者條例要報全國人民代表大會常務委員會備案。但這項制度並沒有得到落實，國務院依授權決定製定的規定或暫行條例並沒有報全國人大常委會備案。國務院是國家的最高行政機關，是國家最高立法機關的執行機關，其制定的行政法規主要涉及為執行法律的規定需要制定行政法規的事項和屬於國務院職權中的行政管理事項，隨著經濟體制改革和對外開放的深入，國務院立法活動日益活躍。由於其立法數量較多，層次較高、影響面較大，具有一定的權威性。為了加強對行政法規的監督審查，維護國家法制的權威和統一，立法法明確將行政法規納入全國人大常委會的備案範圍。(二)地方性法規地方性法規是省、自治區、直轄市人大及其常委會和較大市人大及其常委會制定的適用於本行政區域的規範性文件。制定地方性法規為了執行法律和行政法規的規定或者管理本行政區域內的社會事務的需要，並且不得同法律、行政法規相抵觸。為了便於全國人大常委會、國務院對地方性法規進行審查監督，因此，地方性法規應當報全國人大常委會和國務院備案。在本法起草過程中，曾經想擴大較大市的人民代表大會及其常務委員會的立法權，規定較大市制定地方性法規，不需報省級人大常委會批准，只需要報其備案即可。但有的同志認為目前各地立法水平參差不齊，賦予較大市人大及其常委會完全立法權的時機尚不成熟，因此本法仍規定較大市制定的地方性法規由省、自治區人大常委會批准，報全國人大常委會和國務院備案。地方性法規是具有強制力，普遍、反覆適用的規範性文件，並不是說地方立法機關制定的所有文件都是地方性法規。在實際的備案工作中，有的地方立法機關將其通過的關於某項人事任免的決定當作地方性法規報全國人大常委會或有關的備案機關備案，有的還將其通過的關於地方政府工作報告的決定或者是關於召開某個會議的決定等當作地方性法規報全國人大常委會或有關的備案機關備案，這些作法都是不規範的。(三)自治條例和單行條例自治條例和單行條例是民族自治地方立法機關制定的適用於本民族區域的規範性文件。制定自治條例和單行條例是為了執行法律和行政法規的規定或者管理自治區域的社會事務的需要，自治條例和單行條例對法律、行政法規的變通是否合法，需要有監督機制，因此，根據監督許可權，法律規定自治州、自治縣的自治條例和單行條例應當報全國人大常委會和國務院備案。自治區制定的自治條例和單行條例因其需要經過全國人大常委會批准，這實際是比備案還要嚴格的審查程序，故不需要報全國人大常委會備案。由全國人大常委會批准的自治條例和單行條例，其效力相當於法律，因此，也不需要報國務院備案。自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例必須經省、自治區人大常委會批准，不需再向省、自治區、直轄市人大常委會報備案，但需要由省、自治區、直轄市人大常委會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。(四)規章規章包括部門規章和地方政府規章。部門規章是指國務院各部門根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定的。地方政府規章是指由省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府制定的。根據我國的立法監督體制，部門規章只需報國務院備案，地方政府規章則根據其制定機關的級別差異分別報其本級國家權力機關、上級國家權力機關和行政機關備案，其中省、自治區、直轄市人民政府制定的規章應當分別報國務院和同級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章除報國務院備案外，還應當報省、自治區人民代表大會常務委員會和人民政府備案，並報本級人民代表大會常務委員會備案。應當注意，國務院、國務院各部門和地方人民政府發布的有關內部的具體工作制度、文件，對具體事項的布告、公告以及行政處理決定等，不屬於規章範疇，不需要向有關的備案機關報送備案。(五)根據授權制定的法規根據授權制定的法規可分為行政法規和經濟特區法規，行政法規必須報全國人大常委會備案，這在本法已有規定，這裡不再贅述。經濟特區法規經全國人大授權，由經濟特區所在省、市的人民代表大會及其常務委員會制定。本條規定經濟特區的法規應當按照授權決定的規定備案。根據全國人大授權經濟特區立法的規定，深圳、汕頭、珠海、廈門等市制定的經濟特區法規應分別報全國人大常委會、國務院、廣東省人大常委會和福建省人大常委會備案，海南、廣東和福建等省的人大及其常務委員會根據授權制定的經濟特區法規應當報全國人大常委會和國務院備案。