新視點：特朗普執政百日、亞洲政策的變與不變

來源：計宏亮 學術plus

特朗普執政百日、亞洲政策的變與不變

2017年1月20日，毫無從政經驗的美國商人特朗普就任美國第45屆總統，對於整個國際關係領域而言，除了那句「美國第一」的競選口號之外，對特朗普在外交理念完全靠推測揣摩，但是實際上，他似乎只有一個目標，那就是推翻奧巴馬任期內製定的政策，有人甚至稱其為奧巴馬終結者。美國兩大政黨執政理念卻有不同，但是像今天出現如此極化現象，歷史上並不多見，那麼對於亞洲而言，特朗普是如何終結奧巴馬的呢？

在白宮網站上，目前特朗普政府外交政策首要任務似乎就是「打垮伊斯蘭國和其他極端伊斯蘭恐怖組織。」但是對於關心亞洲政策的人士而言，這是否意味著美國總統將一改上一屆政府「重返亞太」的外交方針，重返歐洲和中東。但無法忽略的事實是，亞太地區是現如今最具經濟潛力、也因中美戰略競爭而成為最具挑戰的地區，美國不可能會完全忽略亞洲。

在特朗普執政100天之時，我們通過特朗普在此期間的部分事實，來觀察本屆政府的亞洲政策。

1

拋棄「重返亞洲」政策

但不拋棄亞洲

3月17日，負責東亞和太平洋事務的代理副助理國務卿董雲裳（SusanThornton）提到，「重返亞洲」是奧巴馬政府提出來的，特朗普政府會有自己的構想。媒體迅速報道稱「重返亞洲」政策已經死亡。這就說明特朗普政府很可能不會繼續使用「重返亞洲」這個奧巴馬時代的口號，但是通過其100天內亞洲的所做作為，我們又發現其對亞洲的重視並沒有發生根本性變化。

特朗普總統就職以來，先後派出國防部長馬蒂斯、國務卿蒂勒森、副總統彭斯出訪東亞。另外，作為一個新任總統，在入主白宮100天內在海湖莊園先後接待了日本首相安倍和中國國家主席習近平，而且特別和安倍保持了緊密聯繫，在4月24日之前先後與安倍5次電話聯絡，這種密集程度在和平時期是比較少見的。通過對這些內閣級別的訪問和高峰會晤，我們是否可以判定，美國對亞洲的重視沒有改變。

在這些頻繁接觸、會晤中不可忽視一個因素，那就是朝鮮。朝鮮從經濟和國土面積上看是小國，但其影響力絕對是大國，他的一舉一動牽動這亞太地區大國的神經，特朗普執行初期對亞太地區的行為表現，是因為朝鮮威脅上升而做出的自然性反應，甚或是和奧巴馬一樣做出的一項重大戰略舉措，目前無法得出確鑿結論。但是無論特朗普的戰略意圖如何，他重新重視亞太地區的做法讓那些對特朗普的言辭擔心的一些亞太國家稍微可以放下心來，因為他們一直擔心特朗普會優先考慮中東地區，然後才是亞太。

2

美國盟友暫可稍作寬心

從目前看，美國政府希望盟友們放心，特朗普總統不會讓他們因為結盟而付出更高經濟代價。在選舉預演時，作為候選人的特朗普反覆強調韓國和日本盟友搭了美國安全承諾的便車，甚至曾經多次暗示，如果韓國和日本不能夠為駐在該地區的美國部隊提供更大支持，那他將允許韓國和日本獲取核武器。但是就職以後，內閣層面和副總統彭斯先後進行了安撫之旅，前往亞洲去安慰對此憂慮不安的盟友。

在訪問韓國期間，馬蒂斯、蒂勒森和彭斯都向韓國重申了兩國的同盟關係。三人都一再重申美國的承諾，面對朝鮮日益增加的威脅，美國將恪守承諾保護韓國，並提供進一步的保證，部署末端高空區域防禦系統（THAAD）。彭斯還保證，不管5月份韓國總統選舉結果如何，美國對韓國的承諾不會改變。根據媒體報道和三次訪問的公告均沒有發現特朗普政府要求韓國為駐韓美軍分擔成本（前幾天還說薩德的10億美元給誰）。

