次貸危機後英國為什麼拋棄了金管會模式

1997年以前的英國金融監管是以自律監管為主的分業、多頭監管體制。1997年，英國成立金融服務監管局（Financial Services Authority，即金融監督管理委員會，以下簡稱為金管會或者FSA），統一監管銀、證、保等整個金融業。2013年，英國又「拋棄」FSA模式：英格蘭銀行下設審慎監管局（Prudential Regulation Authority, PRA）負責微觀審慎監管，同時在英格蘭銀行下成立金融政策委員會（Financial Policy Committee, FPC）負責宏觀審慎管理、金融穩定，成立獨立的金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）負責行為監管暨金融消費者保護，形成了新的以強化中央銀行職責、行為監管獨立為標誌的新的監管體制。因工作需要和組織安排，筆者近幾年多次參加了國際「金融業行為監管與金融消費者保護」會議，本文系統總結了會議中對英國金融監管體制變遷的不同觀點之間的爭論及其背後的邏輯。

一、英國1997年成立「超級監管者」----金管會，相繼併入近10個監管部門的監管職責，負責整個金融業的監管

1997年以前的英國金融監管是以自律監管為主的分業、多頭監管體制。1997年5月，英國工黨政府宣布對英國金融監管體制進行改革，將對銀行業的監管和對投資業務的監管合併到證券投資局（Security and Investment Board），10月證券投資局更名為金融服務監管局（FSA）。1998年6月銀行業監管職責從英格蘭銀行劃轉給了FSA。2000年5月倫敦證券交易所的英國上市管理局（UK Listing Authority）的職責併入FSA。

《2000年金融服務與市場法案》於2000年6月獲得皇室批准，這部法案將包括證券和期貨局（Securities and Futures Authority）、投資管理監管組織（Investment Management Regulatory Organization）、個人投資管理局（Personal Investment Authority）以及抵押貸款協會委員會（Building Societies Commission）、互助協會委員會（Friendly Societies Commission）、互助協會註冊局（Register of Friendly Societies）等一些其他監管機構的職責也轉移到FSA。2004年10月，FSA擔負起房屋抵押貸款的監管責任。2005年1月FSA又承擔起監管一般保險業務的責任。

至此，FSA作為單一監管者，擔負起了監管幾乎所有金融部門的職責，成為名符其實的「超級監管者」。

（一）當時支持金管會（FSA）的理由

1、1997年之前的金融監管體系並沒有達到行業和公眾所期許的監管成效。當時英國國內很多的研究認為，《1986年金融服務法案》所確立的成文法框架下的行業自律體制是一場不徹底的改革，並沒有達到公眾和行業所期望的監管和保護消費者/投資者的標準。「多頭監管」不可避免地產生了監管盲區（underlap）和監管重疊（overlap），不同監管機構之間缺乏合作，效率低下，令投資者感到迷惑。20世紀90年代英國金融業出現的一些嚴重的危機和醜聞也證明了這一點。

2、金融市場的高速發展和金融機構混業經營的大趨勢要求建立一個能夠進行最有效監管的監管機構。上個世紀九十年代英國金融市場的高速發展產生了更新、更龐大的金融中介機構和更多更複雜的金融產品。銀行、建房互助協會、證券公司和保險公司等金融機構之間的界限越發模糊。銀行在整個金融體系中的地位也不像從前那樣「特別」，而是和其他機構一樣作為資金募集者與金融產品和服務的提供者展開競爭。在金融機構混業經營的趨勢下，原有的分業多頭監管導致金融機構往往被多個監管者監管，這樣增加了監管成本，降低了監管效率，滋生了監管套利。FSA實施綜合監管，主要根據金融活動的功能，而非機構行業類別監管，可避免監管套利，節省不同監管機構之間不必要的昂貴的溝通費用，被監管者也只需處理一種監管關係。

3、FSA成立前的自律監管的一個重要問題就是其對消費者信心的消極影響。公眾傾向於認為自律組織總是保護其成員而非消費者的利益。金融機構不斷創新出各種複雜的金融產品，普通消費者難以全面理解，從而帶來了消費者保護的問題，也對監管提出了新的要求。有必要將銀行業、證券業和保險業置於同一監管者之下，建立起非自律的監管體系。將監管責任集中於一個監管機構，可以使監管更具一致性，而其所帶來的規模和範圍經濟，也可以使監管更有效率，更加經濟，消費者保護更加有效。

4、英格蘭銀行作為銀行業監管者和貨幣政策制定者的雙重角色受到質疑。英格蘭銀行對銀行業承擔監管職能始於20世紀40年代，但早期高度的行業自律和有限的立法限制了英格蘭銀行所能起到的監管作用。1979年和1987年的兩個銀行法案使英格蘭銀行的監管職責得到了更好的法律支撐，然而在20世紀90年代，國際商業信貸銀行醜聞和巴林銀行的倒閉使得英格蘭銀行監管銀行業的適當性和有效性受到廣泛質疑，很多人認為英格蘭銀行的角色應該被重新評估。

