強化責任意識 推進國家治理現代化

　　【深入學習貫徹黨的十九大精神】

　　本期主持：楊海蛟（中國政治學會副會長、中國社會科學院政治學研究所研究員）

　　本期主題：新時代實現國家治理體系和治理能力現代化路徑研究

主持人語

　　實現國家治理體系和治理能力現代化是新時代中國決勝全面建成小康社會，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的主要內容。習近平總書記在十九大報告中對實現國家治理體系和治理能力現代化的進程予以明確部署與戰略安排，為推進國家治理體系和治理能力現代化指明了方向，提出了任務。政治學理論與實際工作者在以往研究基礎上，通過學習十九大精神，把研究向縱深推進。今天刊發的3篇文章，正是這一領域的最新理論成果。

　　十九大報告提出，到2035年，國家治理體系和治理能力現代化基本實現；到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化。為實現上述目標，必須以中國特色社會主義政治文明為價值依歸，不斷構建更科學、更合理、更完備的制度體系並切實提升制度的執行力。強化責任意識，是推進國家治理現代化的重要內容和必要路徑。

明確責任主體，以協同互動優化主體關係

　　國家治理現代化是黨領導多元主體協同治理國家的動態過程。相較於傳統模式下國家治理主體的單一性，現代化的國家治理更加強調主體的多樣性。受變革時代的複雜化以及公共事務的跨域性等因素影響，現代國家治理主體之間的界限變得日益模糊。為充分發揮不同主體的功能優勢和積極作用，有必要明確其在國家治理中的責任地位並優化互動模式。

　　基於職能確認國家治理中的責任主體。總體而言，當下中國國家治理的主體包括作為執政黨的中國共產黨及其各級組織、各級人民政府、各類市場主體、各種社會組織以及廣大人民群眾。中國共產黨是國家治理現代化的領導力量，始終發揮著總攬全局、協調各方的領導核心作用，把握著國家治理現代化的前進方向。政府在國家治理體系中處於主導地位，負責發展戰略、規劃、政策與標準的制定與實施，承擔市場活動監管、公共服務供給等職能。市場在資源配置中起決定性作用，是國家治理體系的重要組成部分，統一開放、競爭有序的現代市場體系是提升資源配置效率與公平性的基本保障。社會組織在生長與發展過程中積極承擔保障改善民生、疏解社會矛盾、遞送公共服務等任務，在新型政社夥伴關係中既承接政府職能轉移又監督政府權力運行。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，廣大人民群眾的積极參与是促進公共事務有效治理的推動力量。

　　圍繞責任優化治理主體的互動模式。國家治理現代化強調不同主體之間的協同互動，基本要求是各司其職、各盡其責、行動有序、相互協調。強化責任意識，須優化以責任為內核的政治形態，從公共權力的角度看，公共權力行使者應對其行為負責；從國家治理的角度看，各治理主體同樣需要依據責任開展行動。強化責任意識，推進國家治理現代化，需要圍繞責任優化治理主體的互動模式。一方面，明確不同主體的權責劃分。只有在權責劃分明確、權責一致的情況下，各治理主體才能更好地在集體行動中完成「份內之事」，同時有效規避集體失責的風險。另一方面，強化治理主體的信用建設。治理主體的協同互動依賴於各自的信用基礎與相互的信任關係，而強化責任意識的基本邏輯實質是責任主體的信任與信用問題，國家治理現代化與強化責任意識契合於信用建設，強化信用建設必然會優化治理主體的互動模式。

理順體制機制，以制度創新破解結構性障礙

　　國家治理體系與治理能力是「骨架」與「血肉」的關係，集合了經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制的國家治理體系居於更加基礎的位置。因此，推進國家治理現代化應該從基礎入手，通過理順體制機制，以制度創新破解結構性障礙。十八大以來中國在制度建設方面取得了歷史性成就，但國家治理體系和治理能力仍有待加強，體制機制建設依舊任重道遠，各類結構性障礙仍然是全面深化改革的梗阻，例如，央地關係、府際關係、政企關係、政社關係等仍需進一步加以調適，公共權力運行不當等現象仍然比較突出。為此，有必要通過強化責任意識理順體制機制，實現制度創新，而這需要以現實為基礎、以問題為導向。

　　注重責任指向的人民本位，把中央地方關係和政府公民關係相結合，既要貫徹落實上級政府的任務，更要履行為人民服務的責任。中國治理體制的突出特徵是地方政府的治理活動往往受制於上級政府的任務分配與激勵措施，這有可能會導致對民眾責任的忽視，引發公共服務提供不足、利益表達渠道失效等問題。在國家治理現代化背景下，彌補責任網路的缺失，需要通過改革原有的制度結構與激勵體系，切實保障責任指向的人民本位，鼓勵地方政府更加積極地回應地方倡議和民眾需求。

　　深化權力清單制度，明確不同部門的權力歸屬，建立科學合理的權責體系。有權無責、有責無權、權責交叉、權責錯位是政府行動能力的桎梏，會影響公共治理效果。作為公共權力的行使者，必須要明確權力行使的範圍、規則及其所應擔負的責任，即有權必有責、權責相一致。權力清單制度建設，就是根據國家機關和政治組織的職責對其權力進行制度化的規定與說明，使其有明確的功能和權責界限，使政治體制內部上下左右之間的邊界相互吻合而非衝突與交叉，既使公共權力的行使有章可循，又為公眾提供公共權力行使正確與否的判斷標準和評價尺度。

