「首都地區」，北京的升級版？

1.68萬平方公里的北京，大了，還是小了？答案可能仍是後者。「按一個世界城市的規模來比，目前的北京不算大。」參與過建國後歷次北京市總體規劃修訂的首都規劃委員會諮詢組專家、原北京城市規劃設計院院長董光器說。

在繼續擴張，還是選擇整理城市存量的問題上，北京有些陷入了僵局。繼續擴張，會遇到「攤大餅」的質疑;僅依靠現有「新城」和它們目前的建設水平，疏解中心區人口壓力的目標恐怕也還不那麼好實現。但顯然，現在北京兩件事都要做。

「北京需要在更大空間內去謀求城市布局。」在《北京市城市總體規劃（2004?2020年）》上，這幾乎已經成為城市規劃者和北京官員們的共識。而另一方面，過去以鄰為壑的行政區隔仍然讓城市之間的競爭多於合作。京津冀地區的其他城市對於北京這個首善之區如今尋求區域合作的開放姿態充滿期待，卻也不無「防犯」。以至於從2002年開始致力於「京津冀地區城鄉空間發展規劃研究」的兩院院士吳良鏞在京津冀區域研究二期報告中謹慎地使用「首都地區」替換「大北京」概念，吳坦承，「我們對這個地區的研究仍是戰戰兢兢」。

從城市到區域，北京已經處在城市升級的關鍵時刻。這個開放度和繁榮度仍在不斷提高的古老城市看來正努力在「大」和「小」、「擴張空間」和「疏散功能」之間尋找一個精確的平衡點。

「經濟中心」地位之爭的50年

劉小石1983年調到北京任市規劃委員會主任的時候，發生在這個城市規劃者和這個城市體量最大的企業「首鋼」之間的較量已經進行了30年，看起來還根本沒有結束的跡象。

董光器是這些較量更早的親歷者。他說，規劃師們在那個時候兩面受敵:一面是三天兩頭向規劃部門打報告的門頭溝區、丰台區，這些地區不斷控訴自身利益在首鋼一再擴張中「深受其擾」，一面是來自首鋼的強硬抵制。

「從50年代開始，我們就提出要限制首鋼，一再進攻，也一再退讓。50年代首鋼的鍊鋼規模才300萬噸，結果它搞了個『明三暗五』，就是對外稱產量300萬噸，實際生產500萬噸。60年代成了『明五暗八』，到了80年代，我們認為首鋼產量的底線應該止於800萬噸，無論如何不能擴張了，首鋼置之不理，來了個『明八暗十』。」董光器回憶，規劃部門還想通過規劃紅線來限制首鋼的規模，比如試圖用廠前區紅線約束後者，但這些空間紅線和產量「紅線」一樣被屢屢突破。

首鋼只是支撐北京工業化初期生產力的一個代表，那些和首鋼同一時期在北京落戶的工業企業，都成為和規劃者們對立的力量。「北京工業化的速度驚人，1957、1958、1959這三年，市中心城區的傳統產業已經定局了，地也所剩無幾了。東郊工業區都蓋滿工廠，其他幾個通惠河兩岸、酒仙橋、石景山、丰台、清河幾個主要工業區都形成格局了。」董光器說，「北京原有的工業結構調整，由於在相當長階段只採取了加法而不是加減法並用，就是主要發展薄弱的產業，同時並未壓縮應當壓縮的產業，所以工業規模不但沒有控制住，甚至一直保持著兩位數的增長。而且重工業在繼續發展。北京過去搞老三件——自行車、縫紉機、手錶;老三件不行了，上新三件——彩電、冰箱、洗衣機。」

表面看，上世紀50年代蘇聯專家的意見左右了這一變局:這場對城市性質的徹底革命中，北京把一個工人階級僅佔4%的消費城市，改造成為工人階級佔1/4以上的莫斯科型的大工業城市。實際上，首都成為「經濟中心」的身份選擇還受到更深刻而有力的邏輯所支配。

「為什麼要在每個城市同時啟動消費轉生產的方案？」劉小石說，這是出於在全國範圍內平均分布工業生產的考慮。「每個城市不論是在消費品上還是在諸如拖拉機、機器等生產資料上都儘可能做到自給自足。中國當時的交通網路，特別是鐵路，相對於國家的土地面積遠遠不夠用。為了避免這些有限資源的超負荷使用，所有城市全面生產化，是符合自給自足的整體戰略的。」

