胡穎:中國互聯網表達自由的法律規制與保護

  

  【內容提要】當今社會互聯網的飛速發展為廣大公民提供了新的表達平台,網民在網路上享有並行使著表達自由的權利,與此同時網路謠言等不當現象的出現又在一定程度上干擾著表達自由的真正實現。本文根據中國互聯網表達自由的現狀,結合表達自由的具體內容,通過對現有法律法規的梳理,發現當今中國法律法規在互聯網表達自由規制與保護方面的不足,從立法層面對未來互聯網表達自由的更好發展提供建設性意見。

  【關 鍵 詞】表達自由/互聯網/法律/規制/保護

  

  據中國互聯網路信息中心(CNNIC)(2012)發布的《第29次中國互聯網路發展狀況統計報告》顯示,截至2011年12月底中國網民數量已突破5億,其中使用微博的用戶達到了2.5億,較上一年底增長了296.0%,互聯網越發地成為人們獲取信息、社會交往和意見表達的重要渠道。而今年3、4月間,新浪、騰訊兩大網站「從3月31日上午8時至4月3日上午8時,暫停微博客評論功能」的事實,又引起了網民的熱議。通過在天涯論壇上以「微博、關閉、評論」為關鍵詞進行搜索,我們得到相關帖子77篇,其中網友回復超過50條的帖子有7篇。在這7篇帖子中,網友的回復共計1109條,發表時間集中於3月30日至4月6日時間段。除180條(16.2%)是「打醬油」貼(如「路過」、「前排」、「馬克」等網路語言)以外,583條(52.6%)表達較為客觀,346條(31.2%)較為主觀。在346條主觀發言中,持支持態度的有93條(26.9%),認為關閉評論可以「減少網路謾罵和謠傳」;持中立態度的有6條(1.7%);持反對態度的有247條(71.4%),認為「關閉評論」是「違背言論自由的原則」,「僅靠關閉評論解決不了造謠等問題」。(見表1-4)①

  微博評論功能的關閉,在一定程度上限制了無數網民的表達自由,但如此做法的出現源於個別網民的造謠和對網路表達自由的濫用,以及相關網站對於網路表達的管理不力。互聯網給人們帶來了更廣闊的表達空間,幫助大家實現著表達自由的基本權利,但網路謠言等失范現象的出現,又在玷污著公共表達空間,妨礙著公眾表達自由權利的充分行使。因此,我們必須對網路上的表達自由進行重新審視,並對此進行合理規制與保護。

  

  一、表達自由與互聯網表達自由

  

  表達自由最早是在資產階級反對封建專制的過程中以「言論自由」的要求提出的,真正得到全世界普遍認可並作為一個獨立的人權術語,是從聯合國(1948)《世界人權宣言》的確立開始的。該宣言第19條規定,人人有權享有主張和發表意見的自由;此項權利包括持有主張而不受干涉的自由,以及通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。我國對於表達自由的最權威肯定體現在《憲法》第35條中:「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」雖然至今世界範圍內對於表達自由的概念沒有統一的認定,但綜合國際人權文件中的界定,表達自由主要是指公民有權通過口頭、書面、電子等各種手段與設備發表信息和意見的自由。

  根據表達自由的概念,表達自由的形式是口頭、書面、電子等各種手段與設備,內容是信息和意見,因此人們在互聯網這類新媒體上也應當享有表達自由。只要是合法的信息和言論,都可以通過互聯網表達傳播。而且,在當下我國其他民意表達渠道成本較高、運行不夠暢通的情況下,互聯網以其開放、多元、及時、互動的技術和環境特徵,成為意見交流的最佳平台,人們在互聯網上開展表達更為方便和高效。不過,我們也應看到,互聯網也面臨危機——不當甚至違法的表達通過網路不斷滋生、瞬間擴散、廣泛傳播,在轉發和評論中其影響力被成倍放大。它們損害著公民權益,破壞了政府公信力,擾亂了社會秩序,引發了公眾恐慌。因此,表達自由在互聯網上的空間是廣闊的,但並不是毫無節制的,它應在一定的法律範疇之內。以「關閉評論」事件為例,對於廣大網民來說,他們的行為沒有僭越法律允許的範圍,所以應該擁有理性圍觀、熱情發聲的表達自由,「評論」自由不該那麼輕率地被「關閉」;而對於個別謠言製造者來說,他們以虛假偽造的事實來誤導公眾,行為是超越法律範疇的,所以應該被限定自由並接受懲罰。