當時一種有影響的看法是中央銀行的監管職能和貨幣政策職能之間存在利益衝突，這兩種職能應該被分開授予不同的主體：（1）貨幣政策一般根據經濟周期進行調整，但是在擔當雙重角色的情況下，中央銀行可能會因顧慮到所監管的金融行業（尤其是銀行業）的財務健康，而改變調整貨幣政策的節奏；（2）一旦發生（事實上的或人們認為的）監管失敗，中央銀行作為貨幣政策制定者的公信力就會受到損害；（3）中央銀行的職責範圍越廣，其屈從於政治壓力和被政治控制的風險就越大，而這會損害其貨幣政策的獨立性。當時很多研究認為，在確立了英格蘭銀行作為貨幣政策制定者的獨立性之後，將銀行業的監管職能從英格蘭銀行剝離，不僅可以迴避兩種角色之間潛在的利益衝突，也可以使得英格蘭銀行的貨幣政策與任何的金融危機和醜聞絕緣。

5、工黨大力支持和推動新的金融監管機構和監管體系的建立。工黨的主張是摒棄金融行業自律監管的傳統，代之以一個全面規範的以立法為基礎的監管體制， 1997年5月執政之後就宣布了對英國金融監管進行最具根本性的改革，要把銀行業的監管職能從英格蘭銀行轉移至一個「加強的證券投資委員會」——即後來的FSA、。在工黨政府的推動下，《1998年英格蘭銀行法》（Bank of England Act 1998）明確了英格蘭銀行獨立管理貨幣政策的角色，同時明確將其銀行監管職責轉移給FSA。

6、歐盟的要求也是英國進行金融監管體制改革的原因之一。當時歐盟要求其成員國對金融監管體系做出一定的改革，具體到英國是要求其監管者承擔比傳統上更多的責任，並滿足更高的標準，例如在證券監管領域，歐盟要求將監管的功能從自律組織，比如倫敦證券交易所，轉移到政府機構。同時，歐洲大陸上的金融創新，比如法國和德國股票市場的快速發展和歐元區的創立，也促使英國果斷地進行金融監管體制改革。

（二）當時對金管會（FSA）的擔心

1、監管成本增加。當時英國媒體認為政府設立FSA會創造出一個擁有2000位僱員，年預算達1.5億英鎊的「官僚怪獸」（bureaucratic monster），巨大而反應遲鈍。儘管將不同的監管者合併為單一的監管者（FSA）之後，可能產生監管的規模經濟和範圍經濟從而降低監管成本，但一些人認為在一個龐大而複雜的機構中，不同部門之間打交道的成本能否被降低仍然有待檢驗。而且，監管成本主要是金融機構和消費者付出的合規成本(compliance costs)，人們更擔心的是新的機制是否會導致持久高昂的合規成本。

2、聲譽風險加大。監管者的聲譽非常容易因監管失敗而蒙受污損，FSA作為唯一監管者要面臨的這個風險尤其嚴重。一旦監管失敗真的發生，不管是事實上的還是人們所認為的，整個監管體系的聲譽都會受到損害，而非像分業監管時一樣，只是監管體系中的個別部門受到影響。

3、綜合的單一的監管者要有效履職，對其內部組織結構提出了太高要求。在合併其他監管機構和部門之後，FSA作為單一監管者要同時負責審慎監管（prudential regulation）和行為監管(conduct regulation)，兩者有相似之處，也有很大區別甚至衝突。這要求FSA建立一個矩陣式的內部組織結構，而且需要謹慎的組織，以避免重複工作或者顧此失彼。

4、一刀切的（one size fits all）監管的有效性值得懷疑。FSA的監管模式實際上是一刀切的。FSA作為單一監管者，需要對種類龐雜的金融機構進行適度的監管，從小的財務顧問機構到大的跨國銀行，這是一個很大的挑戰。另外，新監管體系的關鍵元素之一就是對批發市場（wholesale market）和零售市場（retail market）進行不同程度的監管，前者強調的是競爭和寬鬆的監管，而後者需要較高的投資者保護標準和更嚴格的監管。有人認為批發市場和零售市場應由不同的機構監管。

5、可能會導致道德風險問題。新監管體系的產生也是對投資者保護問題的一種回應，但監管體系對消費者/投資者的保護應該是適度的，審慎監管並不能代勞個體消費者的審慎決策和金融機構的審慎經營。問題是合併了不同監管者的單一監管者容易給人以強大而無所不能的印象，可能讓消費者/投資者覺得「所有的公司，所有的投資都是安全的」，進而可能導致消費者/投資者的魯莽行為，產生道德風險。

