秦前紅、付婧：我國地方財政自主的公法保障

本文載《甘肅社會科學》2016年第2期

摘要：地方財政自主是一國中央與地方關係改革以及財稅法治建設中的重要問題。我國自1994年實施分稅制改革以來，地方政府一直面臨著地方自主財源不足、預算外收入擴張、政績衝動導致地方政府公共支出結構扭曲等問題。在劃分中央與地方財政許可權、財政能力和財政收益的基礎上，我國地方財政自主權必須在規範的立場上循序形成，規範性的財政分權要求重塑中央與地方、地方政府間財政關係。以此為基礎，地方財政自主的最終目標在於從「地方」與「公民」關係的維度上保障地方公民通過相對獨立於中央的地方代議機關根據自己的意志來滿足地方性公共需要，以落實財政民主的要求。

關鍵詞：地方財政自主；財政分權；分稅制；政府間財政關係

一、問題概說

民主憲法國家以地方自治作為制度性保障，此為憲法的基本原理，憲法上的制度性保障通常由基本權的功能所衍生，地方政府雖然不能成為基本權的主體，但當國家侵害其自治權時應受到來自憲法的制度性保障，而地方自治的核心又是地方財政自主。[1]地方政府為滿足其履行公共職能的需要，應有取得必要財源並加以管理、運營及支出的許可權，此為一般意義上的地方財政自主權，如我國台灣地區第550號大法官解釋指出，「『自治』團體受『憲法』制度性保障，其施政所需之經費負擔仍涉及財政自主權之事項」，還提出「不得侵犯地方自主權核心領域」的見解。台灣地區第277號大法官解釋又指出財政自主在「租稅國家」又以「地方稅自主」為中心，即「『中央』應就劃歸『地方』稅課……制定『地方稅法通則』……『地方』據以行使『憲法』……賦予之立法權」。然而我國憲法和法律並沒有規定普遍實行的地方自治制度，法律文本中也未出現「財政自主權」這一法學概念，但有學者認為在我國既有的法律規範內，地方政府在組織收入和支出方面，仍享有一定程度的根據規範性授權所獲得的財政自主權，只是拘囿於法律規範的碎片化，難以對其進行整全性描述。[2]我國地方政府在特定領域擁有「事實上」的財政自主權在實踐中是不容質疑的，例如地方政府舉債權、組織國有土地有償使用收入權、預算外收支自主權等，這些事實上的權力極大調動了地方政府的積極性，提高了國家財政汲取能力。

在我國財政分權的改革過程中，因相關憲法、法律規範處於缺位或正在生成狀態，中央與地方權力博弈呈現出非規範化、非制度化的特徵，我國政府間的財政安排和事權調整都是中央和地方「商量辦事」的結果，多根據中央政府和地方政府的行政命令來傳達和執行，此種縱向行政支配關係使得合理劃分央地財政分權、地方政府縱向層級之間的財政許可權極為困難，因為上一級政府通常會在「財政自利」的驅動下會把本屬於自身的事務與財政支出責任下移給地方或下級。故我國地方財政自主權，必須在規範的立場上循序形成，我國地方財政自主的公法保障則成為題中之義。

二、財政分權、分稅制與我國地方財政自主

第一代財政分權理論將政府的目標設定為追求稅收收入的最大化，財政分權將刺激地方政府間財稅競爭，地方政府競相削減稅率、提高公共服務水平以吸引居民和企業，具有遷徙自由的公民則「用腳投票」，最終實現公民偏好與地方政府公共收支模式的匹配，有著高稅率或低公共物品供給的地方將面臨資源流出的風險。（Tiebout,1956；Oates,1972）第一代財政分權理論關注的重點在於公共職能和財政在不同層級政府之間的劃分，即財政支出和財政收入如何在縱向的行政層級上進行安置，[3]但並沒有深入探討財政分權對地方政府行為的激勵。第二代財政分權理論改變了傳統財政分權理論假設——政府是「仁慈的天使」，僅僅維護公共利益，然而一旦缺乏約束機制，政府也有可能產生尋租行為，（Brennan & Buchanan,1980）新的財政分權理論更關注的是如何設計出一套實現政府官員利益與居民福利之間的激勵相容的政府結構，而將視野轉向政府和經濟主體之間的關聯。除財政激勵外，以官員升遷為表現形式的政治激勵對地方政府自主性的影響同樣重要，現行體制下中央政府、上級政府能夠顯著影響地方政府、下級政府的偏好和行為，黨委控制幹部的提拔、任命，從而有效地在地方官員中引入競爭機制，有學者將此種根據政績考核來決定官員升遷的競爭機制概括為「政治錦標賽」。[4]但如果激勵只側重於可測度的經濟指標，將造成地方政府財政支出結構扭曲、政府無法提供滿足公民需求的公共物品，從而與財政分權理論的初衷「財政分權能夠有效地提供公共物品」相悖。