  

  二、互聯網表達自由法律規制與保護的必要性

  

  互聯網技術與環境的特殊性決定了人們在網路上行使表達自由的可能性變得相對容易,網民也因此格外在乎自己在網路上的表達機會,但這並不意味著網路環境下的言論可以縱容放任、肆無忌憚,可以逃避法律監管。在最近《人民日報》所盤點的十大網路謠言案件中,編造傳播謠言、危害社會穩定的不法分子最終都落入法網、接受教育訓誡,事實不斷警示廣大網民注意自由表達的合法性。「一個人有責任不僅為自己本人,而且為每一個履行自己義務的人要求人權和公民權。沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務。」(馬克思,恩格斯,1956:16)

  從公民個人來講,法律強調個體權利與義務的平衡與統一。世界上沒有絕對的表達自由,只有當責任、義務同時伴有時才能保證表達權利的真實有效。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第19條第3款對表達自由進行限制了:「(1)尊重他人的權利或者是名譽;(2)保障國家安全或者是公共秩序,或者是公共健康或道德。」(曼弗雷德·諾瓦克,2003:456-487)其他一些國際人權公約,如《歐洲人權宣言》、《美洲人權宣言》等也在一定條件下對表達自由進行了限制,明確列出了限制表達自由的事由。

  從公民群體與社會來講,公民與公民之間是平等的,任何人不能因為自身要享受私權而影響他人的權利實現。諸如「皮革奶粉」、「搶鹽風波」、「軍車進京」等虛假、誇張、煽動性的表達,會引發侵害他人合法權利、危害社會公共秩序及國家安全等嚴重違法後果。除此以外,一味放任公民的表達自由,並不能帶來社會各成員獲得平等保護自己的機會,只會帶來某些弱勢群體沒有能力或機會發出自己的聲音,最終造成所謂言論自由的「沉寂化效應」——以自由始,以壓制終,形成「言論自由的反諷」(費斯,2005)。

  因此,我們呼籲為互聯網上的表達行為在法律上設置界限,並且應該受到更加嚴格的規制。但「歷史表明,限制的濫用與自由的濫用一樣有害,或者更為有害……限制總是超過必要的限度,造成對自由的戕害」(侯健,2000)。對於公民表達來說,雖然本身是一個自下而上的過程,但這種權利的實現需要職能部門與行政機構的支持與維護;沒有了權力的保護,表達自由的權利也就成了一紙空文。在新浪、騰訊兩大網站「關閉評論」的事件上,一些網民的不滿在一定程度上也是源於管理方在表達權保護方面的不力。

  同時,表達自由不僅僅是一項「個人物品」,也是一種「公共物品」,它雖然可以被個人擁有和使用以維護和促進其個人價值的實現,但同時作為一種制度,也「提供了人們在公共領域相互隨心所欲交流、爭執和妥協的機會。」「事實上,任何擁有言論自由權的人通過運用它都會意料之中地貢獻於集體及其目標。」(霍爾姆斯,桑斯坦,2004:118)我們不能將表達自由與公共利益對立起來。所以,我們在規制網路表達自由的同時,並不能一味限制,也要注意保護。

  

  三、中國現今有關互聯網表達自由的法律規制與保護

  

  在中國現行法律、法規和相關政策中,對於互聯網上表達自由的規制與保護分為兩部分。一是以《憲法》、《民法通則》、《刑法》等普通法為主體的對於表達自由的一般規定。另一部分則是針對互聯網特殊的技術和環境條件,對互聯網上表達自由的特殊要求。