（三）FSA成立後，英國形成了由財政部、英格蘭銀行、FSA構成的「三龍治水」體制（Tripartite System）

FSA成立後，英國金融部門就形成了由財政部（HM Treasury）、英格蘭銀行（Bank of England）和FSA構成的所謂「三龍治水」體制 （tripartite authorities）。相關職責在三方之間的劃分在諒解備忘錄中列出。其中，英格蘭銀行作為央行主要負責貨幣體系的穩定，監督具有系統重要性的金融系統基礎設施（尤其是支付體系），對金融體系整體的穩定性保持關注。FSA的角色由《2000年金融服務和市場法案》定義：它對金融中介實施微觀審慎監管，同時也實施行為監管，但其宏觀審慎管理的角色並不清晰。財政部負責金融監管的總體制度結構和相關立法，但它並不對英格蘭銀行和FSA的行為負責，當可能產生系統性後果的問題出現時，英格蘭銀行和FSA可以一起決定是否預警財政部。

二、次貸危機後英國對其以金管會（FSA）為標誌的金融監管體系進行了徹底反思

（一）「三龍治水」體制暴露出的問題

當時英國多方認為，英國金融行業在次貸危機中遭受重創表明其「三龍治水」體制在很多重要的方面失敗了——它未能識別出金融體系中積聚的問題；也未能在這些問題導致金融市場嚴重的不穩定之前採取措施來消除它們；當金融危機確實發生時，它也未能充分應對。

1、三個監管機構之間缺乏交流與合作。時任英格蘭銀行行長Mervyn King將三方委員會視為「一個交流信息和觀點的場所」，但從實際效果來看，它所起到的作用十分有限。

對中央銀行而言，掌握金融市場日常運作情況和金融機構具體信息對有效發揮最後貸款人職責、管理危機和維護金融穩定都至關重要。理論上講，央行在多個監管部門並存的情況下，通過有效溝通協調，從監管當局獲取信息、知識和力量可以加強央行預防危機的能力。當有金融不穩定壓力或需採取動用公共資源的措施時，就能以更迅速、有效、明智的方式做出反應。

本次危機的教訓是央行無法在危機前了解陷入麻煩的銀行的細節，無法在危機中有效地工作。Mervyn King指出，掌握機構具體信息非常重要，儘管FSA應該與其分享信息，英格蘭銀行也需要有自己獲得信息的能力，但銀行法案卻沒有規定其獲得必要信息和數據的法定權利。因此，應該加強三方監管當局之間的有效溝通交流，確保英格蘭銀行能夠獲得必要的信息。

2、宏觀審慎管理職責「三龍」都不管。「三龍治水」體制最明顯的失敗之處是沒有任何一個機構有責任、權威或權力監控整個金融體系，識別潛在的不穩定趨勢和採取協調一致的行動以進行應對。這個問題被時任FSA主席的Turner勛爵和英格蘭銀行負責金融穩定的副行長Paul Tucker稱之為「監管盲區」，宏觀審慎的風險分析和緩釋政策研究落在了英國監管體系的缺口之間，沒有人負責。

金融危機之前英格蘭銀行在宏觀審慎事務方面投入的資源就在減少。Mervyn King認為英格蘭銀行有事實上的（即便不是法律上的）宏觀審慎管理責任——「即使法律沒有規定英格蘭銀行有宏觀審慎管理的責任，但公眾，包括國會顯然覺得英格蘭銀行應該可以對銀行業做些什麼——從而認為英格蘭銀行是有責任的。」

同時他指出，如果國會希望英格蘭銀行通過某些手段對宏觀審慎管理、對金融穩定負責，那麼必須明確授予英格蘭銀行相關職責、許可權和資源。如果僅僅口頭上說「英格蘭應該負責宏觀審慎管理」，那麼英格蘭銀行所能夠做的也只能是口頭上強調強調，口頭上「說說而已」，因為沒有權力和資源進行實質性應對，這種情況下如果事後讓央行承擔責任就是錯誤的，就是無端讓其承擔聲譽風險。

所以英國很多人認為政府應該將宏觀審慎管理職責明確賦予英格蘭銀行，這樣可以使英格蘭銀行在宏觀經濟方面的專長得以發揮，加上宏觀審慎問題大多發生在銀行業，所以也不會使英格蘭銀行偏離其熟悉的傳統領域太多。

3、三個機構之間的領導結構不明確，嚴重威脅金融穩定的三不管問題出現時，不知道誰說了算。「三龍治水」體制下，三個機構的角色沒有被很好的定義，嚴重威脅金融穩定的三不管問題出現時，三者之中由誰負責沒有清晰的規定。英格蘭銀行被賦予維護金融穩定的職責，但法律卻沒有向它提供工具或手段、資源去有效地實施這一職責；財政部負有維護法律和整體制度框架的職責，但也沒有明確其對涉及公共資金的決策負責。在北岩銀行（Northern Rock）崩潰後，當時的財政委員會（Treasury Committee）得出結論：「在外部觀察者看來，『三龍治水』體制似乎並沒有一個明確的領導結構。我們建議創建一個這樣的結構作為處理未來金融危機的改革的一部分。」

