楊海坤 朱恆順：行政複議的理念調整與制度完善

〔作者簡介〕楊海坤，山東大學法學院教授。朱恆順，法學博士，全國人大內務司法委員會內務室副處長。

〔文章來源〕《法學評論》2014年第4期。因篇幅受限，文章略有刪節，詳見文末「閱讀全文」。

摘要:針對目前學界和實際部門比較流行的行政複議制度完善必須遵循進一步「司法化」途徑的主張，本文從調查所得的實際情況出發，認為當下完善行政複議制度的根本途徑在於強調其行政性和效率性，並在此前提下補充或增強其「司法性」；提高行政複議制度的公信力，關鍵還在於使行政複議機關承擔起應有的嚴格的行政法律責任。為此，應該夯實行政複議制度的理論基礎，調整、更新其理念，並建立行政機關即時自我審查制度、普遍設置行政複議前置程序制度、原則上廢除行政複議決定為最終裁決制度以及確立由複議機關在作出複議決定後一律擔當行政訴訟被告等制度。

關鍵詞:行政複議 理念調整 制度完善 法律修改

作為由行政機關處理和解決行政爭議的法律制度，行政複議是指行政相對人對行政行為的合法性或者合理性不服時，請求複議機關進行審查並作出決定的制度。1990年12月24日，國務院頒布了《行政複議條例》，標誌著我國統一行政複議制度的建立。經過二十多年的實踐，我國行政複議制度取得了很大成績，各級複議機關先後受理案件120餘萬件，化解了大量行政糾紛，較好地維護了行政相對人的合法權益。但是，隨著中國社會進入轉型期，官民糾紛激增，行政複議制度運行過程中的矛盾和問題不斷反映出來，要求《行政複議法》修改的呼聲也隨之高漲。在實現國家治理體系和能力現代化、建設法治中國的大背景下，我國行政複議制度究竟應該發揮什麼樣的作用以及應該如何充分發揮其作用，引起了各界甚至是最高決策層的密切關注。

眼下，學界和實務部門一般都認為，行政複議制度實踐中存在的最主要的問題是行政複議的制度優勢和功能未能充分發揮出來。一個比較流行和通俗的觀點認為，「一個國家在正常情況下，行政複議案件應當數倍於行政訴訟案件，行政複議應當成為解決行政爭議的主渠道」，事實上，中央領導講話中也多次提出過由行政複議擔當起解決行政糾紛主渠道重任的要求。但是多年來我國的現實情況卻遠未達到此目標，大量的行政糾紛未經複議直接進入訴訟，或者直接進入了信訪渠道。至於為什麼發生這些情況，特別是對於行政複議的制度優勢未能發揮的原因和未來改革路徑探討，以及我國《行政複議法》及相關法律究竟應該如何修改，學界和實務部門儘管已經形成了一些大體相同的觀點，但這些觀點究竟是否能站得住腳、是否真正能經得起實踐檢驗，我們認為事關重大，亟須進一步考證和推敲，為此我們根據調查研究所得，發表若干淺見。

一、問題的起源：學界關於行政複議困境及出路的思考

關於行政複議的制度優勢未能發揮出來的最主要原因，學者們大多認為其制度設計存在著先天缺陷，那就是行政複議制度的缺少司法要素，缺少超脫性和獨立性。因為當年時任國務院法制辦主任楊景宇在向全國人大常委會作關於法律起草說明時曾經強調過，行政複議制度「是行政機關內部自我糾錯的一種監督制度」，「不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序」。因此，學者們提出，正是這一最初制度設計的缺陷，導致了之後行政複議機構缺乏應有的獨立性，從而使行政複議作用難以得到充分發揮。有學者認為，正是由於行政複議當時立法初衷的「去司法化」，導致了「對複議程序沒有多少設計，似乎它與一般的行政活動沒有多大差別，因而缺乏司法程序的對抗性——沒有口頭審理，沒有質證，沒有雙方的辯論」。還有學者認為，由於「去司法化」致使申請人和被申請人在行政複議過程中得不到公平對待，申請人參與權得不到保障，也導致了證據制度的缺失，等等。概而言之，許多學者都認為：立法者當年對「行政複議司法化刻意反其道而行之」的立法思路，是導致行政複議制度沒有發揮應有作用的最主要根源。

與此相關，關於行政複議制度的改革和完善問題，學界和實務部門雖然觀點不盡相同，但多數人都是贊同從行政複議進一步司法化的總思路出發來看待該制度的完善和重構的。其中主要觀點包括：(1)必須對行政複議法和行政複議制度的功能進行重新定位。例如，許多學者提出，不能把行政複議定位於行政系統內部的自我糾正錯誤制度，而應強調「其第一要務也是最重要的功能是裁決行政糾紛」，更有學者明確提出，「行政複議權從實質內容角度講是司法裁決權」。(2)必須調整和重設行政複議機關。「行政複議制度缺乏公信力，集中體現在複議機構、複議程序上。就行政複議機構而言，其缺乏超然性、中立性、獨立性，也不能自主作出複議裁決，是問題的關鍵所在，」因此，許多學者和政府法制部門負責人都建議，原則上一級政府只設一個複議機關，設立相對獨立的複議委員會，而複議委員會應當定位於「獨立的行政複議機構」，還有的學者建議獨立的行政複議委員會不再從屬於一級政府，委員會由官員、專業人士和司法人員組成，經費、編製都予以明確保障。實務部門還有人建議，複議委員會應當實行國務院垂直管理。(3)必須進一步完善和細化行政複議程序。多數學者認為，目前法律法規規定的行政複議程序過於簡化，缺少保障程序理性與程序公正的基本制度，因此應當儘可能將司法程序全面引入行政複議全過程，案件審查過程中要全面實行並細化公開審查、聽證、迴避等司法原則和程序等等。(4)必須完善行政複議管轄制度。有些政府法制部門的同志建議，應當取消政府部門的複議職責，一律由本級政府統一受理針對政府部門提起的行政複議申請，當然也有學者建議保留垂直管理部門的複議職責；同時，要取消原級複議制度，對省級政府和國務院部門作出的具體行政行為不服的，應當向國務院提出行政複議申請。(5)必須重構行政複議機關與行政訴訟被告的關係。在各地調查中幾乎所有實務部門，也包括許多學者認為讓複議機關在改變原具體行政行為後當行政訴訟案件的被告使複議機關背上沉重包袱，因此堅決主張修改《行政訴訟法》，使複議機關在行政訴訟中一律不作被告。只有少數學者主張為了使複議機關切實擔當起複議責任，對複議決定負責，因此，主張不管複議機關作出怎樣的複議決定，如果當事人對行政機關決定不服提起訴訟，應該一律由複議機關擔當行政訴訟被告。在這個問題上形成了尖銳對立的兩種意見。