三、備案的期限立法法制定以前，關於法規、自治條例和單行條例、規章的備案時間，法律沒有明確的規定，全國人大常委會和國務院聯合發出的《關於地方性法規備案工作的通知》要求，地方性法規、自治條例和單行條例應當於批准之日起三十日內，報全國人大常委會和國務院備案。國務院制定的《法規規章備案規定》規定，規章應當於發布之日起三十日內報國務院備案。在實際的備案工作中，上述通知和規定沒有得到很好的落實，有些省級人大常委會超過了這一時限的規定，個別的地方在一年之後才將法規報備案機關。其原因有些與當地的立法程序有關，如有個別地方人大常委會在通過或批准地方性法規後，在法規公布之前，對法規的部分文字作修改，這樣就延長了備案時間。實際上，我國對法規等規範性文件的審查制度採取事後審查，也就是在法規等規範性文件的制定過程中，監督機關並不介入，等到立法程序結束後，監督機關才開始行使監督權。在立法程序中，「批准」只是其中的一個步驟，只有經過「公布」，立法程序才算結束，如果一部法規或規章只經過批准程序，就要求報備案，這樣做是不合適的。立法法統一將報備案的時間規定為「公布後的三十日內」，這樣一方面使備案工作更加規範化，另一方面可以解決延遲報備案的問題。四、報備機關和備案機關(一)報備機關即將規範性文件報送備案的機關。確定報備機關的基本原則是誰制定，誰報送備案；也就是說有完整立法權的制定機關可以依照立法法的規定直接向其上一級國家權力機關和行政機關報備案，如國務院制定行政法規，應當由國務院直接向全國人大常委會報送備案；省級人大常委會制定地方性法規，由其直接向全國人大常委會和國務院報送備案。但也存在例外情況，第一，如果是經上一級立法機關批准才能生效的，必須由批准機關報送備案，如較大市的人大常委會的立法需經省一級人大常委會批准，那麼省一級人大常委會就是報備單位。第二，如果是依照授權制定的，則應當根據授權決定的規定來確定報送備案的單位；如深圳、廈門、珠海、汕頭四個城市的人大及其常委會制定的經濟特區法規，按授權規定應當由這四個城市的人大常委會負責報送備案。第三，對於聯合制定的規章，則由主辦部門負責報送備案，不需要幾個部門同時報送備案。(二)備案機關備案機關是指接受法規、自治條例和單行條例、規章等備案的機關。根據我國立法監督體制，全國人大常委會、國務院、省、自治區、直轄市人大常委會及人民政府、較大市人大常委會是備案機關。具體接受備案的範圍如下：全國人大常委會接受行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的備案；國務院接受地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案；省級人大常委會接受本級政府規章、較大市人民政府規章的備案；省級政府接受較大市人民政府規章的備案；較大市人大常委會接受較大市人民政府規章的備案。按照授權決定的規定，全國人大常委會、國務院接受海南省人大常委會以及深圳、汕頭、珠海、廈門市人大常委會制定的經濟特區法規備案；廣東省人大常委會接受深圳、汕頭、珠海市人大常委會制定的經濟特區法規備案；福建省人大常委會還應當接受廈門市人大常委會制定的經濟特區法規的備案。第九十條國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。【釋義】本條是對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例提出審查要求和審查建議的規定。一、備案與審查的關係備案與審查都屬於人大及其常委會監督權的範疇，備案屬於知情權，是人大及其常委會了解報送機關有關立法情況的方式，它可以獨立完成。審查屬於審議權，它必須在行使知情權的基礎上進行。備案與審查性質不同，是立法監督工作的兩個環節、兩種制度。近年來，行政立法和地方立法十分活躍，每年都有大量的法規、規章等規範性文件出台，受立法技術、立法觀念等諸多因素的影響，這些文件的質量參差不齊，下位法與上位法不一致，同位法之間相互衝突的現象時有出現，在一定程度上影響了法制的統一和權威，因此，有必要加強對備案的規範性文件進行審查。本條規定，認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例與憲法或者法律相抵觸，可以通過提出審查要求和提出審查建議的方式來啟動審查程序。提出審查要求是國務院、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會的權力，除此以外的其他國家機關、社會團體、企事業組織以及公民可以提出審查建議。