過去大部分時間發生在規劃與發展之間的一系列鬥爭中，規劃師們多數充當了失敗者。「海軍的聲納研究所、船舶研究所也放到北京來。我們不斷地給中央寫報告，認為這些和北京無關的機構應該遷出去，因為『經濟中心』的定位，加上首都的基礎條件，這些中央企業和機構向北京集中的趨勢很難扭轉。1964年和70年代末，我們幾次給中央的報告提出要限制這個趨勢，要外遷企業，但並沒有被採納。」董光器說。

在很多規劃者看來，北京在往他們期望的反面走。他們希望中心城區的人口增長適可而止，但從350萬到850萬人口的飛躍用了比預計更短的時間。他們希望北京向「多中心組團」模式發展，結果邊緣集團的吸引力遠遠比不上中心區，北京至今仍沒有從根本上超越「單中心」城市的格局。

在第一輪「經濟中心」地位的競爭中，北京是勝利者，但它為此付出了沉重的代價，每一次試圖轉身的努力都顯得無比艱難。

劉小石曾經遇到了2000年以前唯一一次扭轉既有城市格局的機會。他上任不久，已經深受重工業負面影響困擾的北京，交通、能源的全面緊張，使得重新定義首都功能的要求第一次上升到中央決策層面。

「僅到1980年，全國統一划分的164個工業門類中北京有149個。北京的建設投資約有一半用到了發展工業上，整個工業投資中，以首都鋼鐵公司、燕山石油化工冶煉廠、北京重型機械廠為主的重工業佔88%，重工業產值超過了重工業基地上海和天津，僅次於瀋陽。這種在世界各國首都中極為罕見的重工業主導經濟結構，帶來的影響就有些嚴重了。建國門外就林立著很多大工廠，方庄南面集中形成了化工區，臭氣熏天。除了城市形象，中心區的擁堵和郊區的冷清形成對照，一些政府智囊意識到北京已經出現了結構失衡的嚴重城市問題，他們接著認為，作為首都，首先要滿足為中央服務，要保證首都功能。」董光器說，「80年代初，當時的中央高層提出北京應該成為『國際交往中心』，首次明確『重工業不要發展了』。」

但是工業利潤在北京市財政收入上的話語權並沒有被弱化。80年代北京市修訂規劃里儘管首次取消了北京作為「經濟中心」的界定，卻並沒有解決誰來填補重工業搬遷後留下空白的問題。在沒有找到可以替代財稅貢獻的產業前，搬遷這些企業，無疑會讓首都失去贏得城市競爭力的機會。「當時北京只有多種經濟的提法，還沒有形成一、二、三產業的概念，取消經濟中心提法、放棄重工業之後，北京計委有段時間確實不知道怎麼做了。」

80年代，有一部分城區工業開始轉移到郊區，「但完全是以置換土地，取得土地的地區差價為目的」。劉小石說，首鋼、燕化這些大企業在漫長的時間裡和結構調整中的北京城處於膠著狀態，一個也沒動得了。

事實上，關於北京是否要作為「經濟中心」的爭論一直伴隨著城市結構調整和升級的過程，並未平息，直到最近一次2004年北京市總體規划出台，相關爭論仍是幾方意見的焦點。「還有人提出來，在北京的定位上最後到底還要不要提這個經濟中心？」董光器回憶，「有市領導認為，以北京的各項經濟指標看，這麼提法應該是允許的。我是顧問，我當時說了我的意見:北京的經濟地位不帶有唯一性，強調經濟中心，反而可能影響城市將來格局的優化。有關領導就這個爭議又請示了中央，中央高層認為還是不提為好。」

「從北京上世紀50年代選擇經濟中心定位到最終放棄，如果忽視奧運因素，是很難得出全面觀察的。」一名觀察人士認為，「北京下決心疏散產業，優化和引導城市結構，最有力度地施行是從2000年以後，它在申奧成功的時間點之後。一方面，申奧的客觀約束力讓北京有了按照國際標準來建設一個現代化國際都市的機會。另一方面，要注意到『九五』的時候，北京用於基礎設施建設的投資只有200多個億。『十五』期間，一年是400個億，『十一五』，進入奧運會高潮期，基礎設施每年投入700多億，這裡面場館建設資金才占幾十個億。有了這筆巨大資金，北京才有可能騰出手來，糾正工業化期間的城市布局錯誤，而不是繼續依賴工業化獲得城市升級資金。」

