機構編制法定化問題研究綜述

機構編制法定化問題研究綜述

2007年1月1日

機構編製立法是機構編製管理依法行政的前提，也是解決當前機構編製管理中存在問題的關鍵。這方面工作進展如何？理論界和實際工作者的研究成果有哪些？地方上對此的反應又是如何？這些問題，目前有必要對理論界和實際工作兩方面專家、學者的觀點進行梳理，以促進下一步相關立法工作的順利進行。

一、立法緣起

有的專家認為，當前行政管理體制上的主要問題有：一是由於一些機構配置失調,結構失當,導致人浮於事,辦事效率低。機構設置和調整缺乏法律依據和科學規範, 不少機構的設置沒有經過科學論證。二是機構重疊，關係不順，職能交叉較多,縱向管理層次過多。實踐證明，機構越多, 層次越多, 越影響領導幹部深入基層。三是財政開支龐大。四是機構的不斷膨脹影響到經濟體制改革的成果能否得以鞏固, 影響到黨的威信和黨群關係的改善。機構龐大, 使地方財政入不敷出, 一些地方想方設法增加農民和企業的負擔, 依仗職權搞亂攤派、亂收費、亂罰款，使得群眾產生強烈的不滿情緒, 進而影響到改革的深入。（高鵬《編製立法是機構改革的核心問題》）

有的專家指出，當前機構編製管理上主要有以下幾個問題：一是機構設置、職能配置和編製調整的隨意性。某一項工作要開展，就要設立一個機構，而且動輒要設為行政機構；如果行政機構不能設置，就要求設為財政補助的事業機構。不少地方因少數領導同志的個人意見而增設或撤併機構、增加編製，人治的作用凸顯。一些機構編製管理行為發生的依據是上級的決定，而不是法律；上級領導之間的意見分歧，常常使機構編製管理部門陷入無所適從的兩難境地。一些單位因職能交叉、重疊或不清而發生推諉、爭執或衝突時，不能依法解決，只能由編製管理部門或上級領導進行協調，往往因領導人的變動而影響這項職能及時有效地行使，甚至因協商無效而拖延行政體制改革的進程或硬性配置職能造成實際運轉受阻。二是機構設置的多樣性。除了正式設立的機構以外，還以合署、掛牌、掛靠等形式設置機構。如某地經濟發展局，增掛牌子的機構有鄉鎮企業局、安全生產管理局、經濟協作辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問題是掛牌、掛靠之後，組織部門要相應地配備領導幹部。領導幹部配備後，工作人員就顯得不夠，出現官多兵少和人手緊的現象，導致政事職責不分、政事人員混崗現象的發生。三是編製管理的軟弱性。組織部門在領導班子調整時，超編和超職數配備領導幹部；人事部門在機構撤併、調整時，由於人員分流難度較大，讓超編人員暫時在機關內工作。有的部門由於人員結構（年齡、專業、職務等）的原因，缺少專業人員或年輕幹部，在公開招考或同類機關調劑時，超編配備。更有甚者，一些部門、鄉鎮及其下屬事業單位，視編製規定而不見，大量使用臨時性人員。（吳煥根《加強機構編製立法，促進機構編製管理的法制化規範化》）

有的專家分析，我國目前機構編製管理上採用的是機構編製委員會制度,這種制度與機構編制法定化的要求不相協調。機構編製委員會一般為黨委、政府共管機構，列黨委序列。主要職能是代表黨委、政府進行機構編製的審批或報批; 擬定設立機構的基本任務、職責範圍、內部組織、人員規模、級別規格、隸屬關係; 開展機構編製調查研究工作, 進行機構設置的可行性論證; 規定機構名稱、種類、數量及人員限額等。這種管理體制主要是在政治經濟生活各方面還不成熟的情況下, 在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，而建立的一種管理體制。在轉軌過程中，機構設立、編製增加一定程度上缺乏科學的理論指導, 造成管理上或多或少帶有臨時的色彩。在此情況下，機構編製委員會作為一個協調者應運而生, 它實際上是權宜之計的產物, 權威性低。雖然我國把機構改革提得很高, 但由於缺乏根本上的法律法規強制力做後盾, 每次機構改革的成效總是暫時性的。（高鵬《編製立法是機構改革的核心問題》）

有的專家指出，機構的設撤、編製的增減沒有納入國家權力機關即人大或人大常委會必須審查和批准的內容，設撤與增減的充要條件、論證過程、決策審批程序的透明度不夠。（劉紅《機構編製管理工作亟待法定化》）