Geoffrey Wood教授則認為沒有任何制度安排可以預見到所有可能發生的情況，所以只要有意外情況發生，職責上的模糊性（即由誰負責的問題）就是不可避免的。而當沒有任何一方被授權負責剩餘決策權（residual decision rights）時，這種模糊性帶來的風險就不可能被快速地解決。當北岩銀行破產時，三方體制下事實上沒有一方真正負責。「目前『三龍治水』的體制中，沒有任何一方實際上說了算……所以需要對『三龍治水』體制進行修改，以使有一方從一開始就可以負責」，這樣才能避免矛盾和爭議，避免惡化危機。

（二）金管會（FSA）自身暴露出的問題

1、金融危機之前FSA忽視了宏觀審慎管理，微觀審慎監管也有缺陷。FSA有「維護公眾對金融體系的信心」的職能，但FSA前局長Callum McCarthy指出，FSA更多關注的是單個機構，更多注重微觀審慎監管，自創設以來就沒進行過宏觀審慎管理，這一方面是由於法律沒有對FSA在宏觀審慎管理中的角色進行清晰的規定，另一方面也是由於FSA缺乏宏觀審慎管理方面的專長，監管表現出順周期偏差（pro-cyclical bias），對銀行業的資本管制以順周期的方式放大經濟波動對被監管機構的影響。忽視宏觀審慎管理就會出現問題，McCarthy等人認為，應該將宏觀審慎管理職能賦予更具優勢的英格蘭銀行。

Turner勛爵指出，FSA擅長的微觀審慎監管方面的監管方式也存在缺陷，在相當程度上甚至監管自身也促成了危機並使其惡化。在金融危機之前，FSA的微觀審慎監管過於依賴對規則和指引教條的遵循而不是基於對風險的深入分析；流動性風險關注不足，多年前流動性問題就已經不是監管者關注的主要問題；對金融機構有效的微觀審慎監管沒有基於對其商業模式的理解和風險的判斷等等。

2、FSA過分強調行為監管而犧牲了微觀審慎監管。行為監管是監管部門對金融機構經營行為的監督管理，包括信息披露要求、反欺詐誤導、個人金融信息保護、反不正當競爭；打擊操縱市場和內幕交易；規範廣告行為、合同行為和債務催收行為；促進弱勢群體保護；提升金融機構的誠信意識和消費者的誠信意識；消費爭端解決等。圍繞這些制定相關規則，建立現場檢查和非現場監管工作體系，促進公平交易，維持市場秩序，增強消費者信心，確保金融市場的健康穩健運行。

審慎監管是監管當局為了防範金融機構的個體風險，維護金融體系穩定，制定資本充足率、資產質量、貸款損失準備、風險集中度、流動性、證券公司清償能力、保險公司償付能力、公司治理等審慎指引，定期組織現場檢查，監測、評估其風險狀況，及時進行風險預警和處置，維護金融穩定。

次貸危機後金融監管改革討論中，與美國一個很大區別是，英國很多人認為英國的危機是由於「FSA強調行為監管而犧牲了審慎監管」。其邏輯是當一個監管者同時負責行為監管和審慎監管，它會自然而然地偏重其中更具政治敏感性的一面。行為監管暨金融消費者保護在英國非常重要而且具有政治敏感性，其結果也易於評價。與之相反的是，審慎監管雖更具重要性，但更多是在私下裡實施，它的成效較不易被評估，而且在大多數時候它比行為監管的政治影響更小。因此，FSA自然會強調行為監管。如 Wood教授所說，消費者不會給FSA或國會議員寫信說某某銀行海外業務風險過高，但會很頻繁地反映某某銀行服務太差。因此，為了緩解政治壓力，承擔兩種責任的FSA必然會犧牲審慎監管，側重有直接政治敏感性的行為監管。然而，此次金融危機表明，審慎監管非常重要，金融機構的償付能力、流動性出問題，會對個人、企業和國內外經濟金融都產生巨大的影響。

不過Doug Taylor批判說，雖然FSA側重於行為監管，但它做得並不好，沒有有效地保護消費者，他呼籲FSA應加強消費者保護。

3、金融危機過程中FSA與英格蘭銀行和財政部之間缺乏有效溝通。有觀點認為，英格蘭銀行雖具有宏觀經濟方面的專長，並且銀行業也是它所熟悉的傳統領域，但它並沒有被確保能夠獲得所需的信息。FSA負有監管銀行的責任，因此在獲取機構具體信息、了解金融市場日常運行情況方面具有較強優勢，但它缺乏宏觀視野和處理金融危機的專長，應該與其它兩方進行溝通協調。在金融危機的管理中，三個機構之間交流不充分，信息共享不順暢，導致無法及時有效地應對危機。