部分失敗的「城市邊緣集團」

城市的規劃師們在經過一連串失敗後，也開始改變策略。「順勢而為」是董光器得出的最重要的經驗之一。

「城市發展有一個規律。人均1000美元到4000美元，城市進入一個快速增長期。4000美元到5000美元，城市進入成熟期，社會結構的調整就開始了，城市生長的速度開始減緩。人均2萬美元進入發達國家行列，城市就穩定下來。」董光器說，北京從1990年到2005年，這15年正處在城市快速發展期，在這時期，城市的擴張和發展，誰也攔不住。「北京攤大餅是最有代表性的批評對象，但人們往往忽視了城市工業化都是從攤大餅開始的，工業產業的發展所帶來的就業、居住人口，一定會選擇社會結構比較完善的老城，不依託老城，是發展不起來的。不管是倫敦、巴黎還是東京，很多首都都是從攤大餅開始的，大和小不是絕對的，你很難說北京就應該是三環內或者二環內這麼大面積，像倫敦從內倫敦330平方公里，發展到外倫敦，都是一樣的。城市要長大的時候，攔是攔不住的。」

北京50年代就提出了分散集團式。「要對中心區大團用猴皮筋箍起來，不讓它往外擴展，但最後還是沒攔住。」董光器說，「分散集團式」這個理念是對的，但是過於超前，「人民公社化運動的時候提出來『大地園林化』，城鄉結合，從這個角度提出來的，認為要壓縮市區規模，工業要均勻布局，要發展新城，這些和現在思路不謀而合的想法，是歪打正著。當時的中心地區發展得並不大，才200多平方公里。城市生長的內在要求還在，誰也沒有力量來阻止它。」

現在，很多規劃人士並不否認這個觀點，北京的大餅也許還要接著攤下去。

某種意義上，在1993年北京市規劃中提出的10個邊緣集團就是大餅向郊區擴散的一部分。不過，規劃者們已經有了明確思路，他們希望在城市向外擴張的過程中，開始中心區產業疏散，由這10個邊緣集團或多或少地承擔起過度負荷的中心區功能。但規劃師發現，他們遇到了新力量的挑戰。

2004年北京總體規划起草者之一的規劃師王凱介紹，1993年的規劃就把很多邊緣集團作為衛星城來考慮以實現「多中心」，但那時候這些新城的建設主體是區鎮政府，他們有自己區鎮發展的利益考慮，很多時候沒法全盤進入北京規劃的視野，「因此，往往地區利益消解了最終目標」。

北京市城市規劃設計研究院副總工程師高揚說，90年代規劃望京是個新城，望京規劃總佔地面積為17.8平方公里，居住人口為33萬，能提供11.5萬個就業崗位，「後來幾次修改，把工業區都變成住宅區了」。目前望京地區的人口達到18.15萬人，而為望京地區內部提供的就業崗位不足2萬個，由北京市城市規劃設計研究院陳春妹、劉欣調查撰寫的《望京地區交通癥結淺析》指出，這些年，望京地區用地功能的變化其實很大，增加的居民用地達254.7公頃，這是以佔用綠化用地106.6畝和佔用工業和工廠用地148.1畝為代價的。

幾乎每一個邊緣集團都遇到了類似問題。「清河原來是工業區，產業『優二新三』後，企業不景氣，也賣地，本來一個工業區全變成住宅區了。這就讓矛盾惡化了，產業都沒了。回龍觀和天通苑，是昌平想沾城市化的光，拚命想把觸角伸到市區，因為靠近市區的地開發住宅好賣，結果住宅越蓋越多。」董光器說，「通州本來是老工業區，是整個郊區工業最發達的地區，可是1992年以後，這個區域里，發展經濟過分注重住宅開發，村村搞開發，把工廠和倉庫全拿出來搞住宅。現在通州發展產業容量不夠，通州現在40萬人，可是其住房開發可以容納80萬人。現在通州產業沒地了，即使它現在想發展文化產業，也沒有用地了。本來它的人均GDP1000多美元，正是工業發展的時候，把用地給消耗得差不多了。」

北京市區用地也少了，需要尋找新的開發用地，同時郊區為了發展也往市裡擠，這樣城市中心區的擴張難以控制。這些以調整結構為目的的城市邊緣區反而加深了城市的結構性矛盾。北京試圖通過擴張邊緣區來壓縮中心區的辦法，在實際操作中，成了把中心區這張餅越攤越大。到2004年北京規劃中，這些當年作為郊區開發的邊緣集團，都已經成為中心城區的範圍。接受採訪的觀察人士認為，「最新的總體規劃，提出中心區人口到2020年控制在850萬，這可能有點理想化」。