二、成因分析

有的專家從主客觀兩方面原因進行分析。客觀方面，目前社會事務方面新的工作很多，一項工作的開展總得有一個機構來管理，造成機構增加（包括行政的掛牌機構和事業的實體機構）。由於目前領導幹部能上不能下的情況沒有較好的改變；或者由於目前就業形勢非常嚴峻，機構撤併之後，人員分流有較大的難度；或者由於目前公務員隊伍中專業結構不合理等原因，不得不適當補充一部分年紀輕、學歷高、專業性強的人員，造成有的單位人員超編配備。主觀方面，有的部門和少數領導機構編製觀念不強，在人員配備特別是領導幹部配備上，不能嚴格執行核定的編製數，造成機構增加，人員超編。一些基層的領導幹部頭腦中沒有機構編製的意識，對機構編製的法規不了解，了解了也不執行。有的人甚至說：錢是我們自己，上面來管我們幹什麼？（吳煥根《加強機構編製立法，促進機構編製管理的法制化規範化》）

有的專家從機構編製管理的科學化角度進行分析。如某地擬單獨設立林業行政部門，它既可以本地林業欠發達，需要加強森林培育為理由，也可以本地林業已經很發達，這麼大的產業需要加強政府監管為理由。在這樣正反都有理的「理由」面前，擬不予設立的理由往往是蒼白無力的，最後不得不拿出「機構限額有限，不得突破」的規定，作為最後一道防線。機構設置如此，編製的分配使用更是如此。多幾個編製，少幾個編製，沒有一個明晰的界限，編製的最後確定，往往是經過一番討價還價的博弈之後相

互妥協的結果。（吳志國《機構編制法定化之我見》）

有的專家從機構編製管理部門的許可權受制、關係不順問題入手進行分析。目前我國機構編製管理的日常領導工作由各級機構編製委員會負責，它只不過是一個非常設的高層次議事協調機構，各級機構編製委員會辦公室做職能配置、機構設置、編製和領導職數核定等具體管理工作，是各級黨委和政府及機構編製委員會的參謀助手，有的地方隸屬黨委，有的隸屬政府，有的單列，有的合署，職能不一，權責大小不定。我國目前機構編製管理工作是在中央機構編製委員會統一領導下，實行分級管理，在這種管理模式下，地方在實際運作中有一定的難度，即某些工作部門設立的依據是國家有關法律明文規定的，而管理這些工作部門機構編製的主管部門即機構編製管理部門的職責反而沒有國家法律明確規定，致使管理者和被管理者的權責錯位，機構編製管理工作部門的宏觀調控職能難以充分發揮作用。（劉紅《機構編製管理工作亟待法定化》）

有的專家從機構編製監督力度不夠進行分析。當前，機構編製管理工作的監督體系不夠健全，對違者處罰不嚴。由於沒有專門法律規範，機構編製管理工作不能納入法律監督範疇，健全的監督體系較難形成，「裁判」、「運動員」身份混淆不清。一個地方、一個部門的主管負責人和直接責任人在機構編製管理工作中應承擔的責任不明確，一旦一個地方、一個部門違反機構編製管理規定超機構限額設置機構、超編製配備人員和超職數配備領導幹部的，只能由機構編製部門對其主管負責人和直接責任人予以通報批評並責令其限期糾正，情節嚴重即便造成了嚴重的經濟、政治和社會影響的，也只能由有關部門或其上級機關對主管負責人和直接責任人給予黨紀、政紀處分，不能依法追究法律責任，這可能是某些地方或部門的主管負責人和直接責任人在機構編製管理工作中屢「撞紅燈」的深層次原因。（劉紅《機構編製管理工作亟待法定化》）

有的專家從「三定」規定角度進行分析。目前我國行政組織立法尚不能完全適應市場經濟體制改革、深化行政體制改革的需要，存在的突出問題是:行政組織法律體系不完備，沒有對中央和地方政府及工作部門的職能許可權、機構設置、人員編製和運行原則等重要問題作出明確、科學的規定，導致在多次的機構改革過程中，只能由國務院和地方政府對部門職能配置、內設機構和人員編製問題，制定相應的「三定」 (定機構、定職能、定人員編製和領導職數)規定。我國多年來的編製管理主要是通過「三定方案」的方式進行。但是，這些「三定」規定從名稱、內容、制定程序，均缺乏應有的規範性、穩定性和權威性，因而缺乏應有的法律效力。因此，持這一觀點的專家認為，「三定方案」是在法律規範不健全的情況下的一種替代性措施，具有過渡性。但也有專家認為，這是一種誤解，如同訴訟程序中的判決書一樣，「三定方案」是編製管理不可缺少的環節，目前存在的問題，一是缺乏形成「三定方案」的程序規定；二是效力不明確；三是缺乏保障其實施的有效措施。（秦旭東《以法定編杜絕濫設機構》）

