關於行政案件異地管轄及《行政訴訟法》修改後對行政訴訟影響的思考

蒲黎生 李德林

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會以及《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》精神，按照中共中央《關於全面推進依法治國若干問題的決定》中提出的「完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題」。推動建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，確保人民法院依法獨立公正行使行政審判權，有效保護人民群眾合法權益，監督促進依法行政，甘肅省高級人民法院《關於行政案件異地管轄的暫行辦法》已於2014年11月13日經省委全面深化改革領導小組第五次會議審議通過，現已印發全省中級法院遵照執行。根據該暫行辦法，我院於2015年1月9日召開審判委員會，討論通過了《隴南市中級人民法院關於行政案件異地管轄的暫行辦法》，對全市基層法院管轄的行政案件也實行異地管轄，現已印發各基層法院執行。2014年11月1日，全國人大常委會通過了關於修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，修改後的《行政訴訟法》將於2015年5月1日起施行。《行政訴訟法》的修改加大了對原告方訴權的保障力度，強化了法院對行政行為的審查力度，完善了督促行政機關參加行政訴訟、執行行政裁判的制度和措施，行政機關需要更加註重依法行政、合理行政，並儘快有效提高行政訴訟應訴能力，以面對法律修訂可能帶來的行政案件數量大幅增加、行政訴訟應訴難度加大等新情況。現將行政案件異地管轄及《行政訴訟法》的修改對行政訴訟帶來的影響報告如下：

一、行政案件異地管轄對行政訴訟的影響

甘肅省高級人民法院《關於行政案件異地管轄的暫行辦法》的主要內容有兩個方面：一是提高審級，即被告為縣級以上人民政府、其他縣處級以上行政機關的第一審行政案件均由中級法院管轄，基層人民法院不再管轄。此前，根據最高法院司法解釋，縣級人民政府或縣處級行政機關為被告的案件既可以由中級法院受理，也可以基層法院受理。司法實踐中，基層法院審理了大量的以縣政府、市直行政機關為被告的案件；二是全省中級法院一審行政案件實行異地管轄，我院管轄的第一審行政案件現由定西市中級法院管轄，天水市中級法院管轄的第一審行政案件則由我院管轄。

行政案件異地管轄對行政訴訟主要有以下四個方面的影響：

（一）訴訟不便增多。案件異地管轄給當事人和管轄法院帶來行政訴訟地域生疏、路途較遠、交通不便等問題。

（二）訴訟成本增加。行政案件異地管轄後，由於案件當事人都要到轄區外法院參與訴訟活動，對原告和被告的負擔會加重，其付出的精力會相對增多。特別是有委託代理人和需要出庭的證人出庭作證時，這種經濟負擔及出庭難度會更突出。人民法院因現場勘查、協調案件、異地巡迴審理，需加大人力、財力、物力的投入。

（三）案件數量將會上升。由於案件異地管轄和審級提高，使原告對司法公正產生的合理懷疑和對法官的不信任感有所減少，加上修改後的《行政訴訟法》將受理案件範圍擴大，立案審查制變為立案登記制等因素，市、縣兩級政府及市直行政機關為被告的案件將大幅增加。

（四）對行政機關依法行政，參與行政訴訟提出了更高的要求。由於案件管轄法院與原被告不在同一行政管轄區域內，行政案件協調力度可能會減弱，審判人員對行政行為合法性的審查會更嚴格，行政案件會依法、公正審判，及時判決。所以，行政機關作為被告應訴難度增大，但行政案件息訴服判率會提高，上訪纏訴案件將有所減少。

二、《行政訴訟法》修改對行政訴訟的影響

（一）行政訴訟被告、可訴行政行為和原告及第三人範圍擴大

1. 修改後的《行政訴訟法》規定，複議機關維持原行政行為的案件，複議機關與作出原行政行為的機關為共同被告；經複議改變原行政決定的，複議機關為被告；未在法定期限內作出複議決定，原告起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。這就需要上級行政機關提高複議審理和行政應訴能力

2.可訴行政行為範圍擴大，行政機關作出行政行為需評估訴訟風險。修改後的《行政訴訟法》將案件受理範圍由八項增至十二項，將確認自然資源權屬行為、徵收私有財產及其補償行為、侵犯農村土地經營權行為、不支付社會保障待遇行為、排除或限制競爭行為、不履行或變更特許經營或徵收補償等協議行為，均明確列為可訴行政行為。使法院受理征地拆遷案件、行政合同案件具有明確的法律依據，極大地保障了被徵收人、行政合同相對人的訴權，同時意味著司法機關對行政行為的審查監督範圍進一步擴大。行政機關迫切需要增強依法行政和法律風險意識，提高依法履職能力。