二、正本清源：對於當前主流觀點的審視和反思

關於當前我國行政複議制度弊病在實踐中的表現，中國政法大學劉莘教授有一個很好的概括，她說：「行政複議案件過少，起不到為法院減負的作用；行政複議決定維持率極高，行政複議的公正性被質疑；行政複議效率低下，救濟效果滯後。」問題是，產生這些現象的原因究竟是什麼，則仁者見仁智者見智了。前已論及，對於我國行政複議制度陷入困境的原因，當前主流的觀點認定主要是由於行政複議制度設計背離了司法化方向，行政複議機構缺乏超然性、中立性、獨立性，從而導致了行政複議公信力低下，群眾缺乏選擇行政複議途徑維權的意願和積極性，基於此，行政複議制度改革的根本路徑就是進一步以司法化為導向，推行以行政複議委員會為主要載體的相對集中行政複議權的改革，對此，學界與主管部門基本上形成了共識。但是，我們認為，目前學界和實務界關於行政複議困境及改革路徑的上述主流觀點，尚有諸多值得商榷之處，需要慎重對待。

1.當前行政複議案件少的

根源是否在於機構不獨立？

如前所述，多數學者都認為，當前行政複議案件數量少的根源在於行政複議機構是政府內設機構，機構本身缺乏獨立性。比如，有學者認為，「人們不願首選行政複議的根源在於對行政複議公正性的懷疑，認為行政機關官官相護的嫌疑」，而「到人民法院獨立設置並依法行使審判權，不受行政機關的干涉，到法院提起行政訴訟，由職業法官組成合議庭進行審理，對合議庭組成成員，當事人有權要求迴避；合議庭通過公開開庭聽取雙方辯論。這一過程可以使人們相信行政審判是公正的」。依照該觀點，機構獨立的人民法院受理的行政糾紛案件應當遠比容易被懷疑「官官相護」的行政複議機構受理行政糾紛案件多出許多才是。但事實卻遠非如此。從最近幾年人民法院受理的一審行政訴訟案件數量和行政複議案件數量對比可以看出，法院受理的行政案件數量並沒有因為其機構獨立而有十分明顯的優勢。(見表一)

從廣泛的意義上來討論，是否機構獨立性越強就決定人們解決糾紛時就更迫切尋求這樣的機構，我們認為在中國當前國情背景下，並非完全如此。實際上，就我國當前各種爭議解決機制來說，機構獨立性最強的當屬於依照仲裁法設立的仲裁委員會。依照法律規定，仲裁委員會在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。仲裁不實行級別管轄和地域管轄，仲裁庭具有完全的獨立裁決權。可以說，在當下，仲裁在法律上沒有婆婆，仲裁員和仲裁庭基本上能夠實質性地獨立仲裁，在法律架構設置上看各種糾紛解決機構中應當是最具有獨立性的，但是現實效果又怎樣呢？同樣從事民商事糾紛解決的仲裁委員會和法院民商事審判部門審理的案件數量根本不可同日而語。我們認為，這至少可以說明，在當前糾紛解決機制中，案件的數量與機構的所謂獨立性並不是正相關的。其中，必存在著更複雜的原因。至少目前在解決行政糾紛過程中，人們選擇糾紛解決機構的意願時顯示：貌似的所謂獨立性根本不是人們選擇糾紛解決機構的關鍵因素。

2.行政複議案件少

是否源於程序的「非司法化」？

應當承認，從發揮糾紛解決功能的角度來看，目前《行政複議法》關於複議程序的規定與《行政訴訟法》的程序規定相比無疑稍微簡單一些，但是，這是否就是行政複議制度功能沒有有效發揮的核心原因？我們認為：也不能這樣簡單下結論。儘管《行政複議法》及其實施條例中關於辦理複議案件的程序相對於《行政訴訟法》而言顯得簡單，但是它畢竟也有申請、受理、審查、聽證、時限等最基本的程序性規定，而且現在相當多地方還通過地方性法規、政府規章和規範性文件對行政複議程序已經作了進一步的完善，保證案件正常辦理的基本程序可以說是大致完備的。學界和實務界慣常說的一句話是：行政複議具有「方便快捷、方式靈活、成本低廉」的優勢，既然如此，行政複議程序比行政訴訟程序簡要、靈活應該是順理成章的，否則，我們怎麼能稱頌其「方便快捷、方式靈活」的優勢呢？更發人深思的現實是：與行政複議制度比較，現在調整信訪實踐的只有一部作為行政法規的《信訪條例》，我國還沒有信訪法律，相關地方法規和規章很少，現有《信訪條例》中關於程序規定的內容要比行政複議法律、法規中的程序規定簡單得多；而且，信訪機構與行政複議機構相比，司法化程度更低，但是，眾所周知，近幾年在任何一個地方，信訪案件數量都遠遠多於行政複議案件數量。筆者收集到的2012年15個省(區、市)複議、訴訟和信訪情況足可以說明這個問題。(見表二)

從上述統計中，可以發現信訪案件數大大超過複議案件數和訴訟案件數。因此，我們不能簡單認為：某項制度中程序越完備、越細緻，當事人對該制度就必定越信任，即該制度對當事人就必定越有吸引力。事情可能還有更深層次和更加複雜的一面。行政複議制度從利益角度來看，對於複議申請人而言，無疑是一項重要的權利救濟制度。從我們調查所得的情況來看，公眾對行政救濟機制最迫切的期待是：成本低、效率高、糾錯或救濟及時，即他們所期待的公正性得到及時的滿足，而公眾最不願意的看到的是曠日持久的「打官司」以及姍姍來遲、虛無縹緲的所謂「公平正義」。為此，在法治環境和法治意識尚存在較多問題的情景下，人們似乎更願意選擇帶有更濃厚人治色彩的上訪途徑，儘管目前情況正在發生變化。