由於我國並沒有正式的憲法、法律制度來保證中央政府和地方政府之間存在清晰且持久的權力、責任劃分，此種自上而下的功能性放權所造就的地方自主權無法滿足地方自治用來對抗中央集權、提升地方自主性的政治需要，因為地方自治必須通過憲法或法律的制定與規範來加以保障，才可以避免被中央政府或上級政府肆意侵犯或剝奪。90年代，中央政府開始重新調整與地方政府對財政資源分享的博弈策略，國務院頒布《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革的主要內容包括：第一，中央和地方的預算收入採用相對固定的分稅種劃分收入的辦法，將稅收劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅；第二，分設中央、地方兩套稅務機構,中央稅和共享稅由中央稅務機構徵收，地方稅由地方稅務機構徵收；第三，實行稅收返還和轉移支付制度。圖1表現了分稅制前後20年間地方財政收支的比重變化：

圖1.地方政府財政收支佔全國財政收支的比例

（本文數據均來自2012年《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國勞動年鑒》，1993-2003，2007,2008《全國地市縣財政資料統計》）

由上圖可知，分稅製造成的「財權上收」效應十分明顯，分稅制重構了中央與地方財政收入分配方式，地方財政成為履行政府職能的主要支出者，但並未影響政府間事權劃分格局，地方行政性支出（公安、司法、安全和檢察支出）和社會性支出（科教文衛、社會保障等其他公共事務）一直屬於地方政府全權負責的範圍。另外，此圖還展示了自分稅制以來形成的地方財政收入和支出之間的缺口，這說明地方政府的財權與事權存在一定程度的不匹配，必須依靠中央財政的轉移支付等方式來補助，但實踐中轉移支付等財政輔助制度是否能從根本上消除政府間財政不平衡仍有待檢驗。分稅制從本質上而言只是一種財政分成制，從過去的總的財政收入分成變成稅種的分成。正是這種新的分成方式降低了地方財政的自主性，地方政府不得不依賴稅收領域之外的非正式制度化的財政許可權來滿足地方公共服務所需要的財政資金，近年來中央政府也最大限度默認了地方預算外收入和地方債務規模膨脹等現象。由於我國分稅制改革並不涉及地方政府間的財政關係，現實中總存在相當多的地方政府需要上級的支持才能維持正常運轉，以至於地方政府間無法做到層層分稅，而理想的對稱型分稅制則要求地方政府能通過其地方稅體系獲得收支平衡。地方財政自主權得以實現的前提亦是地方財政能滿足地方基本支出的需要、地方有屬於自己充分支配的財源，即使自主財源不足的情形下，地方仍具有財政補助請求權。地方政府根據其所掌握的地方稅立法權及收益權來落實地方財政自主的要求，故財權的賦予比財力的支配更為重要，稅權尤其是稅收立法權更是創造財力的根本動力。

三、我國地方財政自主的公法意涵

從傳統意義來看，地方財政自主權應以財產之所有、管理以及向成員課稅的財政權力為主，但以公法的視角觀之，地方財政自主權除「權力」的性質外，還應包括防禦國家的「權利」屬性，即地方財政擁有不受中央和上級政府肆意干涉、侵害的許可權。我國82憲法僅以第 3 條第 4 款「中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則」，來籠統規定中央與地方的許可權劃分，此種抽象的劃分難有自治權之防禦功能。

（一）地方財政自主與國家的關係，地方政府就其財政事項擁有不受國家干涉、侵害的許可權，其內容主要包含預算權、審議、執行預算並審議決算，可自行獲得收入、決定支出等權力，下以預算自主權等說明。

