審查起訴環節退回補充偵查亟待重視

編者按　審查起訴環節退回補充偵查的現狀如何？如何構建新型訴偵關係？本期從基層調研的角度關注相關問題，提出完善建議，以期推動這一工作順利開展。

審查起訴環節退回補充偵查，是檢察機關公訴部門依照法定程序，要求偵查機關在原有偵查工作的基礎上，對案件中的部分事實情況作進一步調查、補充證據的一種訴訟活動。近日，湖南省長沙市檢察機關對偵查機關移送審查起訴案件退回補充偵查(下稱退補)適用情況開展了專題調研。筆者從分析退補案件的現狀及原因的角度出發，對完善退補工作提出幾點建議。

退補案件的情況、特點

從調研情況看，實踐中退而不查、查而不細、查而不清甚至以說明代替偵查的現象時有發生，嚴重影響了辦案效果，也浪費了訴訟資源。

退補案件情況。2012年1月至2015年3月，長沙市檢察機關共受理公安機關移送審查起訴案件24028件39556人，經審查後第一次退補(下稱「一次退補」)5096件10930人，退補率為21.2%(件)和27.6%(人);第二次退補(下稱「二次退補」)1547件3648人，佔一次退補數的30.4%(件)和33.4%(人)。其中，2012年、2013年、2014年、2015年1月至3月的一次退補案件數、退補率(件)具體情況如圖一所示，二次退補案件數及佔一次退補案件數的比例(件)具體情況如圖二所示。

退補案件特點。其一，從退補案件的類型來看，主要集中在多人多起、一人多起等重大疑難複雜案件，約佔退補案件數的80%。其二，從退補後退而不補的數量來看，呈逐年增多趨勢。2012年1月至2015年3月，退而不補的案件共951件。其中2012年250件，2013年260件，2014年346件，2015年1月至3月95件。因偵查機關的原因造成退補的有845件，約佔退而不補案件總數的89%;因檢察機關的原因造成退補的有106件，占退而不補案件總數的11.1%。其三，從退補後案件的處理來看，經兩次退補後作不起訴處理的有2003人，佔二次退補總人數的54.9%。

退補中存在的問題

補充偵查質量不高，退而不查、查而不清現象較為普遍。上述退補案件(尤其是經濟犯罪案件)中約有六分之一的案件，偵查機關未依據補充偵查提綱進行實質性偵查。對於需前往相關單位調取物證、書證等證據材料、查明其他相關涉案人員等常見的補充偵查要求，偵查機關一般未做相關工作，而以辦案說明予以回復。

補充偵查消極懈怠，拖延不查。一是有的偵查人員抵觸退補，往往等到退補期限將屆滿時以無法調取等辦案說明進行敷衍。二是毒品犯罪案件中，涉及運輸毒品的相關乘車書證，同案犯罪嫌疑人之間的通話詳單、手機信息記錄及銀行賬戶流水信息等對佐證犯罪事實有重要作用的證據，退補後仍未引起重視。

補充偵查期限用盡，出現超期偵查、超期羈押現象。實踐中，絕大多數退補案件用完了法定偵查期限，尤其在2012年刑事訴訟法實施前，犯罪嫌疑人未羈押的案件，退補時間超過1個月的情形時而有之，甚至有超期羈押的情形。而有的補充偵查工作並不需要花費1個月的時間，拖延辦案勢必導致積案增多，嚴重影響訴訟效率。

退補範圍擴大，隨意性大，缺乏制約性。除啟動法定的三種退補事由外，有的檢察機關將犯罪嫌疑人在逃或患有嚴重疾病喪失訴訟能力無法到案的、為落實寬嚴相濟刑事政策給予當事人一定和解時間的、需要做相關鑒定的、因法律適用存在爭議需請示的案件，均以退補來解決辦案超過期限的問題，其實這都不屬於法定的退補範圍。

形成的原因

上述問題形成的原因主要有以下幾點:考核機制不科學，一些偵查人員對退補持無所謂態度。偵查機關以立案數和逮捕數作為各辦案部門的績效考核標準，這導致有的偵查人員往往以逮捕為辦案導向，即在報捕前積極收集證據，批捕後就不注重完善證據。由於檢察機關的不起訴決定與偵查機關的考核不掛鉤，而被拘留的犯罪嫌疑人往往不會申請國家賠償，這使得一些偵查人員對檢察機關作出的存疑不起訴決定持無所謂態度。