　　完善責任清單制度，進一步推進行政體制改革，明確政府職責歸屬。權力清單主要針對政府亂作為，責任清單則是針對政府不作為。政府亂作為是制約國家治理現代化的體制因素，政府不作為同樣是削弱治理有效性的重要原因。現代國家治理既需要「守規矩」的政府，更需要「有作為」的政府。在此，政府的作用不是要不要發揮的問題，而是如何發揮的問題。以強化責任意識推進國家治理現代化，需要通過完善責任清單制度，在解決政府越位問題的同時，解決政府缺位問題，即政府要把該做的事做好，把該管的事管好，切實履行責任，防止懶政怠政。

重視監督問責，以問責機制規範權力運行

　　推進國家治理現代化，治理公共事務，不可避免要涉及公共權力問題。權力與責任相伴生，若缺乏對權力的監督與問責，不僅容易滋生權力腐敗，更容易加大責任落實的難度。因而，監督問責是確保治理主體履行責任的必要保障，以強化責任意識推進國家治理現代化必然要強化監督問責，規範權力運行。事實上，權力制約也是政治理論與實踐中經久不衰的經典話題。在現實政治生活中，由於公共權力的公共性和公共權力行使者私人性之間的內在張力，必然要求對公共權力行使者進行控制和約束。強化責任意識是社會主義民主的基本特徵，作為強化責任意識的制度體現，問責機制自然是社會主義民主制度的重要組成部分。問責機制以權力行使者為目標對象，對整個權力運行環節進行監督，是強化責任意識的重要組成部分。

　　強化監督問責，重點需要考慮以下三個問題：其一，明確問責依據，制定彼此呼應、相互配套的問責法規、條例。「全面依法治國是國家治理的一場深刻革命」，監督問責同樣需要有法（規）可依，科學、民主、良善的依據是強化監督問責的基本前提。以黨內問責條例建設為例，目前已經出台了《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》等相關規定，明確提出了失責處理機制，此後需要考慮的問題是如何規範各項問責條例之間的關係，防止不同問責條例規定內容相互衝突。其二，健全黨和國家監督體系。目前我國監督問責制度的一個顯著問題是，監督體系不健全，仍存在監督盲區、監督主體缺位的現象。為此，一方面要繼續深化黨內監督，使自上而下的組織監督、自下而上的民主監督以及同級之間的相互監督相互貫通、共同作用；另一方面要著力推進國家監察，進一步深化國家監察體制改革，進而實現黨內監督和國家監察有機統一。其三，完善問責鏈條，加強決策環節與執行環節的問責力度。結果導向是當前我國問責制度的基本原則，即以政策執行的結果作為責任追究的依據。這種問責方式很大程度上忽視了決策制定與執行過程是否科學合理。因此，強化監督問責在重視結果導向的同時，也應關注決策問責和執行問責，將決策、執行與結果整合到統一的問責鏈條之中，構建更加完備、系統的問責流程。

強化責任意識，以責任關係塑造良性環境

　　從觀念史角度看，責任意識最初是人類公共生活的倫理要求，是避免人類紛爭、保證共同體和諧穩定的道德律令，映射的是人與人之間的倫理關係，最終體現為人與人之間聯結與凝聚的道德紐帶。缺乏責任意識，人類和諧穩定的秩序就會土崩瓦解。在現代化進程中，責任意識業已成為公共精神不可或缺的重要組成部分。現代化大生產與社會變遷所衍生的共同體生活方式在文化觀念與思想意識領域的映射就是深切的公共關懷與強烈的責任意識，即人們不僅關注私人領域的個體化需求，還放眼於公共生活，表現為對民族、國家和集體事務的關心。當這種公共關懷與責任意識內化為行為者的行為準則和自覺要求後，通常具備強大的能動作用，甚至能夠塑造制度環境。但令人遺憾的是，責任意識缺失導致制度執行不力依然是屢見不鮮的事實，這一方面造成了人為的制度缺失，阻礙了不同層級、不同領域制度體系的有效銜接、相互配合與正常運轉；另一方面忽視了人民的利益要求，加劇了社會矛盾，削弱了廣大人民群眾尤其是弱勢群體對國家制度的認同度。由此，只有強化責任意識，使國家治理體系中不同主體積極承擔各自責任、履行職能，才能構建負責任的制度體系與制度結構，以責任意識凈化不正之風，為國家治理體系提供良好的運轉環境，為國家治理能力塑造規範的運作空間；才能在微觀之處落實國家治理現代化的基本要求，以點帶面，提升中國特色社會主義制度的認同度與執行力，激發廣大人民群眾投身偉大鬥爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想的熱情。

　　強化責任意識，以責任關係塑造制度生長的良性環境需要注意以下問題：第一，區分政治體系中的不同責任類型。一般而言，責任可以細化為道德責任、法律責任與政治責任等諸多方面，雖然它們之間具有緊密聯繫，但同時也存在一定差別，不同的責任類型對責任主體的要求不同，釐清不同責任類型之間的區別與聯繫有助於更加清晰地確定責任主體的基本職能。第二，將責任以制度化、法律化的形式確立下來。責任落實與追究都需要明確的判別標準與法律依據，將責任以制度化、法律化的方式細化分解、層層落實，遠比抽象的倫理要求更具可行性。總之，強化責任意識不僅可以為制度生長塑造良性環境，還能更好激發與落實制度執行力，為國家治理現代化提供精神支撐。

　　（作者：張賢明，系教育部長江學者特聘教授、吉林大學行政學院院長）