  互聯網上的表達自由從權利形態上看,是表達自由在網路環境中的體現。因此,對於互聯網表達自由的法律規制與保護,首先必須服從普通法對表達自由的一般法律保護規定。《憲法》第35條是我國對表達自由予以法律保護的核心條款。同時,《憲法》中還有一些條款對公民的表達自由做出擴展性保護,如第41條規定了公民對國家機關和國家工作人員有批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害;第47條規定了公民具有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由;第27條第2款規定了國家機關和國家工作人員必須依靠人民支持,保持同人民的聯繫,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。在《民法通則》中主要是注重對名譽權、隱私權的保護,對被濫用表達自由行為侵犯了的合法權益進行保護,從而對表達自由提供保障。如第101條明確規定禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽;第120條規定,公民姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的,有權要求停止侵害,恢複名譽,消除影響,賠禮道歉,賠償損失。《刑法》中有幾十個罪名與表達自由有關,分別以對濫用表達自由的行為予以處罰的方式保障表達自由。如涉及表達自由與國家安全的罪名有:第103條煽動分裂國家罪,第105條煽動顛覆政府罪等;另外,《刑法》還規定了誹謗罪、侮辱罪、侵犯著作權罪、誣告陷害罪等,對濫用表達自由的行為予以嚴懲。除此以外,《立法法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《信訪條例》、《出版管理條例》等中也有對表達自由的相關規定。

  由於在網路環境下表達自由的法律保護會遇到一些特殊的問題,所以從1989年至今,中國根據《憲法》、《民法通則》和《刑法》等基本法的基本精神,先後又制定了80多部法律條文來規制和保護互聯網上的信息表達。如2000年12月全國人大通過的《維護互聯網安全的決定》,2000年9月國務院公布實施的《互聯網信息服務管理辦法》,2005年9月國務院新聞辦公室、信息產業部聯合發布的《互聯網新聞信息服務管理規定》,文化部頒布的2003年7月起開始實施、2011年2月重新修訂的《互聯網文化管理暫行規定》,廣電總局先後於2004年6月、2007年12月、2009年3月制定並公布實施的《互聯網等信息網路傳播視聽節目管理辦法》、《互聯網視聽節目服務管理規定》、《關於加強互聯網視聽節目內容管理的通知》等。此外,還有一些行業自律規範,如2004年6月開始實施的,由中國互聯網協會、互聯網新聞信息服務工作委員會制定的《互聯網站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規範》等。

  目前,中國對於網路表達的管理更多的是參照第二部分有關網路的具體法規。如在「皮革奶粉」、「搶鹽風波」、「軍車進京」等網路謠言事件中,國家互聯網信息辦公室主要就是以《維護互聯網安全的決定》第二條,《互聯網信息服務管理辦法》第十三、十五、十六條,《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》第十九、二十條中,對於網路傳播非法內容的限定和懲罰措施為處理依據,對散布謠言的網民個人和相關疏於管理致使網上謠言傳播,造成惡劣社會影響的網站進行懲處的。

  但縱觀中國現今擁有的這些與互聯網上表達自由有關的法律法規,具體內容還是存在著一定缺陷。

  第一,表達過於簡單。在中國與表達自由有關的法律法規中,大都不同程度地存在語義不詳、界限模糊的問題。作為國家最高法律的《憲法》,第35條中用「言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由」來指代表達自由,其概念不是十分清晰,相關詞語因內涵與外延的不同容易帶來對表達自由具體理解的含糊與不方便。同時,對表達自由的限制也不具體,僅僅規定了公民的自由權利,但未對具體的表達自由的內容、範圍、行使方式等做出明確規定。《民法通則》中,表達自由作為基本權利中的一種,其外延和內涵沒有其他民事權利那樣明確;對於侵害表達自由的損害賠償、表達自由權與其他權利衝突時應如何處理也沒有明確的標準和原則可循。《刑法》中幾乎所有法條中都沒有直接調和表達自由與相關刑法法益之間衝突的規定。在各項網路法規中,對於互聯網表達自由的表述更是缺乏一致,含糊不清。

  第二,法規喪失權威性。除了普通法以外,目前真正屬於「法律」級別的專門網路立法只有2000年12月全國人大通過的《維護互聯網安全的決定》,其他80多部均是國務院及各相關部委頒布的一些行政法規和部委規章,總體上缺乏權威性、系統性和協調性。首先,在名稱上缺乏統一性,「規範」、「公告」、「通知」、「辦法」、「工作細則」、「意見」之類的名稱均有,彼此之間沒有明顯級別和內容的差異。其次,頒布主體混亂,信息產業部、國家廣電總局、文化部、公安部、工商行政管理總局、衛生部等各個部門都成為立法主體,由於各部委管理理念和手段的差異,法規在內容上呈現出不一致。再次,個別法律內容不夠嚴謹,立廢隨意。如2009年12月中國互聯網信息中心發布《關於進一步加強域名註冊信息審核工作的公告》,強調個人將不能註冊cn域名;但事與願違,2010年初中心不得不再次表明個人可以恢復註冊cn域名。當然,隨著2011年5月國家互聯網信息辦公室的正式成立與運行,以上法規無序的現象應當會得到規範。