三、立法過程中圍繞新的金融消費者保護部門的爭論

（一）監管改革討論中，行為監管體系保持獨立，走向「雙峰」監管模式是當時英國的主流觀點

新的監管體系醞釀、形成過程中，各方意識到，行為風險問題會對銀行的盈利能力和股東收益有負面影響，影響資本充足率，玷污個別銀行乃至整個銀行業的聲譽，並侵蝕消費者對金融體系的信任，有必要建立有效的行為監管體系。

當時影響較大的觀點認為，客觀上行為監管和審慎監管之間存在一種文化差異——行為監管通常是由律師實施，而審慎監管，特別是在宏觀層面，主要是經濟學家負責。因此，肩負行為監管和審慎監管雙重責任的監管機構中，要麼律師群體佔上風，要麼經濟學家群體佔上風，一方佔據上風就會導致另一方工作不被重視。因此，當讓一家機構（如FSA）同時負責行為監管和審慎監管，就存在強調一方面而犧牲另一方面的危險。新的制度設計必須對此加以考慮以使這種危險降到最低。

所以有人提出，將FSA的微觀審慎監管職責移交給英格蘭銀行，即英格蘭銀行對所有金融機構實施審慎監管，而FSA只負責行為監管，也就是所謂「雙峰」模式。這樣一則可以解決行為監管和微觀審慎監管之間的衝突，二則可以避免由英格蘭銀行和FSA同時進行審慎監管所帶來的英格蘭銀行侵入FSA負責的某些領域，即所謂「影子監管者」的問題以及被監管機構所面臨的「雙重負擔」問題。

Turner勛爵對「雙峰」模式的觀點也很有代表性：（1）有人擔心在解決「三龍治水」體制所存在的監管盲區（underlap）問題時，有可能產生監管機構間功能和權力重疊（overlap）的問題。Paul Tucker認為應該容忍一點重疊。如果有重疊，那就通過相關協議使監管機構之間互相協調，減少重複勞動，將成本降到最低，而且監管重疊的成本總比監管盲區導致的市場動蕩的代價要低很多。（2）行為監管和審慎監管在某些情況下難以區分，「雙峰」模式在英國難以有效。（3）監管機構的增加會增加成本，英格蘭銀行作為銀行業監管者的歷史並非無瑕。因此，在進行制度設計時，政府必須謹慎考慮支持和反對「雙峰」模式的兩方面意見。

（二）對新的金融消費者保護機構的爭論

1、新的金融消費者保護機構定位為僅僅是消費者利益的維權者，還是定位為監管者。很多人希望將新的金融消費者保護部門打造成消費者利益強有力的維權者、捍衛者（champion）。消費者組織支持這一觀點，認為新的金融消費者保護部門應該作為消費者的維權者，主要保護消費者、滿足消費者的需求，而不是做平衡消費者和金融服務企業之間利益的裁判員。

但財政部官員表示，新的金融消費者保護部門應專註於金融企業的行為問題，而且合適的行為監管本身就會對消費者產生良好的保護作用。消費者利益的維權者是站在消費者角度處理問題，而監管機構要確保人們遵守規則。也有觀點認為，將一個監管機構稱為消費者利益的維權者是有問題的，金融機構會擔心監管決策偏向於消費者，可能引起對金融機構的不公平。

英國銀行家協會（British Bankers"""""""" Association，BBA）的Angela Knight區分了監管者和維權者的不同功能。她認為監管者應該站在消費者的立場，制定正確的規則和要求，並確保其對消費者公開、透明和容易理解。如果出現問題，消費者可以獲得賠償。而維權者則負責解決消費者的問題，並將這些問題當成關注的重點。BBA認為，新的金融消費者保護機構應該創造一個良好的監管環境，幫助消費者獲取清晰易懂的產品信息，做出明智的選擇，並能為其決策後果負責。如果將新的機構僅僅定位為消費者利益的維權者，會使其目標失衡。

也有其他機構批判「消費者維權者」的說法過於感性，且定義不明確。金融服務從業者委員會（Financial Services Practitioner Panel）認為，如果新的金融消費者保護部門作為維權者的功能被解釋得過於狹隘，會增加消費者成本，因為它可能會限制金融企業開發新產品，影響市場的有效運作，消費者可選擇的產品將減少，而且需要為不甚適合自身需求的產品支付更高的成本。

英國保險協會（Association of British Insurers，ABI）認為，一個獨立監管機構去充當維權者是不合適的，應該採取以證據為基礎的方法，考慮各利益相關方的觀點和看法，制定政策，實施監管。英國金融糾紛調解仲裁機構（ Financial Ombudsman Service，FOS）的決策總監和首席申訴專員Tony Boorman指出，因為FOS與新的消費者保護部門有聯繫，如果將新的金融消費者保護部門稱為消費者利益的維權者，可能會損害FOS的公正性，FOS會被視為只代表消費者利益，而事實上FOS既不代表消費者的利益，也不代表金融企業的利益。