3.設置行政複議委員會能否

解決提升行政複議辦案質量及

該制度公信力？

行政複議辦案質量不高及該制度公信力低下是當前妨礙和制約《行政複議法》有效實施的重要因素，這一點成為共識，也為前不久全國人大常委會執法檢查報告所認可。為了解決這一問題，從2007年起，國內一些地方開始探索行政複議委員會制度，其核心和精髓是吸收政府部門之外的專家學者、人大代表、政協委員、法官、律師等加人行政複議委員會，參與行政複議案件的審查。在有的地方，政府部門之外的專家學者等佔據了行政複議委員會委員的半數甚至三分之二以上。對此，實務部門和許多學者都認為可以有效提升行政複議公信力和公正性，是複議制度未來發展方向。但是我們通過調查則發現，目前試點中通過專家學者、人大代表、政協委員、律師等加入行政複議委員會參與案件審查所存在的實際問題也是顯而易見的：一是，遇到複議委員會的定性問題。實踐中，必須先確定好行政複議委員會到底是什麼性質的機構？它是諮詢參謀機構還是裁決機構？尚無定論。如果僅僅是諮詢參謀機構，其對複議最終結果的影響力會大打折扣，仍然難以從根本上避免所謂的行政干擾，因為最終裁決權還在於行政機關的首長；如果複議委員會本身是裁決機構，其結果必須為行政首長所接受，這與行政管理中的行政首長負責制原理以及現行行政體制顯然有衝突。其次，各地參與案件審查的行政複議委員會委員多數是兼職的、臨時選定的，他們一般不可能有時間全程參與案件的聽證、調查等程序性工作，多數情況下可能只是根據行政複議工作機構工作人員提供的材料對案件進行議決或者提出裁決建議，在一定程度上會導致「審而不判、判而不審」，而這正是當前訴訟制度中被詬病的正在努力革除的弊病。再次，發現行政複議委員會委員參與案件審查在實踐中容易導致效率低下。臨時選定的裁決人員不能按時參加裁決導致案件久拖不決的問題在民商事糾紛仲裁實踐中最為多見，《仲裁法》賦予糾紛雙方選擇仲裁員的權利，但在實踐中選定的仲裁員組成的仲裁庭，經常無法依約定時間開庭，導致仲裁效率不高，這也是仲裁長期以來不能較好發揮作用的原因之一，此教訓也應當為複議改革所吸取。最後，專家和人大代表、政協委員、律師是否就一定比行政複議機構專職人員辦案水平更高，更能夠保持中立？許多行政爭議具有較強的專業性，不是掌握普通生活常識或者一般法理就能解決的，行政複議委員會中的外部委員是否能夠勝任裁決任務往往存在疑問。在我們查閱的一些案卷中，因專家出具的意見具有明顯錯誤最後被法院撤銷複議決定的，佔有了一定數量，這說明，對於一些專業性強的行政複議案件，專家的意見未必就比行政複議機構專職工作人員辦案質量可靠。實際上，正如司法裁決糾紛強調法官的專業性一樣，行政複議也不能忽視專業性，當然行政複議所要求的專業性與行政審判法官的專業性還有區別。此外，還需提及的是：如果普及行政複議委員會制度，到哪裡去找那麼多的專家學者參與到各地市、縣甚至部門行政複議委員會，這顯然也是一個實際存在的問題。根據我們的了解，許多行政複議委員會往往是花架子，形同虛設，實際效果沒有彰顯。

4.相對集中複議權是否是提升

和解決行政複議獨立性和辦案效率

的「靈丹妙藥」？

根據現有法律，我國縣級以上人民政府及其所屬部門，以及部分縣級政府所屬部門都具有行政複議職責，都是法律意義上的行政複議機關。據統計，目前我國僅地方行政複議機關就有30450個，其中政府3281個，部門27169個，但是，全國每年的行政複議案件卻只有10萬件左右，大量的行政複議機關長期不辦理行政複議案件，當然也有些行政複議機關「案多人少」，情況很不平衡，總之，目前出現了有的單位「缺人辦案」和有的單位「無案可辦」並存的現象。在一定意義上，我們是贊同對行政複議職責進行適度整合的，但是，是否把相對集中複議權特別是一級政府只設一個複議機關作為今後改革方向，我們認為值得認真商榷。首先，一些地方相對集中處罰權、相對集中許可權的試點和改革的經驗表明，把原本屬於別的部門的職責集中到一個部門行使，其效果往往與立法者的初衷大相徑庭，行政複議的改革是否要重蹈這一覆轍？其次，這一改革也缺乏實際效果報告的有力支持。從各地情況看，目前行政複議案件主要集中於公安、建設、土地、人力資源社會保障等少數幾個領域，在絕大多數地方，這幾個領域的案件大致佔全部行政複議案件的70％～80％，尤其以公安類案件最多。從調查情況看，現在存在著絕大多數市、縣政府所屬部門未曾辦理過複議案件的情況，因此是集中辦理案件還是不集中辦理案件，都缺乏實際意義。再次，考察域外經驗對我們或許會有啟發，例如在美國，雖然一直有將行政法法官徹底獨立於行政機關、設立行政法院以及行政法法官脫離原行政機關由本級政府集中統一使用的建議，但在聯邦層面一直考慮到反對意見強大而未被採納。這其中的典型的反對意見看起來是頗有道理的：「如果實施行政法法官集中使用制度，將拋棄有利於行政裁決制度的每個目標，與法院的功能產生重複」，而且，美國行政會議也認為，「把所有的行政法法官(可能還有主持非正式聽證的行政法官和其他聽證官)轉變為通才型法官，會造成行政裁決的專家流失，成本增加，效率降低」。

5.以作出原具體行政行為的

行政機關為被告，能否解決目前

行政複議制度中存在的問題？

當前行政複議制度在民眾心目中地位很低，其主要原因在複議申請人看來是行政複議決定維持率高，行政複議被詬病為「官官相護」的制度，其公正性被嚴重地質疑。但追究深層次原因與現行《行政訴訟法》相關規定以及在實踐中進一步嚴重扭曲有關。現行《行政訴訟法》第25條內規定：「經複議的案件，複議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；複議機關改變原具體行政行為的，複議機關是被告。」對此規定，實踐中一直存在爭議。更主要的，「從統計情況來看經複議的案件，絕大多數都是由複議機關作出了維持原行政行為的裁決，這其中當然有最初作出行政行為是正確的原因，但複議機關害怕當被告，以維持裁決敷衍塞責也是主要原因，」既然如此，要想提高行政複議制度的公信力，應該從制度上堵塞「官官相護」的法律漏洞，使行政複議機關負起嚴格的法律責任。但目前學界許多人士附和行政機關及行政複議機構中許多人的主張，認為經過複議的案件，不管複議機關作出何種決定，複議申請人如有不服，均以作出原具體行政行為的行政機關為被告。對於此見解，筆者感到非常困惑：難道複議機關無論做出什麼樣的對複議決定都可以不負任何法律責任？！難道這樣規定就能使我國行政複議制度走出困境了嗎？！