「我們又一次被地方的開發利益打敗了。」董光器說按照他的經驗，北京中心區這張大餅上現在蓋的住宅，可以裝1000萬人，但是就業崗位不能滿足500萬人就業。

「就是僅僅為了要滿足到500萬就業崗位，還要增加60到80平方公里的產業區。北京中間地區已經飽和，不可能再獲得新的建設區域，因此必須向現有的城市外圍發展。」加上仍需要大量轉移的產業，北京要進一步調整城市結構，需要尋找城市增量——新的土地和新的空間。北京，向東《北京城市總體規劃(2004?2020年)》首次把京津冀區域協調作為一項重要命題。「北京今後將在產業分工、交通構建、市場培育、環境改善、旅遊發展等五大領域內推動京津冀地區的區域合作。」北京市總體規劃修編辦公室主任談緒祥說，「對首都來說，最重要的特色是政治和文化，經濟只是北京作為城市的一般性的特質，沒有必要過多去表達經濟中心的位置。」

從城市到區域，這被看成北京城市升級在觀念和實際操作上的重要轉折。前提已經完成了——北京放棄「經濟中心」地位——北京騰出的這隻手，有可能把它身邊的另一座大城市天津解放出來。

向東，顯然已經成為北京選擇城市增量的方向。在這次總體規劃中，未來北京重點發展的3個新城分別就是位於「東部發展帶」上的通州、順義和大興區的亦庄，這些「發展帶」上的新城將糾正過去邊緣集團建設的失誤，成為市中心人口逐漸轉移的目標。而這個方向的最終指向，是天津。

最早對將北京規划上升到區域層面的研究者是清華大學教授吳良鏞。他的「京津冀城鄉空間發展規劃研究」在2002年通過了建設部的審定，前國家計委、京津冀三地政府及有關部門均參與了項目研究。這個課題讓決策層高度重視的原因，正是它著重強調的核心思想，「高度重視京津作為區域經濟的中軸線作用，京津冀北的區域規劃整體設想應注重『疏解』與『集中』。從交通基礎設施及軟體溝通方面起步，打破割據發展現狀。」——這有可能幫助北京「解圍」。

而改變歷史發展經驗下的習慣性思維，對於嘗試進行區域融合的北京和天津來說都是一個挑戰。

「京津地區是世界上絕無僅有的直徑在130公里地域內集中的兩個超大型城市區域。」董光器說，「在計劃經濟時代，北京和天津總是較勁，北京有42個行業，天津也有42個行業，北京有首鋼，天津有天鋼，產業極為雷同。這樣一來，互相牽制，大家都發展不好。」

他回憶說:「那時候，中央有一個30萬噸的乙烯項目，要放到華北地區，北京想要，天津也搶，河北也搶。那時吳儀是管工業的副市長，她說，我為了爭取這個項目跑了100多趟中央計委，鞋都跑破了。後來三方爭得太厲害，由高層領導出面，把這個項目分成三個，北京、天津和河北各10萬噸，北京的10萬噸就放在張家灣了，這個企業現在早就沒了。化工企業的規模現在都上80萬噸了，30萬噸已經是最起碼的規模，三個10萬噸，效益不高，大家都發展不起來。」「為了不受制於天津港，1989年，在天津港吃不飽的情況下，北京投巨資與河北的唐山合作，從零開始，新建京唐港。」

吳良鏞說，實際上從城市研究到區域研究，上世紀80年代中期已經開始，90年代明確提出用區域的觀念來研究京津冀地區城市群的共同發展。「『大北京』的研究是在1996年的一次國際會議正式提出的，1999年，該項目被正式列題。」他說，「但是因為北京和天津的關係很特殊，這樣一來好像我們是有意要抬高北京的地位，天津就不高興，有一次我到天津講演，當時的天津市長就委託一位常務副市長向我提意見。」在最新的研究成果里，吳良鏞和他的小組用「首都地區」取代了「大北京」概念。

「發改委」主導的局面開始出現。幾年前被稱為「廊坊共識」的京津冀地區經濟發展戰略研討會是在國家發展和改革委員會地區經濟司的主持下召開。

「這次北京的總體規劃和天津的總體規劃，在國務院先後批准通過。現在兩個規劃之間的意見就統一了。」董光器說，這次總體規劃，北京要把一部分大化工轉移出去，天津吸收，天津是北京的重要港口，相當一部分首都功能要往天津疏解，還要向河北疏解。當時提出來，既然是雙核結構，就要加快北京和天津的聯繫。「這次實施的結果就很明顯了。原來北京到天津的高速只有京津塘一條，現在還要再修一條，在天津規劃里也提出來，叫第二條快速公路。為了港口和北京的聯繫，還把原來的老公路，經過保定到北京的公路，也升級為快速路，三條快速路再加上兩條快速鐵路，北京、亦庄、廊坊、楊村、天津、塘沽、濱海新區，這個京津走廊已經形成了，『首都地區』這個概念的方向已經很明確了，就是把京津冀當做一個整體來發展。」