比較平衡的觀點認為，監管的目的應該是為了消費者利益最大化，自然會涉及高標準的消費者權益保護。但將新的金融消費者保護部門稱為消費者利益的維權者則不合適，且存在潛在風險。其如果嚴格控制風險，使消費者面臨的風險最小，則會增加金融企業的合規成本，從而增加消費者成本，扼殺創新，消費者會失去與各種風險水平對應的多樣化選擇以及可能的收益。同時，金融市場雖然管理風險，為風險定價，但並不會消滅風險，如果監管機構過度保護消費者，消費者會錯誤地以為所有金融產品都沒有風險，繼而產生道德風險。

當然，如果沒有有效的消費者保護的監管體系，放任市場濫用行為，欺詐、誤導盛行，消費者權益被大幅度侵犯，也會減少社會福利。因此為了最大化總體福利，監管需要在二者之間進行權衡。

最終定位是監管者，初稿中擬議的新金融消費者保護機構的名字「消費者保護和市場管理局」 (Consumer Protection and Markets Authority，CPMA)沒有被採用，而是採用了金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）這個名稱。

2、促進競爭是否應作為新的金融消費者保護部門的主要職責之一。小企業從業者委員會（Small Business Practitioner Panel）認為「市場力量會創造良性的競爭，如果監管者要干預市場，它就必須考慮自己的行動對市場競爭性的影響。然而，我們並不認為監管者應主動的促進競爭。」 財政部副部長也強調，應將加強市場信心和誠信作為新的金融消費者保護部門的主要目標之一，但促進競爭不應作為它的主要目標。

支持者認為，新的金融消費者保護部門有保護金融消費者的職責，將促進競爭作為它的主要目標也符合其定位，因為更多、更激烈的競爭最終會通過降低價格和增加選擇而使消費者直接或間接獲益。金融服務消費者委員會認為，新的金融消費者保護部門的主要目標應該是保護金融消費者權益，維護市場誠信，儘可能促進各類金融市場的有效競爭。有效競爭帶來的透明度可減少對嚴格監管的需求。高度競爭也有助於防止由於金融企業增長過大而不能倒閉（大而不能倒）所產生的道德風險。

最終結果是促進市場競爭是FCA的一項主要職責。

3、市場監管職責是否賦予新的金融消費者保護機構。當時一種主流的觀點是讓新的金融消費者保護部門同時負責消費者保護和市場監管，將這兩個不同領域的監管職責賦予同一個部門。問題是，應該採用什麼樣的組織結構來確保消費者保護和市場監管都能得到應有的重視。

英國政府強調需要一個強大的消費者部門為消費者提供保護，因此提議在新的金融消費者保護部門裡設置兩個獨立部門，一個消費者部門專門負責消費者保護，一個市場部門負責加強對金融市場誠信和有效性的構建。

也有業內人士不贊成這樣的安排，認為改革的要點是將監管責任劃分得更明確，應該加強市場部門。金融服務從業者委員會則認為應該把市場監管交給一個獨立的監管者或者是審慎監管部門，而非新的金融消費者保護部門。

最終結果是FCA既負責零售業務的行為監管，也負責批發市場的行為監管。

4、新的金融消費者保護部門的政策會被其他監管者否決，這是否會影響其權威性。財政部表示，各監管機構確立自己的地位和監管文化很重要。在不斷完善的立法中，應該保證審慎監管部門和新的金融消費者保護機構擁有平等地位。但是當彼此意見衝突時，如果新的金融消費者保護部門的決策可能會引起系統性金融穩定風險，就需要與審慎監管部門商討，並採納其建議。審慎監管部門擁有對金融消費者保護部門政策的否決權。

BBA的Angela Knight認為必須有一方能夠做最終決策，審慎監管部門擁有最終話語權沒有問題。當時準備負責審慎監管部門的Hector Sants強調，審慎監管部門擁有最終話語權毫無問題，消費者保護部門在採取行動前應該與審慎監管部門協商，如果審慎監管部門認為其做法有系統性影響，就應擁有否決權，消費者保護部門可以重新作出決策。但也不能因此就認為金融消費者保護部門低人一等，因為行為風險會演變為審慎風險，次貸危機就是由眾多單個不當銷售行為累積所導致的。行為監管和審慎監管之間是會相互作用的。

支持審慎監管部門擁有否決權的也認為，否決權只能在非常情況下選擇，而且出現這種情況時要公開。如果沒有威脅到金融穩定，則不能採用否決權，但雙方高層應溝通意見，解釋兩個監管機構意見分歧的原因。

反對審慎監管部門擁有否決權的觀點則認為，如果審慎監管部門擁有對金融消費者保護機構所出政策的否決權，那麼新的金融消費者保護機構會被視為不具權威性，低人一等，就吸引不到優質員工，得不到業內人士的尊重。同時，還會發出信號讓業內認為，只有那些金融消費者保護機構負責的小金融機構，才會被迫承擔損害消費者權益的全部後果。