三、追根溯源：導致目前行政複議困境的原因到底有哪些

行政複議案件數量不多、作用發揮不好的原因，當然有機構不健全、人員素質不高、複議機關不夠中立、複議程序不完善等諸多原因，但是，根據筆者的調查，目前行政複議作用發揮不好的原因，至少還有三點往往既被學者們忽視，也被實際部門所忽視：

1.公眾對行政複議這一

救濟制度和途徑的知曉率十分低

我國普法工作進行了多年，但是，實際調查使我們感到吃驚，《行政複議法》的民眾普及率十分低，尤其是通過行政複議途徑實現公平正義的成功案例在社會大眾中極少知曉。我們認為，目前實際生活中，由於公眾知曉率較低對行政複議作用的制約首先應當引起重視，這是一個基於實證調查所發現的問題。當然，從再深一層來研究，歸根結底與行政複議制度解決實際問題的作用有關。實際上，更直接的原因在於這些地方重視了《行政複議法》的宣傳，以活生生的案例教育和影響群眾，使更多人知曉了行政複議的優勢，群眾口口相傳、耳濡目染，從而直接推動行政複議案件數量的增長。當然，過去忽視行政複議的宣傳僅僅是一個比較淺表層次的問題，然而這是一個不容忽視的事實，並確實帶來了群眾不了解行政複議制度的情況，如果在這方面注意補課，將會顯示出一些效果。讓群眾知曉對行政複議制度的優勢應該是一項基礎性的法律啟蒙的工作。

2.行政複議制度的自身優勢

發揮得很不夠、很不理想

我們認為這是最核心、最主要的問題。自身不硬，何以吸引公眾？！行政法學界經常說的一句話說，行政複議具有「方便快捷、方式靈活、成本低廉」的優勢。但事實上果真做到了嗎？現行行政複議制度是否真正讓群眾感覺到「方便快捷、方式靈活、成本低廉」了呢？我們認為事實上並非如此簡單。(1)目前《行政複議法》與《行政訴訟法》在接受申請人申請與處理糾紛時間上大致相同或者相近，《行政複議法》在便民、效率等方面並沒有顯示出特色和優勢；(2)從受理和審查方式上，《行政複議法》和《行政訴訟法》的規定也沒有大的區別，實踐中也難以看出行政複議方式究竟靈活在什麼地方。實際上，既然要求行政複議具有方便快捷、方式靈活的特點，那它必然意味著程序上的簡約，至少要比一般的訴訟程序要簡單，否則，我們怎麼讓其「方便快捷、方式靈活」？而目前學者們集中火力批判的地方恰恰是嫌行政複議程序還過於簡單，「司法化」還很不夠。(3)關於成本，值得思考的問題也不少。現行的行政複議成本低廉嗎？其成本低廉究竟表現在哪裡？不收複議費用是否就意味著成本低廉？實際上目前行政訴訟收取費用也很低，一般的案件往往只有幾十元的受理費用，對當事人來說，實在不能說是「成本高昂」。因此，依照我們的看法，當前不管是在法律文本中的規定，還是在制度實踐中的運行，行政複議都沒有明顯體現出真正比行政訴訟「方便快捷、方式靈活、成本低廉」的優勢，因此，「優勢不優」，是行政複議缺乏吸引力的根本原因。

3.行政複議的上位監督嚴重缺位，

導致複議機關缺少法律責任擔當

在導致行政複議困境的因素中，複議不作為問題雖長期、普遍存在但卻一直沒有引起足夠的重視。我們調查發現，長期以來，許多地方政府行政複議機構由於多種原因，不能嚴格依法辦理行政複議案件，有案不受、有錯不糾現象相當突出。在有的地方，行政複議機構無原則地將行政複議申請拒之門外，個別地方甚至在不予受理決定被法院撤銷後仍不願意立案受理行政複議申請。首先，《行政複議法》及其實施條例都對此缺乏必要的基本的監督制約措施，尤其是本機關及其行政首長缺少對於本機關行政複議制度運行狀況的監督和責任擔當；其次，上級行政複議機關對下級行政複議機關案件辦理情況很少進行有效的監督指導，從而使各級行政複議機構在一定程度上成為監管「盲區」和「法外之地」，該受理的不受理、該糾錯的不糾錯的現象已經熟視無睹、見怪不怪。相反，複議機關工作人員感覺這樣處理反而減輕了工作壓力，避免了不必要的工作矛盾，何樂而不為！

四、夯實行政複議制度的理論基礎，並進行理念調整與更新

對於行政複議制度的完善和《行政複議法》以及相關法律的修改已經成為社會共識，在《行政訴訟法》(修訂草案)提交全國人大常委會審議後，實務部門和不少學者呼籲應當儘快將《行政複議法》提請全國人大常委會審議，實現二者的同步修改，以達到這兩項重要制度的有機協調。我們認為這個意見是非常正確的。同時，我們認為，完善行政複議制度，修改《行政複議法》，首先需要夯實其理論基礎，並且對我們一些習以為常、人云亦云的理念進行調整與更新。

(一)夯實完善行政複議

制度的理論基礎

根據二十多年來我國解決行政糾紛的實踐經驗，在對《行政訴訟法》和《行政複議法》進行「大修」前，我們有必要梳理和夯實行政複議制度的理論基礎，這是行政複議制度繼續存在並發揮其特殊作用的理論動力。我們認為，在《行政訴訟法》頒布在先的情況下，國家制定和頒布《行政複議法》，並且提出要將行政複議打造成化解行政糾紛的主渠道，理論基礎主要有兩個：一是是行政自我控制理論，二是窮盡行政救濟理論。

