[熱點關注]劉強：關於「211工程」「985工程」存廢之爭的思考

摘 要：通過對「211工程」「985工程」存廢之爭的梳理可以發現，此次爭論爆發的根源在於「211工程」「985工程」的弊端日益凸顯，即貧富分化、階層固化、同質化等現象日趨嚴重。隨著高等教育大眾化進程的深入發展與地方高校力量的不斷增強，「211工程」「985工程」存在的意義值得反思。後「211工程」「985工程」時代，建設一流學科專業而非一流大學，引入動態競爭機制，推動績效撥款模式改革，將是我國高等教育改革的未來方向。

　　關鍵詞：「211工程」 「985工程」 高等教育改革 公平效率 大學同質化

　　一、孰是孰非：「211工程」「985工程」存廢之爭始末

　　2014年11月初，「國家已低調廢除『211工程』『985工程』，中國大學格局將面臨重新洗牌」的傳聞在網上持續發酵，從而引發了社會公眾熱議[1]。據悉，多家網路媒體援引2014年4月28日中南大學校長張堯學在2014年科技工作會議上的講話作為佐證。在講話中他談到，該校「進入ESI全球前1%的學科太少。為什麼重視ESI呢？因為現在國家把『211工程』『985工程』取消了，取消後是按幾個要素法綜合考慮給學校分配績效的，其中一個很重要的要素就是學校進入ESI前1%的學科數」[2]。同年11月16日，中南大學校長張堯學在學校官網對此事做出回應，解釋道：「本人在4月28日學校科技工作會議上即興講話所提到的『211工程』『985工程』取消，其真實意思是指『211工程』『985工程』撥款停止，今後可能是按學校績效來撥款。」而關於「211工程」「985工程」撥款停止一事，此前復旦大學前校長楊玉良在學校工作會議上的講話也再次驗證了此事的真實性。

　　面對社會公眾以及媒體的廣泛議論，教育部於2014年11月13日通過其官方微博「微言教育」公開表示，將「進一步加強頂層設計……突出績效原則，鼓勵改革創新，避免重複交叉，提高集成效益，統籌推進世界一流大學和一流學科建設，不存在廢除『211工程』『985工程』的情況」[3]。之後，教育部副部長杜玉波在11月21日出席「2014年省部共建地方高校工作研討會」時首次代表教育部公開表示，國家將在重大發展項目上對地方高校一視同仁，「破除『211工程』『985工程』等身份壁壘，更加註重績效評價」。同時，他還以國家新近出台的「2011協同創新計劃」為例，指出「『2011計劃』實施後，將不會有『2011高校』的概念，只有『2011協同創新中心』的實體」。可見，關於國家已經廢除「211工程』『985工程」這一消息純屬媒體炒作。但是，也應該注意到其背後所隱含的信息，即教育部旨在通過此事向公眾傳達某種信號，一是「211工程」「985工程」高校須有所作為，否則將「飯碗」不保；二是未來的高等教育發展政策將向地方高校傾斜，鼓勵地方院校參與項目競爭。

　　二、望聞問切：「211工程」「985工程」之「痛」

　　誕生於20世紀末的「211工程」和「985工程」作為國家重點建設的高等教育系統工程，自開始實施以來，在高校基礎設施建設、人才培養、科學研究、師資隊伍建設、學科專業建設等各個領域都取得了顯著成績，為我國經濟社會的快速發展、文化科學技術的進步和高層次人才的培養做出了重要貢獻。但是，隨著我國高等教育發展進入大眾化階段，高等院校數量急劇增加，而有限的政府財政使得高校間辦學經費差距不斷拉大，高等教育公平問題愈來愈突出。特別是近些年來，非「211工程」「985工程」高校畢業生在求職過程中遭遇學歷歧視的現象越發嚴重，儘管教育部在2013年4月16日發布的《關於加強高校畢業生就業信息服務工作的通知》中明令規定：「嚴禁用人單位發布含有限定『211高校』『985高校』等字樣的招聘信息」[4]，但是高校畢業生遭到學歷歧視的現象仍然屢見不鮮。究其原因，在於高等教育發展的不均衡問題愈來愈嚴重。