5、監管重疊會增加監管成本，監管者出台監管政策前必須評估該政策對金融機構、對行業「成本--收益」的衝擊。新的監管體系避免了先前的監管盲區問題，卻可能出現了監管重疊。不管監管盲區還是監管重疊，都會導致體系的混亂和癱瘓，所以應該明確劃分各自責任範圍，尤其是審慎監管部門和新的金融消費者保護機構之間的界限。

財政部表示，審慎監管部門和新的金融消費者保護機構的權利和功能不可避免地會存在交叉。當出現此種情況時，監管機構間應該相互協調以使成本最小化。Hector Sants認為不僅審慎監管部門和新的金融消費者保護機構應該在各個方面加強協調，而且需要與金融機構協調溝通，確保金融機構不會覺得它們的監管效率低下。

有人指出，競爭的市場不會使企業將成本轉嫁給消費者，但這得看市場的競爭程度。幾乎所有接受調查的金融機構都認為，監管結構的改變會增加監管成本，抑制競爭，而所有成本最終都會轉嫁給消費者。因此，一旦新的監管體系確定，建議審慎監管部門和新的金融消費者保護機構重視研究監管成本，在出台新的監管指引，引入新的監管要求前，必須先進行全面的成本收益分析，要能證明其監管要求所帶來的收益可以覆蓋由於限制競爭給消費者增加的額外成本。

四、拆分金管會（FSA），強化英格蘭央行，行為監管保持獨立，英國走向新的金融監管體系

在充分反思英國金融監管體系弊端的基礎上，2012年12月，英國《2012年金融服務法案》獲得皇室批准並於2013年4月起生效。這部法案對英國金融監管體系進行了全面改革並取消了FSA。法案賦予英格蘭銀行維護金融穩定的職責，並創建了一個新的監管體制，包括金融政策委員會（FPC）、審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）。

（一）英格蘭央行下設金融政策委員會（FPC），負責宏觀審慎管理、金融穩定

FPC是英格蘭銀行董事會下設的一個委員會。它由英格蘭銀行行長（作為主席）和三位副行長、FCA的首席執行官、英格蘭銀行負責金融穩定戰略和風險的執行董事、四位由財政大臣任命的外部成員和一個沒有投票權的財政部的代表組成。

FPC負責監控金融穩定所面臨的威脅，安排季度性的會議，每半年發布《金融穩定報告》。當它識別出風險，它能向負有監管責任的機構提供諮詢和建議——不僅包括新的監管者，而且包括財政部和其他的機構，比如財政報告委員會（Financial Reporting Committee）等。FPC有向PRA和FCA發布指引的權力。透明性是FPC的一個重要特點，出於金融穩定和其他公共利益的考慮，FPC會發布其正式政策會議的紀要。

FPC是一個處於新監管結構頂點的強大的新機構，克服了原來「三龍治水」體制下政府缺乏一個單一、專註的機構來負責保護金融體系整體穩定性的問題。FPC的主要目標是識別、監控和採取措施以減少或消除系統性風險，保護和提高英國金融體系的活力。FPC的次要目標是支持政府的經濟政策。

（二）英格蘭銀行下設審慎監管局（PRA），負責銀行、證券（主要或者有系統重要性的券商）、保險行業的審慎監管

PRA依據新法案成立，負責約1700家銀行、住房貸款協會、信用社、保險公司和主要投資銀行的審慎監管，即負責銀、證、保的審慎監管，這部分職責系從FSA拆分過來。

PRA是英格蘭銀行的附屬機構，董事會主席由央行行長擔任，首席執行官由副行長擔任。PRA的總體目標是促進被監管機構的安全性和穩健性，促進有效競爭。

（三）金融行為監管局（FCA）保持獨立，負責包括銀、證、保在內的所有金融機構的行為監管暨金融消費者保護

FCA是與英格蘭銀行相分離的獨立機構，負責包括銀、證、保在內的所有金融機構以及諸如債務催收等行業的行為監管和金融消費者保護，也負責PRA所監管機構以外的各類機構的審慎監管。FCA既負責零售業務的行為監管（一般意義上的金融消費者保護），也負責批發業務的行為監管（比如對操縱LIBOR的處罰）。

FCA的戰略目標是保護和提升對英國金融體系的信心，操作目標包括：對消費者進行適度保護；保證金融市場的公平公正，保護和加強英國金融體系的誠信度；促進符合消費者利益的有效競爭。為更好實現三大目標，2015年3月，FCA將監督檢查部門拆分，對消費類金融產品和投資類金融產品分開監管。同時，根據《金融服務法2012》，FCA必須建立從業者委員會和消費者委員會，分別在英國金融監管體系中代表金融行業和消費者的觀點和利益。