1.行政自我控制理論。行政機關的自我控制是民主和法治的重要支撐之一。20世紀80年代，美國法學家馬肅(Mashaw)提出：以法院中心主義為取向的外部行政法已經趨於沒落，正義可以存在於行政系統內部，行政法在司法審查之外，最迫切的任務是發展行政機關科層監督的內部行政法。我國發展發展情況與美國有區別，但挖掘行政機關自我糾錯、自我控制的動力和機制則同樣有意義。我國行政法學者崔卓蘭、於立深等近年來著力研究這一理論。他們提出，要從行政機關自身的主動性出發，以自我預防、自我糾錯等一系列積極行為為橋樑，旨在追求政府與公民之間和諧共存、相互支持關係的行政自製理念，是更加切合和諧社會之時代主題的、也是更為符合傳統文化精神底蘊的一種行政權控制方式。兩位學者認為：「行政自製作為從行政內部視角切入，通過其自身運作來防控行政權濫用的學說，其理論目標是建立內外聯動的行政權控制。」其核心思想包括：「行政主體對自身違法或不當行為可以自我發現、自我遏制、自我糾錯。對行政政策可以自我推進、對行政正義予以自主實現。」該文在論證這種自製機制時強調了行政組織再造、行政決策程序等方面，然而遺憾的是，他們的行政自我控制理論論證中卻忽視了對行政複議制度的研究，而我們恰恰認為行政複議制度十分鮮明地體現了行政自我控制理論的生命力。我們認為：關注行政行為的合法性、合理性、效益性等等正是行政自我控我規制的目標和效果，其優越性在一定程度和一定意義上還優於外部法律規制。我們挖掘行政複議制度的優勢正在於發現並激活行政機關及其公務員具有的良好素質和倫理信仰，激發行政組織內部的有序機制和內在動力，從而建立起行政系統內外聯動的控權機制，這是對傳統行政法治理論的繼承、發展和創新。因此，行政複議制度的完善在我們看來正好是行政自我控制理論的出色體現，是我國行政自我監督、自我糾錯的制度化，是提升我國行政機關行政行為合法性、合理性、實效性的絕佳途徑。

在政府法治建設探索過程中，我們經歷了一個否定之否定的過程。我國傳統上依靠行政機關自我糾錯機制，實踐證明，僅僅依靠它是極不可靠的。因此引進西方外部控權理論具有革命性的作用。但是，不能因此否定行政機關自我控制的作用，特別是在已經建立外部控制機制的情況下，這種自我控制的自覺性會發生質的變化。實際上，人民代表大會制度的建立和完善，特別是《行政訴訟法》的制定和實施，已經使行政機關自我監督邁上了一個新台階。通過行政自製促進法治進程在中國法治政府建設的軌跡正逐漸明顯。應該看到，最近十多年來，對行政活動最原始、最初步的控制，主要源於行政系統內部。從行政許可制度改革，到出台《全面推進依法行政實施綱要》，從加強行政複議工作，到全面推行行政執法責任制和規範自由裁量權，這些對行政權的自我革命性措施，都是行政系統內部率先推出的，這與我國特有的傳統文化、法治發展特點可能也有關係。但不管怎麼說，在建設法治國家大背景下，我國行政系統內部的自我控制水平和效率是值得提倡和值得肯定的。

2.窮盡行政救濟理論。窮盡行政救濟理論來源於西方國家行政法上的窮盡行政救濟原則，但我們認為在中國，需要把這一原則上升為一種理論。窮盡行政救濟原則主要源自於英美等國。英美行政法治呈現的格局特點是：大部分行政爭議首先通過法院審理之前的爭端解決程序解決，美國行政法上一個極為重要的原則就是成熟性原則，也就是說，除非迫不得已，一般行政爭議和糾紛就不會進入法院而在行政系統里得以化解，因此方才有了美國行政裁決中的行政法官制度和英國行政裁判所制度。所謂窮盡行政救濟原則，學者多將其解釋為「相對人對其所受的損害，在通過行政程序途徑進行救濟以前，不能取得司法救濟」。也就是說，行政救濟是司法救濟的必經階段，只有當所有的行政救濟手段都不能解決相對人與行政機關之間的糾紛時，相對人才能夠尋求司法救濟。最早對其進行介紹並加以闡釋的是著名行政法學者王名揚先生，他在《美國行政法》中對這一原則的含義及原因作了較為詳細的闡述。他介紹了美國聯邦最高法院在1969年的「麥卡特訴美國案」的判決中列舉的窮盡行政救濟的理由：(1)保證行政機關能夠利用其專門知識和行使法律所授予的自由裁量權；(2)讓行政程序連續發展不受妨礙，法院只審查行政程序的結果，比在每一階段允許司法干預更有效；(3)行政機關不是司法系統的一部分，它們是由國會設立執行特定職務的實體，窮盡行政救濟原則保護行政機關的自主性；(4)沒有窮盡行政救濟時，司法審查可能受到妨礙，因為這時行政機關還沒有搜集和分析有關的事實來說明採取行政的理由，作為司法審查的根據；(5)窮盡行政救濟原則使行政系統內部有自我改進錯誤的機會，減少司法審查的需要，使法院有限的人力和財力能更有效地使用；(6)如果不進行行政救濟而直接進行司法審查，可能降低行政效率，鼓勵當事人超越行政程序，增加行政機關工作的難度和經費。這一段闡述已經清晰地表明窮盡行政救濟原則是何等重要！此後，陸續有學者對美國的窮盡行政救濟原則進行論述，並對近年來西方窮盡行政救濟原則的新發展作了新的論述。

需要特別說明的是，無論行政自我控制理論還是窮盡行政救濟理論都不妨礙吸收體現自然公正原則的「司法化」理論，為了更好地達到行政自我控制和窮盡行政救濟，都不排斥把蘊有公開、公正的程序引入行政複議全過程。