對於日本而言，特朗普則是親自向日本首相安倍做出保證，重申美國對美日同盟的承諾。在個人層面，安倍先後到訪紐約的特朗普大樓和佛羅里達的海湖莊園，兩個人建立了良好的個人關係。在他們的聯合聲明中，兩位領導人還一再強調美國將根據《美日安保條約》防衛釣魚島。彭斯、馬蒂斯和蒂勒森在訪日期間，也均作出同樣的承諾。至於共同分擔成本，馬蒂斯甚至背離特朗普競選時候的主基調，聲稱美日同盟就是成本共擔的典範。

3

對朝鮮無法「戰略耐心」

但又無法不耐心

還是總統候選人的時候，特朗普就清晰的表達過，他要讓中國在解決朝鮮問題上承擔責任。上任以後，他要求對朝鮮進行政策評估。馬蒂斯說，朝鮮是特朗普政府最重要的議題。

特朗普政府第一個提議就是放棄「戰略耐心」。戰略耐心指的是奧巴馬政府的思路，希望通過等待朝鮮能夠在美國和其他大國採取積極或消極的政策之後，能夠返回到去核化的進程上來。這是奧巴馬時代的想法，已經失敗了。蒂勒森和彭斯都明確表示，戰略耐心的時代已經結束，各種選項都是可能的。

最近朝鮮進行了兩次核試驗、多次導彈實驗，表明朝鮮正在快速提升核武器和導彈技術，特朗普政府無法再對朝鮮有耐心。但是，隨著形勢日趨複雜，對話和軍事行動看起來都不是最好選擇。一方面，與朝鮮對話毫無吸引力，多年協商無效導致雙方沒有信任基礎。另一方面，對朝鮮進行先發制人的打擊可能會升級為另一次（第二次）朝鮮戰爭，給朝鮮半島不可避免帶來災難。特朗普政府雖然堅持所有選項都有可能，但是朝鮮半島依然暗藏殺機。

儘管特朗普政府拋棄了「戰略耐心」這個詞語，但是卻發現其自身或多或少地採取了奧巴馬政府相同的政策。馬蒂斯和蒂勒森訪問漢城和東京的時候，都再次強調對朝鮮採取更加嚴厲的制裁措施。他們還再次做出承諾，擴大美、日、韓三邊合作。這些看起來都是對奧巴馬時代政策的擴展而已，重點是對金氏政權採取漸進式制裁，同時加強延伸威懾的高層對話。

特朗普對朝鮮政策最大的差異也許就是其對中國的政策。截止目前為止，特朗普政府為了解決朝鮮問題，向中國提出了一系列激勵性政策和懲罰性政策。

激勵政策方面，特朗普明確表示，如果中國能在朝鮮問題上做更多工作，他願意提供更優惠的貿易條件。

而在懲罰措施方面，特朗普多次聲明，如果中國不採取有效措施，美國將「獨自」行動，而與其他亞洲國家合作。他似乎相信，這種威脅採取單邊行動的做法會對中國形成影響，讓其對朝鮮施加更大壓力。

時間會證明，這些獎懲措施是否能讓中國對朝鮮按照有利於美國利益的方式行事。但是到目前為止，過去的經驗表明，中國正在採取更加積極的行動，但是卻不願意完全切斷和朝鮮的經濟聯繫。相反，中國一直強調雙方保持克制，朝鮮方面暫停核試驗和導彈實驗，從而換取美韓暫停聯合軍事演習。

4

中美關係的連續性：

對話機制的建立和長期原則

習特高峰會之後，蒂勒森對外宣布，中美全面對話的啟動受到了兩國領導人的重視。新的對話機制存在四個支柱：外交和安全對話、全面經濟對話、執法和網路安全對話、社會和文化領域對話。這些對話的具體運作方式還不明確，但是啟動這些新的對話就表明本屆政府不會完全脫離上一屆政府的戰略與經濟對話。相反，新的機制性對話機製表明雙方將繼續努力在更廣泛議題上保持協商對話。