辦案力量不足，增加了退補案件。實踐中，很多偵查人員承擔著偵查辦案和社會治安治理的雙重工作，導致其無充足時間專註於案件偵辦。而檢察機關公訴部門普遍存在案多人少的矛盾，為避免辦案超期，不得已採用退補的方式緩解辦案壓力。且偵訴雙方辦案人員不同程度地存在對事實和證據把握不準，偵查取證、審查把關不到位的情況，這也會導致退補案件增加。

受案機制不完善，無法倒逼偵查取證。目前，檢察機關採用網上辦案系統，統一受理案件，由於案件管理部門只作形式審查，對有無管轄權、不捕後又移送起訴時是否補充了證據、退補後是否按要求進行補充等均未進行全面審查。同時，現行法律對於檢察機關在何種情況下可以不受理偵查機關移送的案件沒有明確規定，檢察機關內部亦未出台可操作性的規定，導致其難以從初始環節對證據不到位的案件進行制約。

辦案期限設計不合理，借退補期限緩解辦案壓力。一是重新鑒定。法律只規定重新鑒定時間在審判階段不計入審判期限，如果在審查起訴環節，當事人要求重新鑒定的，在鑒定意見未作出前，檢察機關只好退補。二是督促犯罪嫌疑人到案。審查起訴階段犯罪嫌疑人不到案是普遍現象，檢察機關常以退補為手段來督促偵查機關確保犯罪嫌疑人到案。三是技術處理關聯案件。有的案件因與其他同案人員的處理有重大關聯，在事實清楚、證據比較充分的情況下，需等待同案判決後再作處理，有的檢察機關往往以退補來延長辦案期限。

完善監督制約機制

退補作為偵查活動的延續，有利於查清案件事實和完善證據，保證公訴案件的質量。但補充偵查不是每個案件都必須經過的程序。為減少程序倒流，切實提高訴訟效率，筆者建議採取以下對策:

轉變司法理念，構建新型訴偵關係。由於公訴環節的證據源於偵查環節，一旦法庭認為證據不足而作出無罪判決，這既否定了公訴部門的指控，也否定了偵查部門的工作。因此，偵訴人員要切實提高思想認識，轉變司法理念，提升責任意識。公訴人員在審查案件時要嚴格把握起訴條件，積極引導偵查人員全面收集證據，強化固定、保全證據，有效避免因證據發生變化出現屢查不清的情況。還要採取人員交流和組織偵查人員參加庭審觀摩活動等方式，促使偵查人員提高工作責任心，嚴格按照犯罪構成要件和提起公訴的要求收集、固定證據，以形成偵訴合力。

健全科學的考核評價機制，完善相關職能職責。一是偵查機關應適當地將刑事偵查職能與社會治安治理職能進行合理劃分，讓辦案人員有精力去辦理刑事案件。二是建立案件評估與追責機制，調動偵查人員補充偵查的積極性，對於檢察機關作出存疑不起訴決定的案件，可依據相關機制對偵查人員進行追責。三是檢察機關案件管理部門要制定操作性較強的受理案件規定，對不捕後未取得實質性證據而移送起訴的案件、退補重報時未按要求補充影響定罪量刑證據的案件，制定相關制約措施，明確受理案件標準，真正從源頭上保證案件質量。

加強溝通與配合，建立健全引導偵查和退補跟蹤機制。健全公訴引導偵查機制，加強偵訴人員之間的溝通，讓偵查人員領會退補的意圖，有的放矢地開展工作。加強對退補案件的跟蹤監督，適時引導偵查，共同解決問題，提高補充偵查的針對性。偵訴雙方還要適時合議，對多發、常見案件指控犯罪最低證據標準達成共識，從源頭上減少認識分歧。

嚴格監督制約，充分發揮退補的作用。準確把握適用退補的條件，對擬退補案件，應列明具體補充偵查意見，詳細闡述退補事項及其理由，增強退補提綱的說理性，提高辦案效率。對補充偵查不能達到預期要求的，直接依程序予以處理;對非法定退補事由的，依法快速處理。同時，增強對偵查機關消極取證、片面取證等活動的監督意識，通過運用糾正違法、檢察建議等法律監督手段，促使偵查人員提高補充偵查取證意識，提高辦案質量。及時跟蹤退補案件的後續處理情況，對退補期限屆滿未移送審查起訴的，及時要求偵查機關說明理由，對退補中的違法行為，及時發出糾正違法通知書。

(作者分別為湖南省長沙市人民檢察院副檢察長、檢委會專職委員)