  第三,保護性條款缺乏。無論是普通法,還是有關互聯網的特殊法,對於表達自由的態度多是限制多於保護。如《民法通則》中對表達自由的保護遠不及其他民事權利;《刑法》中,相對於由國家主導適用的刑罰權,公民個人自由權利的保護總是面臨更大的威脅,這點在公民的政治性言論表達上體現得尤為明顯。而面對網路上的表達,各法規的立法目的不是旨在保護,而是如何規範信息和言論傳播秩序;對不良信息和可能帶有違法性質的言論,更是多採用「圍堵」而非「疏導」的手段。在這樣的法律立場之下,現實中處理方式「緊」多於「寬」、「無責」變「有責」的現象屢見不鮮便不足以為怪了。例如在「關閉評論」事件上,網站因為極個別網民散布謠言,就禁止所有網民發表評論;因為自身管理疏漏、急需整改,就轉嫁責任、限制所有網民在網站上的正當發言。總之,目前我國網路環境下信息傳播、言論表達的「法制化」水平還很低,遠沒有形成對表達自由的有效保護機制。

  第四,權力劃分不合理。現行法律法規中,對於表達自由是否合理的判定存在權力分配不公的問題,網民、網管和政府三方之間的利益缺乏合理的條款來平衡,網民在與政府、網站之間的博弈中處於劣勢,諸如發言被刪、屏蔽等現象經常發生。與此類似的還體現在《保守國家秘密法》第13條,該條款規定對是否屬於國家秘密和屬於何種秘密級有爭議的,由國家保密部門或省、自治區、直轄市的保密工作部門確定。由此可見,國家秘密的認定主體不是法院,而是國家保密工作部門,法院直接以國家保密機構的認定結論作為判案依據。這樣的操作方式必然潛藏著政府機構為方便統治的行使而擴大國家秘密範圍、公民表達自由的危險。(唐煜楓,2010:89)

  同時,一些部門在頒布法律法規整治網路表達的過程中,立法本身的行為就存在犯規和越權之嫌。

  

  四、中國對互聯網表達自由進行法律規制與保護的對策

  

  基於以上法律法規中存在的種種問題,從立法層面對互聯網上的表達自由進行合理規制與保護,是表達自由真正實現的必要前提。

  首先,對表達自由進行準確、統一的界定。限制表達自由的法規比較模糊或者過於寬泛,是不利於表達自由的實施和保護的。縱觀其他國家的憲法尤其是國際公約,對於表達自由都做出了較為明確的限定。如聯合國1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》第19條,分別從表達方式(尋求、接受和傳遞)的自由、利用媒介(口頭的、書面的,或者是採取藝術形式等傳播媒介)的自由、表達內容(信息和思想,但必須符合特定的義務限制)的自由這三方面對表達自由做出具體規定。《歐洲人權公約》對表達自由內涵和法律上的界限規定得更加具體和詳細。《美洲人權公約》對表達自由可以和不可以設立的法律限制的性質和範圍做出了比前兩者更為詳盡的規定。我國在立法過程中,同樣應該對表達自由做出明確定義,制定具體限定原則和範圍,並在各類法律法規中做出統一表述,在理論上保證表達自由的合理可行。

  其次,針對互聯網特徵,加強對表達自由的合理保護。互聯網與傳統媒體相比,其最大的特性是開放性,網民擁有更大的表達空間和表達影響力。而且對於網民來講,大多數網民在大多數時候是十分理智,非常珍惜網上自由發表意見的權利的。如在對「關閉評論」事件進行評論的過程中,半數以上網民是尊重事實、相對客觀的,絕大多數網民是相對理性、合理表達觀點的。香港網際網路專業協會在2010年2月通過5個站點訪問約5000名網民,調查顯示87.7%的網民為了能暢通無阻地交流信息、抒發感受和看法而願意文責自負或由站點和發問者共同承擔責任;75%的網民希望有適當渠道處理被投訴的言論,不願意讓站點單方面刪除言論(黃惟勤,2011:141)。在內地,面對「人肉搜索」引發的道德審判和侵權頻頻出現,2009年初廣大網友自發組織制定的「人肉搜索公約」從另一個層面體現了網民的社會責任和公民意識。因此,網路立法不僅要考慮凈化網路環境,維護國家安全和社會公共利益,同時也要致力於維護網路主體(即網民)的合法權益。在對互聯網表達自由進行限制的時候,既應注意各方權利、義務的平衡,公正判定責任歸屬,也要遵循限制措施與限制效果相適應的原則,不能過度限制、削足適履。適當的互聯網表達自由保護條款,既可以為網路表達自由的法律保護提供一個很好的制度平台,同時也可以推進我國現行法律對一般表達自由的法律保護。