從表面看，中美都沒有脫離中美三個聯合公報勾勒的指導原則。蒂勒森訪華期間的行為，在某種程度上被理解為接受了中美新型大國關係，為此回國之後遭到了嚴厲的批評。中美領導人峰會之後，特朗普都沒有使用中美新型大國關係的辭彙。這也許就說明蒂勒森的表態不過是個人在外交上的一個失誤，因為政府層面並沒有或不願意接受北京提出的概念。根據既往經驗，雙方會對峰會和雙邊關係做出積極評價，同時表達擱置爭議、加強合作的總體原則。

美國對台灣政策原以為會發生根本性轉變，特別是2016年12月特朗普與台灣地區領導人蔡英文進行通話之後。但是特朗普就任總統以後，立即改弦更張。在與習近平電話通話中，特朗普總統明確表示，他會「在習近平主席的要求下」尊重「我們的一個中國政策」。（「our one China policy at the request of President Xi Jinping.」 ）從那時開始，他就已經支持了一個中國政策，但卻明確提出他不是支持一個中國原則，而是「我們的一個中國政策」。「我們的一個中國政策」起源於布希總統，是其精心設計，用以表達美國有權對「一個中國」內涵進行詮釋的現實。

5

如此決絕

退出跨太平洋夥伴關係

特朗普總統簽署了一項總統備忘錄，讓美國退出了跨太平洋夥伴關係協定（TPP），這標誌著華盛頓亞太政策發生重大變化。建立在亞太經濟一體化基礎上的繁榮曾經是美國亞洲戰略的基礎。奧巴馬政府為推動TPP付出極大努力。許多參與TPP的國家都對本國經濟結構進行了大幅度的調整，以日本最為顯著。越南等國家為了在TPP謀得一席之地，還有效第改善了本國人權條件。但是現在，特朗普政府要放棄TPP，這令日本、越南等國家大失所望。

美國退出TPP並不能說明它將地區經濟領導權讓給了中國，但這樣做無疑會嚴重影響美國在該地區的公信力。美國做出如此重大政策轉移的後果就是，TPP參與國和其他地區鄰國會嚴重質疑華盛頓的承諾。對於TPP參與國來說，美國的退出意味著美國近期可能會實施保護主義政策，遠期上可能會嚴重影響亞太自由貿易區（FTAAP）。另外，日本和其他11國雖然表示有興趣成就TPP，但是沒有美國的參與，TPP的完整性令人懷疑。

6

貿易赤字問題

才是大問題

美國亞洲政策的另一個重大變化，是特朗普政府致力要解決美國和亞洲國家的貿易赤字問題。

就任總統以後，特朗普已經調低了他有關貿易赤字的論調，但堅持認為貿易赤字是導致美國經濟下滑的根本原因。在與習近平會晤前，特朗普曾經表示，他擔心雙邊貿易赤字問題可能會影響峰會效果。特朗普總統對雙邊貿易赤字的關注反映在中美就一項「百天計劃」達成了共識，這項計劃將尋找方法，提高美國對華出口，從而降低貿易赤字。但特朗普對此並不滿意，在向習近平訪問海湖莊園表達感謝的時候，特朗普再次談到了貿易赤字問題。除了特朗普之外，彭斯也對美國對亞洲國家的貿易赤字表達了擔憂。例如，彭斯在結束韓國訪問離開漢城的時候，他表示美國擔心對韓國的越來越高的貿易赤字。由於美韓自由貿易協定，這一貿易赤字翻了一番。

特朗普政府還強調，貿易赤字既不利於美國與亞洲國家之間的關係發展，也不利於美國經濟在全球市場的競爭力。過於強調貿易赤字和可能造成貿易壁壘，這讓美國在該地區的盟友感到不安，也深深地懷疑美國是否繼續它對全球經濟治理和自由貿易的承諾。另外，和特朗普考慮的有所不同，貿易赤字不是零和遊戲，各種宏觀經濟因素都會影響國家的貿易赤字規模。因此對於特朗普而言，現在最好把重心退出TPP之後復興美國區域經濟的領導力方面。