1、預算自主權。地方預算自主權在內容上包括預算編製自主權、預算批准自主權、預算執行及監督自主權、預算調整自主權，以及有關預算的地方立法自主權等。[5]其意味著地方政府具有獨立的預演算法律地位，能夠在一國財政分權框架下自主決定開支項目和開支標準。1994 年《預演算法》以法律的形式確立了「一級政府一級預算」制度，使各級地方政府都有了相對獨立的、經由各級地方人大批准的預算，但仍賦予全國人大對地方預算草案及地方預算執行情況的審查權，以及全國人大常委會對地方預算執行情況的監督權，同時也授權國務院向全國人大作關於地方預算草案的報告，組織、監督地方預算的執行，改變或者撤銷地方政府關於預算、決算不適當的決定、命令等。雖如前所述，我國地方政府已能夠編製、審批和執行預算，但還不意味著地方對於收支有獨立的決定權。對於地方政府而言，哪些收入可以編入預算，預算支出的範圍和標準如何，有賴於政府間財政收支的進一步劃分。

2、稅收自主權。我國地方財政自主缺乏穩定的法律保障，中央在進行財稅改革時通常採取「直接取消地方稅種」、「新增稅源劃歸中央」、「重新劃分中央地方稅收分配模式」等方式蠶食地方稅收利益。[6]地方財政自主權的不充分，尤其表現為收入自主權的不充分，而稅收立法權又是收入自主權的核心。一般而言，多數聯邦制國家的地方政府對地方稅的稅基和稅率有完全的自主決定權，甚至可以廢除舊稅、設立新稅；而單一制國家的地方政府難有設定新稅目的權力，只是中央政府給予一定範圍內調整稅率的權力。地方稅的徵收也多採取中央統一立法的模式，地方稅立法權歸屬於中央，地方政府僅在法律授權的有限範圍內享有租稅立法權。我國《立法法》第8條、第9條就將財稅基本制度規定為法律保留事項，但經全國人大或人大常委會授權，國務院可根據實際情況對其中部分事項先行制定行政法規。《稅收征管法》第3條規定，稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行，法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規規定執行，可見地方稅收立法權僅限於「開徵與停徵、減免稅、退補稅」之外的課稅要素領域。此外，中央政府在分稅制相對固定的財政分權框架下，又通過解釋稅收立法權的內涵和外延來重申稅收立法權的統一性，以制止地方政府的擴張理解或變相理解。[7]

3、財源請求保障權。地方政府也必須自負其責，承擔因自然條件、政治經濟社會條件等差異而產生的財力不均衡的結果，在財政自主的原則下仍無法滿足基本財政需求者，可要求國家保障其可獲得相應的財源，此謂財源保障請求權，具有生存權、收益權的性質。[8]根據財政輔助原則，中央向地方、上級政府向下級政府撥付財政補助有利於解決區域間垂直或水平財政不均衡，但因分稅制以來我國稅收返還制度遷就於既得利益、專項轉移支付又與配套資金等要件相捆綁等諸多弊端，地方政府或下級政府想要獲得中央政府或上級政府分配的財政資金某種程度上必須依附於行政性的財政補助體制，從到導致地方財政自主權的喪失。

4、其他非規範性的自主權利，以地方政府舉債權為例，我國《預演算法》明確規定了地方政府不具有發行債券的權力，但地方政府在實踐中往往迴避《預演算法》的規定，通過設立各種投融資平台就建設性項目進行借貸融資，承擔了實質由地方政府該承擔的債務。可見地方政府可以在預算體制外獲得事實上的政府舉債權。

（二）地方財政自主與公民的關係

政府課稅權與公民財產權之間的衝突，往往表現為政府稅權對公民財產權的侵犯。根據稅收法定原則，僅通過法律保留以法定的形式規定稅收並無法有效阻止國家權力的肆意擴張，只有在立法機關同樣受到憲法約束的前提下,納稅公民的權利才可能得到保障，[9]《憲法》第56條規定，「中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務」,其中的「法律」必須是合憲之法，因為憲法意義上的財產權，是一種先於國家徵稅的財產權，所謂賦稅就是對公民私有財產的正當的、初次的索取，「私有財產不受非法賦稅的侵犯」則是指制約國家權力對財產權的第一次攫取。[10]不僅如此，徵稅權的行使還應當受到量能原則、生存權保障原則、比例原則、實質課稅原則等基本原則的限制。