(二)完善行政複議制度

必須進行理念調整和更新

基於上述理論基礎，我們認為要完善我國行政複議制度，必須先進行行政法理念的調整和更新。

首先，我們認為在理念上必須堅持和重視行政複議制度的行政性，強調行政複議行為的行政行為屬性。自《行政複議法》實施以來，理論界對行政複議的功能定位一直存在著三種不同的學說，即「自我糾錯說」、「權利救濟說」和「定紛止爭說」。「自我糾錯說」認為行政複議是行政系統內部上級行政機關監督下級行政機關工作，行政機關得以重新審視自己行政行為作出的法律依據，重新認識自己行政行為的合法性與合理性，從而在行政系統內部形成自我約束，在可能的範圍內主動糾正自身的錯誤，實現良性行政；「權利救濟說」主張行政複議是申請人不服被申請人作出的具體行政行為，向複議機關提出審查和糾正的請求，迫使被申請人或複議機構親自作出回應，在不侵犯申請人和第三人權益的前提下重新作出新的具體行政行為或者對申請人作出賠償和補償，實現對當事人的權利救濟，將損害降低到最小；「定紛止爭說」則指出行政複議最原始的功能就是一種解決糾紛的法定渠道，在複議機關、申請人和被申請人形成的三角關係中，複議機關只要做到像英國的行政裁判所那樣超然中立，「不服從行政干預」，居中裁決申請人和被申請人之間的行政爭議，在法律的視閾內儘可能滿足對立雙方的合理訴求，給當事人一個滿意的答覆，將糾紛和矛盾消弭於無形，就實現了行政複議制度的設立初衷，而不應賦予其過多的人權保障和層級監督色彩。我們認為：這三種認識不是對立的，是互相糅合的。也就是說，行政複議的功能不應是單一的，其功能定位應該是多元的，它是融自我糾錯、權利救濟和定紛止爭於一體的。「定紛止爭」作為一個看得見、摸得著的過程和效果，是誰都否認不了的，也就是說行政複議機關所做的工作從直觀來看無疑優先立足於及時、主動、科學地化解行政糾紛，只有在消除糾紛的前提下才能更好地實現當事人的權利救濟和行政機關的層級監督。而從行政機關自身而言，其立足點就是「自我糾錯」，在解決行政糾紛過程中發現暴露和揭示行政權自身行使過程中的違法或不當之處，而且正是上級機關才更容易發現下級機關工作中存在的問題，從而進行針對性的監督糾錯。而不論是解決糾紛還是糾錯工作，其落腳點和終極目標都是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，實現對當事人的權利救濟。無論如何，對行政機關而言，行政複議的直接目的就是發揮行政系統自身的監督功能和糾錯功能，其行政性是不容忽視的。在對《行政複議法》實施初期經驗教訓的反思中，不少學者認為《行政複議法》的胎中之病就是它的行政性，而缺乏「司法化」，但事實表明，多年來大力推行行政複議「司法化」，似乎收效甚微，並沒有真正解決問題，因此我們的思路又開始反思，究竟什麼是行政複議制度的第一位屬性，它的制度優勢究竟在哪裡？其「司法性」應該在什麼條件下加以利用？我們的基本觀點是：根據我國憲法規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。我們認為，這些規定才是行政複議權力最直接的最有力的憲法淵源。因此，行政複議制度的運行應該遵循行政權運行的一般規律和要求，其改革要與行政管理體制改革同步或匹配。行政複議既然被定位為行政機關在行政系統內裁決糾紛的活動，根本上就屬於行政行為的範疇，確切地講，它本身屬於行政裁決行為，對於複議申請人而言則帶有行政救濟行為的性質。當然行政複議行為與其他行政行為有所區別，其區別在於它帶有所謂「司法性」，即它應該公平聽取申請複議方和被申請人之間的爭論，必須居中裁決，我們絲毫不排斥「司法性」存在的必要；但第一位的，我們認為，不能忽視它的行政性。因為從權力性質上講，行政權本質上是一種治理權，包括組織權、指揮權、管理權、監督權等，行政複議所要達到的直接效果是要使行政機關依法運行，監督下級行政機關或者行政部門達到既定的行政目標，而這恰恰與保護行政相對人的合法權益是吻合的。另外，行政機關實行首長負責制，不管怎樣，在行政體制運行的過程中，任何行政活動應該遵循行政首長負責制原則，行政複議活動也不例外，行政複議決定對外的最後效力必須經過行政首長認可和批准，因此行政複議制度不能違背行政首長負責制原理，不能忽視行政首長的最後決策拍板權能，不能減輕行政首長對行政複議行為所負的責任。而通常認為：在正常情況下，行政機關首長總是力圖把機關自身工作做好，實現其行政目標的。而這一切應該理解為行政機關依法運行下效率目標實現的優勢，行政複議制度糾正錯誤的成效和優勢也應該依賴於此。

其次，有必要擺正行政複議制度中行政性與司法性之間的關係。所有法律制度的最終價值是為了實現公平正義、保障人權。但具體到每一項具體法律制度還有它特有的性質和功能。行政複議制度既有解決行政糾紛的功能，又有其行政監督的功能，兩者並無衝突，而對於行政系統自身而言，其行政監督的功能更為直接和明顯，「司法性」是工具，而「行政性」是目的，它是通過帶有「司法性」的複議機制，實現行政目標。行政複議首先要體現出行政機關自我監督、自我糾錯功能，這與其解決行政糾紛功能絕對是並行不悖、融為一體的，而其最終目的就是實現行政目標，為保護和發展人民的利益服務。正因如此，行政複議的行政性與其一定程度的准司法程序應該內在契合，不能也不必完全用「司法性」全部替代行政複議制度的行政性，恰恰需要用一定程度的「司法性」來補充行政性，使行政複議的行政監督、自我糾錯功能發揮得更好、更極致，丟掉行政性的優勢恰恰丟掉了行政複議制度的優勢。實際上，這種「司法性」正是行政程序自身革命和演變的結果，近年來，行政法治的發展大大推動了行政程序的發展，行政程序中體現出的公平、公開、公正原則和所有「司法性」因素，正是自然公正原則在行政領域的延伸和表現，這些程序改革，不僅僅在行政複議領域，而且在行政處罰、行政許可、行政徵收等諸多領域都有體現，都是為行政行為的合法性、公正性服務的。但如果我們過度強調行政複議的「司法性」或「司法化」，反而可能會損害行政複議制度「方便快捷、程序靈活」的特殊優勢，也反而妨礙實現社會公平正義的目標。