7

氣候變化議題上的重大轉折

美國亞洲政策另一個重大變化就是特朗普政府對待氣候變化的態度。「習特會」完全沒有提及氣候變化，這是中美元首會晤與過去最大的不同。習近平和奧巴馬舉行三次峰會，每次都要重申他們在氣候變化上的責任和領導作用。

特朗普政府還沒有明確表示要退出《巴黎協定》，但環保局局長斯科特（Scott Pruitt）已經建議，希望美國能夠退出《巴黎協定》。另外，特朗普還簽署了行政命令，終止了奧巴馬時代的清潔電力計劃。該計劃旨在減少溫室氣體排放，從而達到巴黎協議確立的目標。鑒於特朗普政府對氣候變化採取的負面態度和措施，美國是否會履行巴黎協定中做出的承諾，令人質疑。

如果特朗普政府正式放棄有關氣候變化的承諾，那將意味著美國在氣候變化雙邊合作方面出現重大改變，有可能會帶來全球性影響。奧巴馬政府和中國領導人已經在氣候變化方面取得了重大進展，將其列為了兩國關係的重點事項。自從2009年聯合國氣候變化大會之後，中國在氣候變化方面與美國的合作明顯增強，雙方在減少碳排放和加強全球合作等方面取得了實質性的成果。例如，2014年中美聯合聲明就為一年後簽訂的巴黎協議打下了堅實基礎。巴黎協議之後，全球在氣候變化方面的合作進一步擴大，形成了管理有害化學冷卻液（HFC）的《基加利協議》和管理飛機排放的《國際民用航空組織協議》。

如果美國退出巴黎協定，那麼對全球氣候變化合作將會產生多米諾效應。其他一些國家很容易利用美國的退出作為借口，也退出巴黎協定。美國的退出還會讓其他國家嚴重懷疑美國其他有關氣候變化的承諾。更為重要的是，美國為之努力這麼多年的氣候變化承諾突然放棄，其在其他領域的承諾也會令人生疑。氣候變化是個無法迴避的國際問題，美國不願意承擔責任，肯定有願意為之努力的國家。

結 論

執政剛剛滿三個月而已，白宮的大門才剛剛摸清，政府事務紛繁複雜，特別是對於毫無執政經驗的門外漢而言，這麼早就制定出明確的亞洲政策難免過於魯莽，而對於國際關係政策分析人士而言，這麼早就得出結論難免更加草率。因此，筆者無意對特朗普執政百日進行品評，不過是羅列一些事實，遠遠地對特朗普亞洲政策進行觀察。但是有一點確實可以預測的，那就是亞洲地區不會從特朗普政府的視野中淡出，不管誰當美國總統，亞洲的影響力都是客觀存在，因此特朗普當務之急就是遴選精兵強將充實政府機構，整合各方力量儘快理清思路、制定出特朗普的亞洲戰略目標，形成政策。那時候，我們在來觀察特朗普的亞洲政策，也許就會更為有說服力。

到目前為止，如果要對特朗普的亞洲政策進行認真評估，就會發現其中既有連續性、也有不連續性。比較積極的連續性方面，特朗普政府對亞太地區戰略性重視、重新牢固地區聯盟關係、將中美高層對話機制化、承認一個中國政策（任何總統都會這樣做）。不連續性方面，退出TPP、強調貿易赤字、可能退出巴黎協定，這些不僅會給美國亞太地位帶來嚴重後果，而且對全球經濟治理和全球應對氣候變化都會有重大影響。說到朝鮮，問題更加複雜。一方面對平壤繼續施加壓力，另一方面也釋放出新的信號，即華盛頓可能在必要的情況下採取單邊行動。綜合這些連續性和不連續性，說明特朗普政府的亞洲政策還在形成過程中，但是充滿了不一致性。

但是，也不要一味批判特朗普政府亞洲政策缺乏一致性，亞洲政策相關方也要積極努力，與特朗普政府實現建設性的接觸。目前，特朗普政府的亞洲政策還沒有完全成型，這對影響其決策來說是最好時期，要積極推動目前正面的連續性政策，同時也要讓特朗普明白負面的不連續性可能會帶來的負面影響。

本文專家作者：計宏亮，中國電子科學研究院