2012年增值稅擴圍改革後，我國地方稅收體系中主體稅種不甚明朗，地方財政收入也受到影響，以房產稅為代表的地方政府稅收問題浮出水面，房產稅甚至被輿論視為「完善地方稅體系」的重要舉措。就我國目前上海、重慶試點的房產稅來看，其財產稅性質不足，而商品稅性質顯著，試點的房產稅均以商品房為徵稅對象，以商品房銷售價格為計稅依據，而將作為財產形式存在的存量房產排除在課稅範圍外。雖然房產稅具有組織地方財政收入、調節貧富差距、調劑國民經濟運行等諸多功能，但擁有住房者並不代表其具有納稅能力，國家與公民之間財產課徵關係要適度，在保證國家基本職能有效行使的前提下，實行最少量徵稅，既體現憲政國家課徵的謙抑，又表現為對社會弱勢群體的人文關懷。[11]如果房產稅試點為政府房地產調控措施的組成部分，則有必要對國家徵稅的目的重新予以合憲性檢視，即在對徵稅行為進行審查時需要査明納稅人承擔的具體稅負用於實現了哪一項國家任務。[12]國家徵稅乃是對公民財產分配的一種參與，確保稅收用於公民所享受的公共服務，是政府義不容辭的責任，否則國家對公民財產權的讓渡便可能演化為變相的侵犯。

四、我國地方財政自主與政府間財政分權

前述地方財政自主的公法意涵表明地方財政權除了「權力」的性質外，還包括防禦國家的「權利」屬性，即地方財政擁有不受中央以及上級政府肆意干涉、侵害的許可權，此為劃分地方政府間財政許可權的前提。目前我國財政收支劃分的依據是《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》，這份文件既非行政法規，更不是法律，而只是一種規範性文件。這份規範性文件僅處理了中央與地方的財政分權問題，對省級以下政府間的財政分權如何劃分語焉不詳。況且國務院本身作為一個利益主體，憑其單方面決定中央和地方的財政關係，本身就剝奪了地方政府在財政上的自主性。而實踐中上級政府掌握著規則制定權，就會選擇有利於自身的制度安排，傾向於將易徵收、稅額大的稅種集中到本級政府。與此同時，每一級政府也充分利用制度空間將大量公共服務職能下放給下級政府，最終轉嫁到基層政權身上，表現為典型的財政「壓力型體制」。

（一）地方財政自主與政府間財政許可權的縱向劃分

我國《預演算法》雖規定，一級政府，一級預算，各級政府預算應收支平衡，但國務院《預演算法實施條例》則授權縣級以上地方各級政府應根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制，所以一級政府可對其所轄的各級政府的財政體制進行安排，而實踐中中央政府僅與各省直接打交道，確定財稅體系大致的框架，例如，中央政府設置與各省收入分享的規則，各省又分別與其下轄市確定分享規則，市再與縣確定分享規則……支出劃分同樣如此。[13]圖2、圖3分別顯示了分稅制改革以來中央、省、地市、縣級政府財政收支比重的變化：

圖2. 1993-2008年間各級政府間財政收入比重情況圖

由圖2可知，分稅制改革前的1993年，中央財政收入所佔比重為22.0%,省、地市、縣鄉三級所佔比重分別為12.8%、33.6%和31.5%。1994年分稅制改革後，中央收入比重達到55.70%，比1993年上升了33.7%；省、地市、縣鄉分別下降了5.2%、15.4%和13%，說明分稅制改革時中央集中的收入大部分來自於地市和縣鄉。從1994年到2008年，省級財政收入比重呈現穩步提高的態勢，地市、縣鄉級財政收入比重則總體呈現下降趨勢。因此改革對地市與縣鄉財政影響較大，而對省級財政影響較小。可見省級財政與中央財政一樣在通過各種方式強化財政集中程度，加強了對本級政府財政收入的控制，「財權上收」效應明顯。