為什麼行為監管局沒有像審慎監管局一樣，以一個獨立的局併入英格蘭銀行？筆者認為，審慎監管與行為監管雖有互補性，但也有工作重點、分析技術、工作技能、知識結構要求、工作對象等方面的差異性。比如審慎監管主要與金融機構打交道，主要是「監管者—金融機構」的雙邊關係，核心工作是經濟學家的工作，行為監管除了與金融機構打交道，很多監管部門還要與消費者打交道，主要是「監管者—金融機構—消費者」三方關係，工作很多時候呈現出個體化、單獨化、個性化、一事一策的特點，主體是律師的工作，與宏觀經濟相距很遠等等，甚至兩者之間還有爭奪資源、理念衝突等問題（詳細分析可以參考筆者《金融業行為風險、行為監管與金融消費者保護》，《金融監管研究》2015年第3期）。這些特點決定了行為監管沒有、也沒有必要被納入英格蘭央行體系下。

（四）新監管格局下的制衡機制

缺乏清晰、及時、有效的監管協調與制衡機制是舊的「三龍治水」體制的重大缺陷之一。在新的監管體系中，每個監管機構都要同其他機構進行有效協調，以避免出現監管盲區，減少監管重疊。

在制衡機制方面，如果PRA認為FCA採取的措施會對金融體系的穩定帶來負面影響，就有權予以否決。FPC可以就事關金融體系穩定及其風險的問題向PRA和FCA提供諮詢和建議，在必要時還可以向兩家機構發出具有約束力的指引。此外，FPC還可以在PRA和FCA之間扮演仲裁員的角色，當PRA和FCA就特定事項存在爭議且無法通過協商加以解決時，如果事關係統穩定性，雙方可以選擇聽取FPC的意見和建議。

從FPC、PRA的職責以及整體的治理結構看，央行的角色大大得到了強化，被授予了剩餘決策權，徹底解決了「三龍治水」體制下誰說了算的問題，這是最大的看點之一。

基於以上分析，也不能說英國完全拋棄了金管會模式，或許可以說是一個「金管會（FSA）」變成了「兩個金管會（PRA和FCA）」，各自還是綜合監管，不過審慎監管和行為監管相互獨立。

（五）FSA「立」、「廢」與英國兩黨執政周期同步

1997年工黨上台之初便決定創立單一監管者FSA，從而確立了日後十多年的「三龍治水」體制。當時，對這一改革的贊同之聲佔據了英國國內輿論的主流，認為FSA的建立順應了金融產業和金融監管發展的要求，代表著先進監管體制的發展方向。

而2010年保守黨和自由民主黨聯合執政伊始便宣布要撤銷FSA，FSA的「立」、「廢」表現為與兩黨執政周期同步，反映了監管模式也受其國內政治的影響。

五、結語

當年FSA一統江湖後，英國對這種模式引以為豪，財政部Alistair Darling1998年的一次講話頗具代表性：「我們正在為新千年創造一個新的監管者，一個取代過時的多頭監管的單一監管者……金融服務監管局（FSA）將成為『未來的榜樣』」。確實，很多國家也都進行了央行與監管的分離，成立了單一的金融監管機構負責整個金融業的監管。

時過境遷，次貸危機後的2013年英國又拆分了FSA，拋棄了「金管會」模式。對於新監管體系下的FCA，有英國專家認為，行為監管已經成為全球趨勢，英國精心打造的FCA模式也將成為英國下一個可以向世界「出口」的重要輸出物。確實，也有國家在英國之後，走向「雙峰」模式，建立獨立的行為監管和金融消費者保護體系。

問題是十年後，英國是否又會改革其金融監管模式，從而又給世界創造一個更新的監管模式？還是現在這個模式從此就會相對穩定較長時期？筆者認為，其監管模式可能會趨於穩定，因為從英格蘭央行、PRA和FCA的職責看，其新模式較好地處理了功能監管、行為監管、微觀審慎監管、統一監管以及宏觀審慎管理之間的關係。

客觀上，不同國家的金融監管體制由於經濟發展階段、金融發展特點、政治、文化等方面的差異而呈現出不同的模式，而且這些模式也都在不斷的動態演進中。英國對金管會（FSA）模式的拋棄，英格蘭銀行職責的強化（貨幣政策+宏觀審慎管理+微觀審慎監管）、行為監管與金融消費者保護的獨立，是其在宏觀審慎管理缺失與微觀審慎監管不理想而付出巨大成本，最終決策權、剩餘決策權在相關部門間授權不清導致延誤危機處置，及其對微觀審慎監管與行為監管（金融消費者保護）內在衝突的深入理解的基礎上推進的改革，是全球金融監管模式演進中的一個典型案例。典型不等於普適，國際上也有對英國新監管模式的懷疑。英國新監管模式的價值不在於外在所呈現的形式，而在於演進變遷過程背後各種觀點爭論的邏輯、新模式對舊模式存在問題的克服方式。

（根據作者2月1日在第83期中歐陸家嘴金融家沙龍的演講整理）