再次，在理念上一定要科學界分行政複議和行政訴訟兩種制度的職能。既然行政複議與行政訴訟是相互銜接、相互補充的兩種救濟制度，那麼，它們除共通性之外必須有所區別，它們各有自己的特質、特色和優勢，不能相互替代，如果同質化，就沒有兩種制度存在的必要。過於追求兩種制度的共同性、趨同性，特別是過度追求「司法化」是不必要、不妥當的。從國外實踐經驗看，如果該國行政複議和行政訴訟兩種制度並存，那麼在制度定位和職責定位上一定存在明顯區分。特別是英國、美國的經驗值得借鑒，美國和英國一直是由普通法院審理行政案件，沒有行政法院，也沒有我們國家類似的法院行政審判庭，因此，大量行政糾紛是在類似我國「行政複議」(各國、各地區類似我國行政複議制度的稱謂都不相同)階段解決的，而行政裁決與法院審理有著巨大的顯然的區別。眾所周知，德國行政複議和行政訴訟制度在化解行政糾紛中都發揮著重要作用，其原因主要是德國行政法院法要求，在提起撤銷之訴和職責之訴前應當先申請行政複議，而在制度設計上，眾所周知，德國的行政複議制度和訴訟存在著明顯而重大的區別。參酌國外經驗，反觀我們現在有些流行的觀點，要求行政複議機構相對集中和獨立、人員職業化，程序司法化，甚至要求複議機構不再隸屬於同級政府，其結果必然導致行政複議和行政訴訟兩項制度的無差別化或同質化，使兩種制度各自的優勢都無法充分體現出來，最終導致兩種制度的分工失去意義。我們認為：要站在建立和完善我國人權保障體系高度來看待行政複議制度和行政訴訟制度的構建問題，通過《行政複議法》和《行政訴訟法》的同步修改，追求的最大收穫應該是形成我國行政爭議或糾紛分流解決的體系格局，形成行政複議和行政訴訟兩種制度之間既分工又合作的互補和銜接的關係。行政訴訟作為司法制度是解決行政爭議的最後機制，其理想的狀態應該是案件數量少，但審理質量高，使法院審判真正成為「實現公平正義的最後一道防線」，而在此之前大多數案件的公平正義效果已經在複議渠道中得到實現。我們的設想是：行政複議應該成為解決行政爭議的主渠道，而行政訴訟應該成為解決行政爭議的優渠道。用通俗的話來說：當前我國信訪、複議、訴訟三種制度的格局是「小複議、中訴訟、大信訪」，這很不正常，為人所詬病，而未來的比較的糾紛解決機制格局應該是「大複議、中訴訟、小信訪」，信訪渠道保留，功能、地位將發生變化，這種格局才是接近法治理想的格局。

五、完善我國行政複議制度的幾點具體建議

基於上述分析，我們認為，應該在行政體制改革背景下，充分利用行政機關自我糾錯的機制，充分發揮行政複議制度的優勢，來完善行政複議制度和修改相關法律。核心和要害是加強行政複議機關的法律責任和加強對行政複議機關的法律監督。為此，我們提出以下建議。

(一)科學、適度地

相對集中行政複議職權

從行政效率角度考慮，可以考慮原則上取消市、縣政府部門受理行政複議案件的職責，在省一級，保留公安、建設規劃、土地、人事勞動等四至六個複議案件數量較多的部門的複議職責(具體保留部門由省級政府決定)，其他部門不再保留複議職責。對縣級政府所屬部門行政行為不服的，向本縣政府申請行政複議，對市級政府部門行政行為不服的，原則上向本市政府提出行政複議申請，省級政府部門保留複議職責的，申請人可以選擇到省級政府部門或是市級政府申請行政複議。國務院部委則繼續保留行政複議職責。對於中央垂直管理的部門作出的具體行政行為，行政複議申請一律向省級部門或者國務院部門提出，省級以下不再保留行政複議職責。對於省以下垂直管理部門作出的具體行政行為不服的，原則上向同級人民政府提出行政複議申請。

(二)建立專職行政複議人員資格制度，

提升行政複議人員的法律素質

與上述改革相聯繫，在適度相對集中行政複議職權的基礎上，應該建立起專職行政複議人員資格制度，並在各項制度層面提升行政複議人員的法律素質，使其能夠獨立承擔起處理行政複議案件的能力並承擔行政複議行為而產生的法律責任。各級政府和政府部門行政複議機構，需由至少2名以上專職行政複議人員，專職行政複議人員需要具備3年以上行政管理工作經驗，接受過系統的憲法、行政法理論訓練並且通過國家司法考試。專職行政複議人員可以在法院行政審判機構擔任工作和接受鍛煉，體會和積累運用司法程序辦理案件的經驗，以便改進行政複議工作。對於專職行政複議人員，除享受公務員待遇外，可考慮實行與司法工作者接近的津貼制度，與此同時，對其提出嚴格的法律責任要求。

(三)完善行政複議受理制度，

增設行政機關即時自我審查制度

行政複議職責和功能必須對本行政機關負責，必須對本機關行政首長負責，因此行政複議制度運行的質量既要達到行政複議的公正性，又要達到其效率性，公正與效率既是行政機關工作的要求，也是民眾對該制度的期盼和要求。為此，我們認為可以增設一項新的制度，即公民的行政複議申請應當向原作出具體行政行為的機關提出，原作出具體行政行為的機關收到行政複議申請後，應當在5日內對被申請複議的具體行政行為進行重新審查，審查時，原作出處理決定的人員原則上迴避，另行選派的審查人員直接聽取行政相對人的意見，在此基礎上，提出審查意見。如果審查後認為具體行政行為並無不當，則將行政複議申請連同答辯意見必須在5個工作日內送行政複議機構。如果審查後認為原具體行政行為需要糾正，則在5個工作日內重新作出處理決定，告知行政相對人。我們把它稱之為即時自我審查制度。增設這一制度，可以使行政機關明顯意識到行政行為有錯時及時糾正，對當事人形成最及時的救濟，對行政機關和複議申請人有「雙贏」的效果，可以大大節約雙方的成本，何樂而不為？！

(四)擴大行政複議審查範圍

並建立行政複議與執法監督的協調機制

為從根本上減少行政糾紛，應該放低受理行政複議申請的門檻。只要行政相對人認為自己的合法權益受到具體行政行為侵害，並在法定期限內提出行政複議申請，複議機構原則上都應該受理，並在受理案件時只進行形式審查，只有明顯不符合申請行政複議要求的申請才可以不予受理。複議機構在案件審查時，既審查原具體行政行為的合法性，也審查合理性與適當性。對於超過法定複議期限的複議申請，複議機構認為訴求確有道理的，則轉請本級政府執法監督部門(如監察機構和政府法制機構內設的監督機構等)研究處理，執法監督部門對複議機構轉送的逾期複議申請，應當開展調查，並提出調查意見。為複議申請人利益著想，行政複議機關應該事事有交代，件件都落實。

(五)普遍建立行政複議前置制度，

原則上廢止行政複議機關終局裁決制度

我們認為，應該認真貫徹窮盡行政救濟原則和司法最終救濟原則，使兩大原則銜接並協調發揮作用。普遍設立行政複議前置程序就是體現窮盡行政救濟原則，原則上廢止行政複議機關終局裁決制度就是更徹底地體現司法最終救濟原則，兩大原則相得益彰！建議《行政複議法》修改中完整體現這兩大原則：行政相對人對行政行為不服的，除法律特別規定之外，均需要先提出行政複議申請，由行政複議機關先行處理。同時，延長提出行政複議申請後提起行政訴訟的時限，對行政複議決定不服、或者行政複議機關在法定期限內不作出複議決定的，除法律特別規定之外，行政相對人均可以在收到複議決定或者法定複議期限屆滿後60日內向法院提起行政訴訟。