圖3. 1993-2008年間各級政府間財政支出比重情況圖

由圖3可知，分稅制改革後的1994年，中央和省級財政支出比重提高了2%和0.8%,地市和縣鄉則分別下降了0.8%和2%。從1994年到2008年，中央財政支出比重總體呈下降趨勢，縣鄉財政支出比重總體呈持續性上升趨勢，省級和地市級支出比重則基本保持穩定。一般來說，政府支出規模的多寡，意味著自身權責的大小。原則上，財權的劃分應以支出責任的歸屬為基礎，使其所獲得的財源與負擔的責任相符。國防、外交、國際貿易、金融貨幣政策、全國性立法和司法均為中央職責，而交通、教育、衛生、環保、警察、消防等均為地方政府的職責。而各國財政收支劃分的區別也多在於中央政府介入地方政府功能的程度多寡、深淺不同而已。各級政府的支出雖各有其重點，但支出之間也有相互交叉重疊的情形，即各級政府在財政上有相互參與、相互補充的職能。而我國地方基層政府不僅要擔負巨大的財政供養規模，還要保證基本公共服務所需要的開支，從而導致政府預算項目之間的競爭擠兌，地方政府難以根據公共事務本身的輕重緩急來安排預算，一定程度妨礙了財政自主權的實現。

（二）地方財政自主與政府間財政分權的程度

由於分稅制並未安排省以下政府間的財政分權，根據我國地方政府財政分權的現實情況，不同地區的「省—地—縣」縱向政府間財政分權均可能採取不同的分權模式，有的實行層層分稅，有的沿襲傳統的財政包干，還有的採取分稅與包干相結合等。這些不同的財政分權模式，是導致不同地區的同級政府具有不同的財政分權水平及財政自主程度的根本原因。財政分權在我國地方政府層級間存在著顯著差異，有的省份分權水平高，有的分權水平低，同理分權差異也適用於地市、縣和鄉鎮。縣級政府作為基層政府，擔負提供從教育、衛生、社會保障直到公安的公共服務職能，介於省級政府和縣級政府之間的地市級政府，既承擔向轄區公民提供公共服務的職責，又可能利用市管縣權力從縣級政府那裡提取財力，[14] 地市級政府掌握了省以下財政資源的分配，必然導致省以下財政資源向地級市集中。學者張光認為相對於省級政府而言，地級政府支出比重上升，意味著財政分權程度的增高，但相對於縣鄉而言，這一比重的上升，又意味著財政集權程度的升高，故地級支出比重不是一個測量省以下財政分權程度的好指標。[15]因此，其在《測量中國的財政分權》一文中提出公式：[16]

該公式旨在通過觀察財政資源在上下級政府之間的分割來測量財政分權，反映了各省財力下沉程度的差異，又充分重視中國各省在自己內部的財政體制安排上具有相當大的自由裁量權，因而兼顧到省內政府間財政關係因省而異這個事實，同時顯示了縣鄉在提供公共物品上的相對重要性。筆者按照學者張光的測量方法，根據2007、2008年《全國地市縣級財政統計資料》、《中國財政年鑒》等資料數據測算髮現縣級支出比重和省級支出比重兩個指標為顯著負相關關係，即省級財政支出越小，則縣級財政支出越大；反之，亦然，如下圖所示：

圖4. 省級財政支出與縣級財政支出呈負相關

由上圖可知，我國大多數省份的財政分權均表現出財力下沉型的現象，縣級財政支出的比重要大於省級、市級財政支出比重，這也與分稅制改革以來中央、省級財政「財權上收」，而政府間事權劃分格局基本維持不變，基層政權承擔了大量公共服務職能的現狀相吻合。

（三）地方政府間財政分權的法治保障

規範化的財政分權正如財政分權理論本身一樣是否能「促進經濟增長」「是否能更有效地供給公共物品」，理論和實踐上仍缺乏統一的答案。政府間財政關係的改革並非一個「帕累托」最優的過程，上級（下級）財政收入的增加可能會以下級（上級）財政收入的損失為代價，部分地區財力的增加可能以其他地區財力的減少為代價，權力和利益的重新分配如何保障公平性，達到最大程度的財政均衡，則為法律的治理留下空間。關於我國各級政府之間的財政許可權劃分，憲法和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律並沒有作出明確規定。1993年《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》作為規範性文件雖大致釐定了中央政府與地方政府的事權與財政支出範圍，而廣義的稅收法定原則不僅要求國家與國民之間的稅收權義應當法定，各級政府之間的稅權分配也應嚴格法定，[17]我國分稅制從確立伊始到相關地方稅稅種的變化、中央與地方分享比例的調整，都未經過立法程序，無正式的法律或行政法規作為依據，因此有必要對中央財政與地方財政進行規範化的分權。地方政府因許可權分配及執行自治事項時，難免會與中央引發對立爭執，一般法治國家的憲法、地方制度法都會規定政府許可權分配遇有爭議時的解決機關；若是地方政府處理的地方自治事項違背憲法、法律，則由中央相關主管機關處理，對是否違背憲法、法律、中央法規、規章若發生疑義時，有的國家委以司法機關來解釋。然而我國的司法機關在調節央地關係、維護法制統一方面的功能至今尚未得到充分發揮，絕對的地方財政自主保障在單一制國家中實現的程度有限，中央必須保留一定程度的政策調控空間，這也反應出政治決斷與法治主義在財稅領域的博弈。