在這裡，「要求權」和「建議權」是兩個不同的概念。提出審查要求是一種正式的審查啟動程序，一旦有權機關提出了審查要求，就要進入正式審查程序。而提出審查建議，能否進行正式審查程序，還要經常委會工作機構進行研究，看是否必要。這樣規定主要有兩個考慮：1.如果是在法律執行過程中，其他機關、組織和公民個人發現法規、規章同法律相抵觸時，應當逐級向有權提出審查要求的機關提出，由這些機關依法向全國人大常委會提出。2.如果不是在法律執行過程中發現法規、規章同法律相抵觸，而是在其他方面，如在學習、宣傳法律的過程中發現的問題，提出的數量往往很大，如果都要審查，既沒有必要也沒有可能。因此，立法法規定，由常委會工作機構進行研究，必要時才送有關專門委員會審查。二、提出審查要求(一)誰有權提出審查要求國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院都是中央國家機關，各自的下級機關在法律實施中發現的問題都會逐級向上提出來，因此，立法法賦予它們提出審查要求的權力是必要的。省、自治區、直轄市人大常委會是地方一級權力機關，是保證憲法、法律和行政法規在本行政區域內貫徹實施的重要環節。在以往的工作中，對於憲法、法律、行政法規在本行政區域內貫徹時遇到的具體問題，它們經常向全國人大常委會的工作機構提出，要求予以解答，同時它們又是向全國人大常委會報送法規備案的單位，因此立法法賦予它們提出審查要求的權力。(二)對審查要求的處理備案機關收到審查要求後，應當由常委會的工作機構分送有關的專門委員會進行審查。專門委員會承擔具體的審查任務，是法規、自治條例和單行條例的審查機構。這樣規定主要基於以下考慮：1.全國人大及其常委會都實行會議制度，全國人大每年召開一次會議，會期較短，議程較多，不可能有足夠的時間對法規、自治條例和單行條例進行審查。全國人大常委會每兩個月召開一次會議，但由於會期短，立法任務繁重，每次會議都要審議或通過若干部法律，故而也沒有太多的時間對法規、自治條例和單行條例進行審查。2.各專門委員會是代表大會的常設性的專門機構，在大會閉會期間，受常委會的領導，其日常工作主要是研究、審議和擬訂有關議案，適合承擔這項工作。3.在立法法出台之前，各專門委員會已經承擔起了法規的審查工作。三、提出審查建議(一)誰有權提出審查建議社會團體、企業事業組織和公民是憲法和法律以及行政法規最廣泛的運用者，他們往往能夠在具體運用法律的過程中較先發現問題，立法法規定他們具有提出審查建議的權利，一方面是考慮到既要保證他們參與對國家的管理，保證他們行使批評建議權；又要避免層層上報、層層批准、減少公文的運轉程序，提高對法規的審查效率；另一方面，既拓寬了全國人大常委會的監督渠道，又要切實可行，保證全國人大常委會監督工作的正常運轉。前款規定以外的其他國家機關包括沒有提出審查要求權的所有國家機關，上至國務院各部門、下至縣、鄉政府，都可以提出審查建議。(二)對審查建議的處理對提出的審查建議，由常委會的工作機構先進行研究，如果認為該項建議理由成立，可以根據建議審查的內容，分送有關的專門委員會進行審查；如果認為該項建議理由不成立，則不必送專門委員會審查。第九十一條全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。【釋義】本條是關於法規審查程序的規定。對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的審查程序是：一、提出審查意見全國人民代表大會專門委員會收到常委會工作機構送交的審查要求或者建議後，開始對法規、自治條例和單行條例進行審查，審查的標準是行政法規是否與憲法、法律相抵觸，地方性法規、自治條例和單行條例是否與憲法、法律、行政法規相抵觸。如果經審查，未發現與憲法、法律或者行政法規相抵觸，則審查程序結束；如果發現有抵觸，則審查機關可以視情況需要採取以下兩種方式處理：(一)可由專門委員會以書面方式直接向制定機關提出審查意見；(二)可以由法律委員會和有關的專門委員會聯合召開會議，要求制定機關到會，就存在的有關問題作出說明，經過審查機關與制定機關溝通後，再由審查機關向制定機關提出審查意見。要求制定機關到會說明情況，主要是為了便於審查機關全面、準確地了解制定機關的立法目的與立法依據。雖然在報送備案時，要求將草案的說明報告、審議報告、審議結果等一併報送，但在審查過程中，有時僅靠這些文件仍不能讓制定機關解釋清楚有關的問題，為了提高審查效率，審查機關可以要求制定機關到會說明情況。