　　(一)貧富分化現象非常突出

　　1995年11月，國家多部委聯合下發了《「211工程」總體建設規劃》，標誌著「211工程」的正式啟動。截止到2005年年底，十年間「211工程」共計完成投資368.26億元，其中中央專項資金78.42億元，主管部門配套資金60.49億元，地方政府配套資金85億元，學校自籌資金144.35億元[5]。而國家於1999年正式啟動的「985工程」，到2007年共分兩期建設：一期建設(1998—2001年)完成投資共計255億元，其中中央專項資金140億元，部門和地方安排資金115億元；二期建設(2004—2007年)實際投入建設資金達414億元，其中中央專項資金191億元，部門和地方安排共建資金128億元，其他渠道建設資金95億元[6]。也就是說，「211工程」和「985工程」國家總計投入1037.26億元，其中中央專項資金達409.42億元，佔39.5%。以2000年全國普通高等學校教育經費為例，中央屬高等學校財政預算內教育經費總計201.97億元，地方屬普通高等學校為231.03億元①。也就是說，「211工程」「985工程」撥款總數是2000年中央屬高等學校財政撥款的5倍，是地方屬普通高等學校的4.49倍。此外，「211工程」和「985工程」專項資金只限於教育部批准的112所部屬高校，其餘兩千多所的地方高校被排斥在這一體系之外，只能共享200多個億的財政撥款。地方高校在推動高等教育大眾化過程中扮演著主力軍的角色，相對於龐大的在校生規模，政府所給予的財政資助無異於「杯水車薪」。

　　具體到學校層面，「985工程」一期建設經費最多的是北京大學和清華大學各18億，而中國海洋大學僅為3億，相差6倍。如果將「211工程」「985工程」高校與非「211工程」「985工程」高校進行對比，則差距更為明顯。2013年，清華大學科研總經費為30.31億元，財政撥款27.75億元，約佔70.6%；而非「211工程」和「985工程」高校中所獲科研經費最多的西南石油大學，科研總經費僅為4.6億元，其中財政撥款1.2億元，僅佔26.1%，兩者科研經費中財政撥款相差23倍多[7]。可見，「211工程」和「985工程」作為國家對高等教育發展的重點資助項目，的確在很大程度上改善了我國高校的辦學條件，但由於沒能處理好效率與公平的關係，過於注重效率而忽視公平，導致了高等學校之間的「貧富分化」不斷加劇。數量龐大的地方高校對於國家財政的「偏袒」有所不滿，也是情有可原的。

　　(二)階層固化加劇了畸形競爭

　　高等教育的「階層固化」是指在高等教育系統內部，高等學校分化成比較明顯的階層，並且階層之間差距較為明顯，階層之間流動的可能性相對較小。而當前階段，我國高等教育發展已經呈現出嚴重的「階層固化」現象。具體說來，我國普通高等院校按照層級劃分，自上而下依次為C9聯盟高校、除C9聯盟高校外的30所「985工程」高校、除「985工程」高校外的77所「211工程」高校、省屬重點本科院校、省屬普通本科院校、高職高專院校等。而在省屬普通本科院校和高職高專院校中又劃分出若干層次，儼然形成了層次分明、差距明顯的「等級社會」。當然，這種高校階層差距的形成一方面是由於歷史、地理位置等客觀原因所造成的，另一方面則是由於財政撥款、政策資源分配不均等外部力量強行干預的結果。