五、我國地方財政自主面臨的主要問題

（一）收入層面：地方自主財源不足與預算外收入擴張

1994年的分稅制改革雖將多數稅種劃分為地方固定收入，但其中多為零散、小額稅種，地方政府也無權對具有地方性特徵的零散稅源立法徵稅，從而降低了地方政府財政汲取能力。同時，分稅制使得地方政府從興辦、經營企業中獲得的收益減小，導致地方政府的財源由過去依靠企業稅收變成了依靠營業稅等其他稅收。從分稅制實行的情況來看，營業稅收入在地方財政收入中所佔比重呈上升趨勢，增值稅則呈下降趨勢。營業稅主要是對建築業和第三產業徵收的稅收，而增值稅屬於流轉稅類，由國稅系統徵收。如此一來，地方政府從對特定企業及投資者實施的財稅優惠措施中的獲益將大為減少。圖5展示了佔地方財政收入比重最大的三類收入「增值稅」「營業稅」「其他稅收」佔地方財政收入的比重：

圖5. 增值稅、營業稅、其他稅收佔地方財政收入的比重

由上圖可知，自2002年所得稅分享改革，地方政府對營業稅的倚重不斷加強，營業稅成為地方政府最重要的收入來源。當地方政府失去規模巨大的「企業上繳利潤」後，支出備受壓力，預算外收入因而成為地方財政收入增長的重點，而且預算外收入全部屬於地方政府，無需與中央共享。地方政府發展企業不再主要是為了直接從企業利潤中得益，而是從伴隨工業化展開的城市化進程中獲得好處，因而當代中國城市化進程常被看做是地方政府從「經營企業」轉向「經營土地」、「經營城市」的歷史。[18]

預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。然而根據法治國家的基本精神，政府不應為自身牟利，政府所有的財政收入都必須納入預算管理，因此後來在2001 年《國務院辦公廳轉發財政部關於深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》這一文件中，正式提出了與稅收收入相對的概念「非稅收入」，用以取代「預算外資金」。但「預算外資金」的存在自有其特定的現實因素，一般上級單位給下級單位核定的支出預算都是剛性的，但下級機關和單位的支出負擔卻不剛性，上級政府通常將職責和任務下放攤派給下級政府，財政壓力也隨之轉移，如果僅允許預算內財政存在，那麼下級部門上繳收入的比例就必須調低，或大幅緊縮開支，減少公共支出。又因中國財政分權的不穩定性，上級政府可以修改下級政府的收入基數，上級政府不具有公信力的承諾對下級政府的增收激勵將構成嚴重威脅，而允許預算外收入存在，則在客觀上為下級政府留有不被上級政府攫取財政資源的一定空間。

除了地方政府自主財源不足這個因素外，支出責任的下放也是導致預算外收入擴大的重要原因，預算外收入成為彌補預算內公共服務支出的重要資金來源。基層政府為應付來自上級政府的支出要求，可以不斷突破預算約束，基層政府需要龐大的組織機構和人員來向分散的下屬單位和民眾攫取資源，從而達到擴大政府規模和管轄能力的目標，有學者將此種現象稱為地方基層政府的「逆向預算軟約束」。[19]然而地方政府收入的增長直接帶來的是財政供養人員規模的擴大和工資的增長以及辦公經費的增長，而用於公共服務的費用增長非常緩慢，這說明地方政府收益並沒有改善公共福利，反倒是在支撐一個規模巨大的財政供養人口。各地區對預算外資金的依賴程度也不相同，人均GDP水平越高的地區，預算外收入所佔比例一般較低，而經濟落後地區對預算外收入的依賴程度則較高。預算外收入的比例與各省人均GDP水平呈顯著負相關關係，如下圖所示：