3.規範性文件納入司法審查範圍，制定紅頭文件需加強合法性審查。修改後的《行政訴訟法》將條文中的「具體行政行為」統一修改為「行政行為」，規定可以一併審查規範性文件。這就意味著，若原告方對行政機關在應訴時提交法律、法規、規章以外的規範性文件的合法性提出審查請求時，法院可以進行審查後決定適用或者不予適用，並可向制定機關提出處理建議。對此，行政機關在適用法律規範時要盡量避免法律衝突問題，提高適用法律能力，並在制定規範性文件時，進一步加強合法性審查等備案審查工作，避免制定的規範性文件與上位法不一致的內容。

4.行政行為利害關係人可作原告，與案件處理結果有利害關係的人可作案件第三人。因此，行政機關在作出行政行為時，需要將行政行為相對人、行政行為利害關係人、與案件處理結果利害關係人的利益均予以考慮，提前防範和化解訴訟風險。

（二）原告起訴期限延長，法院受理行政案件入口暢通，案件數量會大幅增長

1.延長起訴期限，行政機關被訴概率增加。修改後的《行政訴訟法》將原告直接起訴期限由3個月延長至6個月。對此，行政機關將面臨因起訴期限延長帶來的行政案件數量增長問題。

2.法院受理行政案件由立案審查制變為立案登記制，大量行政爭議將由信訪轉入訴訟渠道。修改後的《行政訴訟法》將法院起訴審查內容明確為是否符合起訴條件，不予立案的應當出具書面裁定書並告知理由，對逾期不予立案又不作出不予立案裁定的，可向上一級法院起訴，在下級法院不作為時由上級法院親自受理，極大地保護了原告訴權。這是針對行政訴訟立案難問題作出的重大修改，必將引導不服行政行為的當事人提起行政訴訟，相應減少信訪數量，行政訴訟案件可能大幅增加，對行政機關執法和應訴能力帶來新挑戰。對此，行政機關需要更加註重依法行政，並加強應訴工作人員力量和水平，應對行政案件數量增長帶來的問題。

（三）案件管轄制度進一步完善，行政機關應訴職責強化，迫切需要提高依法行政和應訴能力

1．強化了行政機關的出庭義務。修改後的《行政訴訟法》明確規定，行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭。行政機關負責人、工作人員不出庭應訴，是由於行政機關不願意配合法院司法審判工作，不願意接受司法審查監督，或者不願當被告、怕丟面子、不擅長訴訟等多種因素，訴訟中僅委託律師或其他人員作為一般代理人代為出庭應訴。根據修改後的《行政訴訟法》，法院可以採用公告方式，通過社會輿論壓力迫使行政機關配合行政訴訟，也可以通過司法建議引起行政監察部門或上級行政機關進行監督，督促行政機關積极參与行政訴訟。同時，行政機關負責人出庭應訴，有助於行政決策者了解行政執法實踐中存在的問題，切實解決行政爭議，並增強行政機關依法決策的自覺性和主動性。

2．修改後的《行政訴訟法》明確，只要是以縣級以上地方政府為被告的行政案件即由中級法院直接管轄。同時規定高級法院可以經最高法院批准後，確定若干法院跨行政區域管轄行政案件，打破了司法管轄區域與行政管轄區域相一致的局面。結合當前基層和中級法院的人財物將由省級法院統一管理的改革動向，解決司法審判的地方保護問題。對此，行政機關需要切實尊重法院的司法裁判權，通過嚴格依法履職，提前防範訴訟風險。

3.擴大行政調解適用範圍，力求真正實現案結事了。修改後的《行政訴訟法》規定，行政賠償、補償以及行使自由裁量權案件可以調解，並強調調解應當遵循自願、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的，法院可以予以訓誡、責令具結悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留，對單位主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留。該規定賦予了法院和行政機關依法進行調解和參加調解的權利。今後，行政機關在行政訴訟中，可以就賠償補償等自由裁量行為引發的案件，在法院主導下充分進行調解，實質性化解行政糾紛。

（四）加大對拒不執行司法裁判行為的懲治力度，力求破解「執行難」

在審判實踐中，法院作出不利被告的裁判後，被告不願配合行政審判，迴避或阻撓生效裁判文書執行的情況依然存在。為了督促行政機關執行生效行政裁判，修改後的《行政訴訟法》增加規定了一些執行保障措施，規定行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，一審法院可以將行政機關拒絕履行的情況予以公告，拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。法院可以採取社會輿論監督、對負責人和直接責任人依法限制人身自由等方式，督促行政機關執行生效行政裁判，這就需要行政機關高度重視行政判決書、裁定書、調解書的執行，避免承擔不必要的法律責任。

二〇一五年一月三十日