(六)建立主辦人員責任制，不再

繼續推行行政複議委員會議決案件制度

現在許多地方推行的行政複議委員會制度看似增強了中立性，實際效果不明顯，很容易使複議機構人員推卸責任，以致將複議機構人員自己的主觀意志通過不恰當手法強加給複議委員會的情況也屢見不鮮。我們建議在建立行政複議專職人員制度的基礎上，建立行政複議案件主辦人員責任制，每一起行政複議案件，都由複議機構負責人指定2～3人負責辦理，其中1人為主辦人，案件辦理人員特別是主辦人員對案件辦理結果和質量負責，要將案件受理情況、調查情況以及辦理初步意見詳細記錄在案，同時將案件審批流程中的每一個簽批人的意見都詳細記錄在案，案件參與人應對自己的處理意見負責。除了重大疑難案件經行政複議申請人同意之外，一般不再邀請專家、律師、人大代表等參與案件審理和表決。

(七)加強行政複議機關法律責任制度，

經複議案件，行政相對人不服起訴，

應該無異議一律以複議機關為被告

前已論及，在行政複議機關是否當被告以及如何當被告問題上長期以來實務界、理論界都存在不同意見，但現在在修改《行政複議法》和《行政訴訟法》背景下，這個問題不得不有所決斷了。目前至少是三種意見，第一種是「否定說」，這種觀點認為無論行政複議機關是否改變原具體行政行為，行政相對人起訴時，都不能以複議機關為被告。持有這種觀點的人認為，不能給行政複議機關以壓力，必須使行政複議機關完全從訴訟壓力中解放出來才能夠成為一個有效的監督機構。一旦行政複議機關不需要承擔可能成為被告的危險，它就可以盡量受理更多的行政複議案件，並無顧忌地作出改變具體行政行為的決定。在我們看來，這是一種為「惰政」「懶政」辯解和無原則遷就複議機關利益的觀點。第二種意見就是「維持說」，也就是維持現狀，不修改現行《行政訴訟法》第25條規定，根據是否改變原具體行政行為為標準分別由複議機關和原行政機關在行政訴訟中當被告。如果這樣，目前實踐中的弊病仍然得不到解決，就失去了修法的意義。第三種意見可以稱之為「一律說」，也就是我們所持的觀點。這一學說認為無論行政機關是否改變原具體行政行為，行政相對人起訴時，都應以複議機關為被告。因為在我們看來，行政複議決定本質上是一個新的行政行為，無論是改變原行政行為的複議決定，還是被複議機關維持原具體行政行為的複議決定都是一個新的實質性行政行為；如果複議申請人對複議機關複議決定行為無異議或者不再起訴的話，具有最終法律效力的行為就是複議決定。因此倘若複議申請人對複議決定不服或者對複議機關不作為不滿的話，都應該以行政複議機關為被告。當然，對「一律說」持反對意見聲音確實不少。他們認為，行政相對人會利用「一律說」把省時、省力、省錢的行政複議當作行政爭議化解的跳板，對複議一旦有絲毫的不滿就動輒提起大量的行政訴訟，從而會使行政機關的應對行政訴訟的工作應接不暇，他們甚至很可能想盡各種理由拒絕受理複議案件。還有一種為行政複議機關當被告「鳴冤叫屈」的意見，認為複議機關是來解決糾紛的，是來「勸架」的，讓行政複議機關當被告是讓「勸架的挨打，與法理不符」。

我們認為，現行行政複議體制最大的弊端是行政複議機關有錯不究和有錯不糾，當前民眾對於行政複議制度最大的疑惑也就是擔心這是一種「官官相護」的制度，要改變這種狀況，要消除民眾疑慮，最根本的辦法就是提高行政複議決定的質量，加大行政複議機關的責任。而要行政複議機關切實負起法律責任，除非使其擔當行政訴訟被告別無他途！「勸架者」應該公正「勸架」。問題是「勸架」的不公正咋辦？「勸架」者「強勸」一方，使被勸一方挨打，那就應該告「強勸者」！我們認為是天經地義、理直氣壯的。

(八)完善行政複議監督指導制度，

落實行政複議機關責任追究制度

主管行政複議工作的有關領導已經意識到：「加強對行政複議工作的指導監督，是行政機關全面履行職責的重要內容，也是保證行政複議工作整體推進、協調發展、提高質量的迫切要求」。當下行政複議制度發揮作用不好的一個重要因素就是上級行政機關對於下級行政機關、行政機關對於其行政複議機構、上級行政複議機構對下級行政複議機構的監督指導、複議機關對複議機構工作人員的監督指導等都很不到位，這是現實中存在的一個普遍現象。目前法條中雖然已有一些監督規定，但實踐中很少落實。因此，應當以加重行政複議機關和複議機構責任為基礎，進一步強化行政複議監督指導制度，全面提升行政複議機關和行政複議機構的責任意識。將監督指導作為縣級以上各級政府以及各級政府行政複議機構的重要職責，要理清上級行政機關與下級行政複議機關、行政複議機關與其行政複議機構、上級行政複議機構與下級行政複議機構、複議機構與複議機構工作人員等等之間的法律關係。例如，可否規定：對於下級行政複議機構有案不受、有錯不糾的，上級行政複議機構應當責令改正，並提請主管機關對直接責任人員予以處分。對於行政複議機構不予受理的決定，申請人可以向上級行政複議機構申請複核，上級行政複議機構應當予以複核並作出決定，符合受理條件的，應當責令下級複議機構受理，必要時也可以直接受理。對於一段時間內承辦的多起案件被法院終審認定有錯誤或被上級複議機構認定有錯誤的，吊銷有關行政複議工作人員資格並依法給予處分，直至追究刑事責任。全面建立行政複議說明理由制度和決定書公開制度，複議機關對複議決定，必須詳細說明理由，所有複議決定書，除涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密外，一律上網公開，接受社會各界評判。國務院和省級政府行政複議機構應當成立行政複議監督指導委員會，由法學專家、執業律師和資深行政法官等組成，定期按比例抽查市、縣政府和省政府部門行政複議案卷，並作出評價。建立複議工作報告制度，縣級以上各級政府複議機構必須每年向同級人大常委會和上級複議機構報告工作，重點報告受理案件情況、案件糾錯情況、複議後案件提起訴訟情況以及法院對複議後案件的審理情況，並將報告內容向社會公開。

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