　　一般而言，高校發展水平差異是造成高等教育階層分化的主要原因。但是由於我國高等學校長期以來由政府進行直接管理，學校招生、專業設置、學位授予等事項都要服從政府的命令。這在很大程度上造成了「媳婦」對「婆婆」的依賴與順從，導致政府重點大學政策的馬太效應[8]。現階段我國高等教育的階層固化與政府出台的一系列教育政策存在著密切的聯繫，具體表現在：第一，在招生政策上，「211工程」高校和「985工程」高校在高考招生批次中作為第一批次錄取報考學生，享有優先選擇學生的「特權」。這也就在某種程度上使得這些部屬高校形成對優生資源的壟斷，強化了高校之間的階層差距。第二，在求職就業上，用人單位將高校在高等教育系統中所處的相對位置作為評判學生工作能力的信號。換句話說，「985工程」高校畢業生的工作學習能力要強於「211工程」高校的畢業生，「211工程」高校畢業生要優於地方本科院校畢業生。在勞動力市場上，用人單位自然更願意聘任那些位於塔尖的高校畢業生，久而久之形成一種「學歷歧視」的社會觀念。那麼，考生及其家長就會抱有「非清華北大不上」的觀念，而地方普通高校則失去了對考生的吸引力，成為重點高校的「備胎」「落榜生的集中營」。第三，在教師招聘上，由於部屬高校享有國家財政雄厚的資金支持、優惠的政府政策，辦學資源更加豐富，能夠為教師提供更加完善的福利保障條件、更加先進的科研儀器、更加舒適的工作環境、更多的對外學習交流機會，因而能夠吸引更多知名教授和優秀教師到學校任教。而地方高校由於辦學資金有限，政策優惠力度較小，而且也缺乏像重點大學那樣擁有高水平教學科研團隊的吸引，使得地方高校在教師招聘尤其是高水平人才的招聘上，始終處於弱勢地位。師資隊伍上的差距進一步拉大了學校之間的階層差距，這使得地方高校想要超越部屬高校更加難上加難。諸如這些在招生政策、教師招聘、用人單位招聘等方面，「211工程」和「985工程」高校都享受至高無上的特權，使得他們遠遠地將地方本科高校甩在後面，進一步加深了高等教育階層固化的嚴重程度。

(三)大學趨同化現象日益嚴重

　　「211工程」和「985工程」高校處於中國大學金字塔的塔尖，無疑會對中國高等教育的發展起到重要的引領作用。他們作為中國大學的「標杆」，毫無疑問會成為眾多中國大學爭相模仿的對象。而有朝一日能夠成為「211工程」高校甚至是「985工程」高校中的一員，就成為中國兩千餘所大學的奮鬥目標。為此，中國大學掀起了一股盲目學習「211工程」「985工程」的狂潮，造成如今「千校一面」的局面。一方面，高職院校努力通過不斷兼并與擴張的方式，實現從專科升為本科的跨越。而那些本科院校則為了爭取碩士點、博士點，用盡渾身解數。另一方面，不論是什麼類型的高校，不管符不符合學校發展需要，都在追求學科建設的大而全，並且毫無例外都以學科門類齊全來標榜自己，似乎在彰顯自己的大學與綜合型大學相比，學科建設方面毫不遜色。除了學科建設方面盲目學習重點大學以外，大多數高等院校還宣稱以建設國際知名大學或者國內一流大學等類似的內容作為發展目標，並且以教學研究型或者研究教學型大學自居。很顯然，中國高等教育發展呈現出嚴重的同質化傾向，這與「211工程」「985工程」的「扭曲」有著密切的關係。因為，進入「211工程」和「985工程」就意味著國家財政雄厚的資金扶持，意味著高校領導的「升官發財」，意味著高校將「揚眉吐氣」、高人一等。並且，政府在開展教學評估、績效考核時，往往以學術型、研究型大學作為標準，迫使地方學院不得不去模仿「211工程」和「985工程」高校。在這些因素的綜合作用下，高等院校呈現出嚴重的「同質化」傾向也就不足為奇了。

　　三、後「211工程」「985工程」時代高等教育發展趨勢

　　首先，建設一流學科專業，而非建設一流大學。雖然建設一流大學需要若干個一流學科專業，但是以建設世界一流大學為目標，一方面容易造成片面追求學科建設的數量而忽視學科建設的質量，另一方面過於關注弱勢學科的建設，將資源投入到弱勢學科反而會阻礙優勢學科的發展，最終造成「弱勢學科強不起來，優勢學科弱下來」的局面。換句話說，「過於強調獲得世界一流大學的地位，可能會損害某一特定大學或院校系統。這樣做有可能使得精力和資源偏離更重要並且可能更實際的目標」。更何況，「即使是最好的大學也不可能在各個方面都是優秀的。因此，對我國來說，集中建設一些世界一流的院系、研究所可能更為適宜」[9]。就「211工程」「985工程」而言，雖然其目標旨在建設世界一流大學，建成若干世界一流的學科群。但是，總體上而言，「211工程」以學校整體建設為主，而「985工程」雖然二期工程以學科建設為突破口，但是由於針對某一優勢學科僅有一家高校，無法形成有效的競爭。因此，「211工程」「985工程」要麼以建設整校為主，要麼無法形成有效的競爭，流於形式。而眾多地方院校則盲目學習重點大學，追求學科的大而全，更是加劇了中國高校嚴重的「同質化」現象。因此，對於後「211工程」「985工程」時代的高等教育改革，應該以建設優勢學科與專業作為突破口，使地方院校在優勢學科專業上與「211工程」「985工程」高校展開競爭。也只有這樣，地方院校才有可能從眾多院校中脫穎而出。