對於審查意見的提出方式，由於缺乏必要的法律規定，以往的作法是專門委員會審查後發現有抵觸的，由辦公廳以書面方式向報備機關提出審查意見，如果報備機關就是制定機關，就由報備機關對審查意見進行研究，並將結果報全國人大常委會；如果報備機關只是批准機關，則需要報備機關將意見交制定機關，由制定機關研究，將結果上報報備機關，然後再由報備機關報全國人大常委會。這樣做主要是考慮到報備機關與制定機關可能不一致，目的是保持工作程序上的完整性和一致性，但其不利的地方是將過程複雜化。本法簡化了審查意見的提出程序，有利於提高審查的效率。二、審查意見的反饋制度立法法制定以前，對於全國人大常委會辦公廳轉發的專門委員會的審查意見，有的地方人大常委會及時向全國人大常委會反饋，表示將按意見進行修改；有的雖然不反饋，但從其以後報備的法規中可以發現已經按照要求進行了修改；但也有個別地方人大常委會對審查意見置之不理，使審查工作流於形式。為了加強審查的力度，保證審查意見落到實處，本法規定了審查意見的反饋制度。制定機關無論修改與否，必須在規定的期限內對審查機構提出的審查意見及時進行反饋。制定機關反饋的時間期限是兩個月。地方人大常委會一般每兩個月召開一次會議，有個別人大常委會一個半月左右的時間開一次會，兩個月的時間期限能夠保證地方人大常委會開會對審查意見進行研究，並作出決定。如果審查意見是由有關的專門委員會直接向制定機關提出的，制定機關可以僅向該專門委員會進行反饋；如果審查意見是經法律委員會和有關的專門委員會聯合審查後提出的，則制定機關應當同時向法律委員會和有關的專門委員會進行反饋。三、提出撤銷議案根據法規制定機關的反饋情況，對制定機關已經修改或者準備修改的，審查程序結束。法律委員會和有關專門委員會審查後，如果認為行政法規確與憲法或者法律相抵觸，或者認為地方性法規、自治條例和單行條例與憲法、法律或者行政法規相抵觸，制定機關不予修改的，則可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。雖然全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，但全國人大常委會並未行使過這項權力。以前的法規審查中，發現了地方性法規與法律有抵觸的，常委會工作機構向地方立法機關提出審查意見，地方不作修改的，由於沒有行使撤銷權的程序性規定，也就不了了之。立法監督缺乏威懾力，本條對常委會行使撤銷權的啟動程序作了具體規定，完善了立法監督程序，是對常委會備案審查工作完整性的有力保障。第九十二條其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。【釋義】本條是關於其他備案機關的審查程序的規定。根據本法確立的立法監督體制，享有備案審查權的機關除全國人大常委會外，還有國務院、省級人大常委會和政府以及較大市的人大常委會。本法第九十條、第九十一條只規定了全國人大常委會的審查程序，對其他接受備案的機關的審查程序則沒有明確，只規定按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。目前，國務院制定了《法規規章備案辦法》，規定了地方性法規和規章的備案程序，一些地方人大常委會也制定了有關備案監督的規定。這些規定只要不違背本法的規定，仍然是有效的。但有兩個問題應當引起注意：一、本法沒有規定全國人大常委會對備案的法規進行主動審查。但不是說全國人大常委會對備案的法規沒有主動審查權，對備案的法規有權進行主動審查是全國人大常委會立法監督權中應有之義。主動審查也是發現法律衝突的一條途徑。因此，根據國務院制定的《法規規章備案辦法》和一些地方人大常委會制定的有關備案監督的規定，備案機關可以對報其備案的規範性文件主動進行審查。主動審查可以發現法規存在的問題，是立法監督的一項有效的途徑，立法法實施後，國務院和地方人大的主動審查可以保留。但主動審查的工作量大，有時難以發現問題，應當進一步研究、改革主動審查制度，提高審查效率。二、經濟特區法規要報所在省級人大常委會備案，如廣東省、福建省的人大常委會要接受深圳、珠海、汕頭或廈門制定的特區法規的備案，廣東、福建省人大常委會可以參照全國人大常委會的審查程序對報其備案的經濟特區法規進行審查，但對審查過程中發現有問題的，廣東、福建的省人大常委會無權予以撤銷，應當向全國人大常委會提出審查的要求，從而進入全國人大常委會的審查程序，由全國人大常委會依法予以處理。 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