  最後,吸取國外相關法律規制的經驗,與世界接軌。雖然國際社會尚未形成統一的關於互聯網表達自由的國際法規,但一些國家的嘗試和近年出現的重要國際文件都是值得我國借鑒的。德國是世界上最早制定網路成文法的國家,其憲法將表達自由分為陳述事實和表達見解兩類,採取不同的保護標準——故意和明顯失實的事實陳述不受基本法保護,須給予嚴厲懲處;而表達見解是個人主觀意志,無所謂正確與否,因而不受任何壓制。新加坡互聯網成功治理的3C原則,既強調了互聯網必須為國家服務(Compliance),必須參與市場競爭(Competence),也提倡「妥協」(Compromise),即減少過度的內容控制,實現公眾參與式治理(蔡文之,2011:201-202)。2001年中國參加了互聯網八國首腦會議,會議通過了《國際互聯網公約》;2005年6月我國主辦了「中歐第十三次人權對話研討會·表達自由」,就表達自由與各國專家學者進行磋商研究。在今後,進一步根據我國互聯網技術發展要求和立法經驗,不斷學習國外成果,積极參与國際交流,及時批准和加入一些重要的以保護表達自由為基本宗旨的國際人權公約或國際法,制定出適合我國具體國情的互聯網表達自由法規,是建立和健全我國互聯網表達自由的重要制度和法律保障。

  

  五、結語

  

  英國著名的哲學家羅素曾經對於科技發展與自由空間擴大之間的關係作過有價值的論述,有趣的是,科技發展未必都有助於自由的擴大,有時反而會成為非自由體製得以穩固的一個因素,互聯網作為一種新媒介、新技術在一定程度上有效地推動了表達自由的實現,但同時我們還需要法律制度的跟進。

  

  注釋:

  ①數據來源於對「天涯論壇」2012年5月13日的搜索、統計,http://search.tianya.cn/s?q=%E5%BE%AE%E5%8D%9A%20%E5%85%B3%E9%97%AD%20%E8%AF%84%E8%AE%BA&l=utf8&utm_source=TopNav&utm_medium=Search&utm_campaign=focus.tianya.cn。

  【參考文獻】

  [1]蔡文之(2011).《網路傳播革命:權力與規制》.上海:上海人民出版社.

  [2]歐文·M·費斯(2005).《言論自由的反諷》.北京:新星出版社.

  [3]賀衛方(2003):網路空間的表達自由.2012年4月25日訪問於人民網,http://www.people.com.cn/GB/14677/22114/30056/30059/2125978.html.

  [4]史蒂芬·霍爾姆斯,凱斯·R·桑斯坦(2004).《權利的成本——為什麼自由依賴於稅》.北京:北京大學出版社.

  [5]侯健(2000).言論自由及其限度.《北大法律評論》,3(2),114.

  [6]黃惟勤(2011).《互聯網上的表達自由》.北京:法律出版社.

  [7]聯合國(1948).《世界人權宣言》.2012年4月25日訪問於聯合國網站,http://www.un.org/zh/documents/udhr/.

  [8]馬克思,恩格斯(1956).《馬克思恩格斯全集(第16卷)》.北京:人民出版社.

  [9]曼弗雷德·諾瓦克(2003).《聯合國:公民權利和政治權利國際公約》.北京:生活·讀書·新知三聯書店.

  [10]唐煜楓(2010).《言論自由的刑罰限度》.北京:法律出版社.

  [11]中國互聯網信息中心(2012).《第29次中國互聯網路發展狀況統計報告》.2012年4月25日訪問於中國互聯網信息中心網站,http://www.cnnic.cn/dtygg/dtgg/201201/W020120116337628870651.pdf.^


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