　　其次，引入動態競爭機制。「211工程」「985工程」在某種程度上彰顯了「效率優先，兼顧公平」的高等教育發展思想。的確，「211工程」「985工程」的實施在很大程度上改善了我國高等學校的教育科研條件，縮小了與世界一流大學之間的差距。但同時也應該注意到，「211工程」「985工程」高校的評選採取的是政治協商與不公開競爭的方式[10]，高校一旦入選就終身享有一系列「特殊待遇」，而未採取動態競爭、優勝劣汰的遴選機制。換句話說，這種「效率優先，兼顧公平」實際上獲得的只是「沒有公平的效率」「缺乏競爭的效率」，是一種「低效率」。因此，要引入動態機制，這也就意味著要為地方院校提供公平競爭的舞台。唯有公平競爭，才能更好地提高效率。

　　最後，推動績效撥款體系改革。當前，我國高等教育財政撥款仍然採用「生均定額+專項補助」的撥款模式，這種根據教育活動所投入的成本進行補償的撥款機制[11]，靈活性較低且容易縱容高校辦學不計成本的「奢侈」之風。而「211工程」「985工程」的財政撥款主要是通過學校與政府進行協商確定的。這種協商撥款模式在很大程度上取決於有關人員之間的人際關係，容易出現「權力尋租」和暗箱操作的現象[12]。績效撥款則主要依據高校辦學成果進行撥款，是一種「多勞多得，少勞少得」的撥款模式，它能夠在更大程度上激起高校辦學的積極性，能夠有效提高經費的使用效率。可見，績效撥款模式能夠較好地滿足我國當前高等教育發展的需要，但同時也應該注意到績效撥款如果運用不當也會產生「兩極分化」等不良後果。因此，提高績效撥款指標體系設計的科學性、可行性，處理好效率與公平的關係，成為撥款模式改革的重中之重。對此，可以將優勢學科與專業的建設納入績效考核的範圍之內，這樣既可以推動高校的特色發展，又能有效地遏制高等教育日益嚴重的「同質化」現象。

　　注釋：

　　①根據《2001年中國教育經費統計年鑒》統計數據顯示，我國2000年中央部門普通高等學校預算內教育經費撥款合計201.97億元.2000年地方普通高等學校預算內教育經費撥款合計231.03億元。

　　參考文獻：

　　[1]許路陽.網傳「985」「211」廢除多所高校未接通知[N].新京報，2014-11-13(A22).

　　[2]張堯學校長在學校2014年科技工作會議上的講話[EB/OL].[2014-10-07].http://news.its.csu.edu.cn.

　　[3]柴葳.教育部回應傳聞：不存在廢除「211」「985」情況[N].中國教育報，2014-11-14(01).

　　[4]教育部辦公廳關於加強高校畢業生就業信息服務工作的通知[EB/OL].[2014-10-07].http://www.moe.edu.cn.

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　　[6]丁嵐.「985工程」實施效率及影響因素研究[D].長沙：湖南大學經濟與貿易學院，2011：24—25.

　　[7]鄭天虹，袁汝婷.「211、985」的「金帽子」有多重？[EB/OL].[2014-10-09].http://gaojiao.jyb.cn.

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　　[9]菲利普·G·阿特巴赫，覃文珍.世界一流大學的成本與收益[J].北京大學教育評論，2004(1)：28-31.

　　[10]陳學飛.理想導向型的政策制定——「985工程」政策過程分析[J].北京大學教育評論，2006(1)：145-157.

　　[11]孫志軍，王善邁，成鋼.論現代高等教育財政撥款制度[J].教育研究，2009(6)：77-82.

　　[12]王雪峰.建立產出型高等教育撥款機制[J].教育研究，2002(12)：50-54.

　　（作者單位：廈門大學教育研究院）

來源：《高校教育管理》2015年第03期