圖6 全國東、中、西部人均GDP水平與預算外收入占財政收入比例的關係

前述「逆向預算軟約束」理論從表面上允許了下級政府向民間攫取財政資源，但從長遠來看，「逆向預算軟約束」無疑將由基層政權的攫取行為導致的政治矛盾（如上訪、抗議或其他群體性事件）轉嫁至國家政權，並形成行政體制以外國家與社會之間的直接矛盾衝突。

（二）支出層面：政績衝動導致地方政府公共支出結構扭曲

一般而言，地方政府主要通過以下兩種方式進行財稅競爭：（1）通過降低稅負來吸引稅源；（2）增加公共支出、改善支出結構和制定相關經濟政策。由於我國地方政府並沒有與其事權相對應的課稅權，僅擁有部分稅種的徵收權和減免權。地方政府獲取預算內財政收入的許可權備受制約；而地方政府在使用財政資金方面，並未受到來自中央政府或上級政府的有效拘束，因而其財政支出許可權較之財政收入許可權具有較強的隨意性。因此發展型政府的導向更鼓勵地方政府通過支出競爭來提供公共產品以吸引流動性稅源，因而政府才更傾向於「有選擇性地提供公共產品」，即一方面提供有助於經濟增長的公共產品以吸引投資，具體表現即為地方政府的招商引資競爭和土地競爭；另一方面，又盡量限制有利於公民在政治上採取集體行動的公共產品，如保障人權的健全法制系統；自由、開放、獨立的公共輿論監督機制等，[20]中國地方政府對「公共產品」的選擇性提供反應了「經濟發展」與「維穩」的雙重邏輯。

提供公共物品的財政支出模式是「稅收國家」和公共財政的通常表現，但課稅這一政府行並不涵括如何使用以特定方式徵集起來的財政資金。[21]只要中國式分權帶來的財政激勵、政治激勵不變，地方政府的支出結構扭曲便在短期內並不會得到改變，1994年分稅制改革以來財政收入的相對「向上」集中本身並非是導致地方公共服務支出比重下降的「罪魁禍首」，地方政府的政績衝動才是根本原因。如在重慶市戶籍制度改革中，重慶市政府並沒有通過農村基礎設施建設和社會保障的財政投資來減縮城鄉差距，而是另闢蹊徑藉助「土地換戶籍」手段，即區分城市戶籍與農村戶籍，將戶籍變成不平等地分配權利和福利的身份依據，重慶市戶籍改革隨之呈現出商品化特徵——附著於戶籍之上的權利和福利的分配更多地依靠市場機制來實現，當戶籍變成為一種經濟條件時，地方政府便可根據自身利益來決定城市落戶的具體條件，地方政府設定的落戶門檻的高低和對落戶對象的篩選客觀上也必然受制於地方利益。[22]如此在經濟分權這一體制背景下，中央的民生改革政策被地方政府的經濟利益俘獲並進行選擇性執行，戶籍改革便成為重慶「地方政府都市化」的重要工具。[23]

六、結語：地方財政自主的改革面向：地方財政民主化

實質意義上的地方財政自主必然要求地方政府能有效滿足地方公民的偏好，發揮其在處理地方公共事務上的信息優勢和專業知識，並通過地方民主代議機關反映地方公民的需求。然而我國地方民主的運作並不有效，地方人民代表大會對地方公共政策制定和實施缺乏實質影響力，地方民主的失效又可能反過來導致中央政府通過直接干預性措施替代地方公民監督地方政府的財政行為，進而削弱地方財政自主權。因此除了強調規範性的央地財政分權和中央的監督控制之外，地方財政自主更加需要發揮地方民主對地方政府行為的監督與約束，畢竟作為地方自治核心一環的「地方財政自主」的最終目標並非僅僅對央地財政許可權、財政能力和財政收益進行劃分，而應當是從「地方」與「公民」關係的維度上保障地方公民通過相對獨立於中央的地方代議機關根據自己的意志來滿足地方性公共需要，從而落實財政民主的要求。

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