董光器說，從城市到區域，同樣是件因勢利導的事情。「不能犧牲任何一方。最早北京和天津互相掣肘的原因就在此。天津認為，首都已經是政治中心了，經濟中心就讓給我吧，這怎麼可能呢？現在雙方都有在城市升級的要求上存在共同的需求了。」他說，區域的提法雖然在1992年的規划上就已經出現，但到現在才成熟。

「先進的城市、落後的地區」

與河北省的合作，同樣也基於雙方急迫的要求。「京津冀地區有400多萬外地打工人口，300萬集中在北京，100萬集中在天津，河北省幾乎沒什麼人去。」劉小石說，北京要快速緩解北京中心城區人口的壓力，必須要把產業疏散出去，讓河北分擔一部分就業壓力，這也才能是從流動人口的源頭上解決問題。但是這個「先進城市」和「落後地區」的既有差距讓這個方案看上去缺少可行性。「河北的許多地方仍然不具備接收北京疏散產業的硬體基礎。」

中國社科院倪鵬飛博士第一次推出城市競爭力排行榜的時候，綜合排名上海第一、深圳第二、北京第三。倪鵬飛分析北京落後較多的主要原因在於，北京周邊的貧困。

以鄰為壑的區域分隔產生了城市發展的邊緣盲區。北京到河北承德的高速公路遲遲沒有修好就是一個典型例子。「承德是個旅遊城市，又在中國的核心地帶，為什麼高速公路也這麼難修呢？」國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成說，「北京段修了，而到了河北段，由於資金問題，因為靠承德，它沒有這個財力。而河北省的重點又不在這裡，客觀上交通問題就很難解決。」城市本位的發展方式製造了這一困境。

北京本身是造成這種貧困的原因之一。環京津貧困帶地處京津冀眾多城市的上風上水位置，是京津冀平原地區的生態屏障、城市供水水源地、風沙源重點治理區。為保護首都及其他城市的水源和防止風沙危害，國家和地方政府不斷加大對這一地區資源開發和工農業生產的限制，不斷提高水源保護標準。僅在潮白河流域砍掉的工業項目就達800多項，這意味著承德每年承擔著近10個億的利稅損失。

國務院發展研究中心副主任魯志強曾把京津地區與上海做過一個有趣的數字比較:從2004年的經濟總量看，天津、北京相加為7215億元，上海是7450億元，規模相當。固定資產投資京津相加為3787億元，上海為3084.66億元。投資規模、經濟增長速度京津稍快於上海。但是直觀觀察，京津對周邊地區的輻射能力卻遠遠小於上海的輻射能力。

同一個區域空間中出現的巨大落差，既是區域發展的失衡，也是超大城市本身發展失衡的延伸。「兩個過於懸殊的城市相鄰。」肖金成說，「這個小城市是很難發展的，因為要素都被大城市吸引走了。另外，政策行政壁壘和產業經濟落差過大，北京的產業很難轉移到張家口和承德去。」

《河北省經濟發展戰略研究》稱，根據中國的貧困標準，河北省與京津接壤的6個設區市中，32個貧困縣的面積達8.3萬平方公里，占該地區總面積的63.3%;其中，貧困人口達到272.6萬。「像河北省這樣在距離首都不到100公里的區域內還存在著大面積貧困化地區的現象在世界上也是極為少見的。」「消除環京津貧困帶促進京津冀區域協調發展」報告專項課題組負責人之一、河北省發改委宏觀經濟所所長李嵐說。

這份由亞洲開發銀行最終公布的報告提出:「環京津地區目前存在大規模的貧困帶。」「這個貧困帶甚至與西部地區最貧困的『三西地區』（定西、隴西、西海固）處於同一發展水平。有些指標比『三西』地區還要低。」李嵐說，改革開放初期，環京津地區與京津二市的遠郊縣基本處於同等發展水平，但20多年後的今天，二者之間形成了巨大的經濟落差。2001年，環京津貧困帶24縣的農民人均純收入、人均GDP、縣均地方財政收入僅分別為京津遠郊區縣的1/3、1/4和1/10。

魯志強說，包括濱海新區在內的京津地區發展得再快，如果沒有相應的城市群的成長，沒有相應的產業群，沒有相應產業生態的成長，可能也達不到設想的「環渤海地區共同起飛」的目標。反過來，「面」的滯後會制約「點」的前進。「很難想像，北京成為一個世界城市，會允許這樣的貧困城市圍繞在它周圍，『首都地區』也是帶動冀北共同升級的方案」。