三、立法必要

有的專家提出，加快機構編製立法有以下三方面必要性：

（一）機構編制法定化，是發展社會主義市場經濟的迫切需要。社會主義市場經濟的發展需要建立和完善公共行政體制。市場經濟作為法制經濟是公開透明的經濟，同時也是高效運行的經濟。它要求政府管理不僅要公開透明，而且必須建立合理分權的管理體制。縱觀我國改革開放以來的歷次機構改革，著重在調整政府機構設置、理順關係上求突破，雖然取得了明顯的成效，政府職能也有了一些轉變，但還不盡如人意。一方面，仍存在著政府管得過多，對企業干預過多，對市場准入限制過多的問題。另一方面，政府機構層次過多、職能交叉、權責脫節和人員臃腫的現象依然存在，始終擺脫不了機構人員精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，造成機構和人員編製的過快增長。導致這種情況的原因是多方面的，但不容忽視的一個重要因素就是政府管理體制的法制建設明顯滯後，沒有法律法規來科學合理界定政府幹什麼，怎麼干，而僅僅是政府自己說了算；機構編製管理更沒有納入法制軌道，沒有通過法律手段鞏固機構改革成果。深化行政管理體制改革需要法律保證，政府職能的科學定位和穩定也要靠法律來支撐。我國目前已制定了一些組織法，但還沒有機構編製方面的大法或綜合性的法規，因而不可能從根本上解決優化政府職能配置等方面的深層次矛盾和問題。因此，當務之急是要加強政府行政管理法制建設，把政府職責與許可權用法律法規的形式加以固定，把機構和編製管理納入法定化、制度化的軌道。

（二）機構編制法定化，是實施依法治國方略的迫切要求。依法治國方略對於政府的直接要求就是依法行政，而依法行政的基礎是政府機構編制法制建設。沒有機構編制法制建設就不可能實現真正意義上的依法行政。在我國，憲法和國務院及地方政府組織法對政府行政體製作出了基本規定，這是機構編制法定化的基礎和前提。但是，憲法及組織法中關於政府行政體制的規定條文是原則的、簡約的。對於政府機關的工作職能、內設機構、領導職數、人員編製等，尤其是程序性規定，還需要制定相應法律法規予以具體、明確和規範，否則在實踐中難以執行和操作。因此，加強機構編製立法、加快機構編制法定化進程是建立健全政府行政體製法律體系的關鍵措施，也是實施依法治國方略，實現法制行政的一個重要基石。

（三）機構編制法定化，是加強機構編製管理的迫切需要。長期以來由於機構編製管理法律法規不健全，在機構編製管理和機構改革中，人為因素比較大，隨意性比較多。主要表現在，一是「條條」干預。有的「條條」單位利用分經費、批指標、立項目等手段要求下級設置對口機構或增加人員編製，實施部門干預。還有的「條條」單位利用「檢查」、「驗收」等多種機會對地方施加壓力，迫使地方政府和機構編製部門就範。二是領導影響。一些單位為達到增設機構、增加人員編製等目的，有意避開機構編製部門直接找有關領導做工作，拿著領導的批示找機構編製部門辦理；有時有的領導從分管的工作考慮，幫助所分管的部門講話。由於上述原因，機構編製部門感到無所適從，常常陷入兩難境地，削弱了其職能，造成機構編製失控。三是機構編製部門的管理行為隨意性較大，憑經驗辦事。在機構編製管理中，有些機構或編製的增加，可能是完全按規定程序辦的，經過領導審批，看似完全符合「規定」，但這些機構或編製增加是否真正符合實際需要，很值得研究。有的可能是上級對部門干預造成的；有的可能是需要照顧各種關係形成的。無論哪一種情況，都是和法制原則不相符合的。四是擅自調整機構編製，違規進人。由於機構編制法律不健全，政策規定又缺乏必要的權威，有的地方和部門擅自或變相增設機構、機構升格、擴大編製、超編製進人、超職數配備領導幹部，機構編製管理形同虛設。機構編製管理中的這些「人治」現象，是導致機構編製失控的直接原因之一。要解決這些問題，最根本的途徑和手段就是法治。（袁海秋《推進機構編制法定化研究》）

四、立法現狀

憲法作為國家的根本大法，對我國國家機關的機構編製作了高度概括的原則性規定：「一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。」

涉及機構編製內容的國家單行法律同樣比較原則。如《中華人民共和國國務院組織法》規定:「國務院可以根據工作需要和精簡的原則, 設立若干直屬機構管理各項專門業務」；「必須嚴格按照法律規定的審批許可權和程序設置變更行政機構」。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》只對地方各級人民政府的職權、人民政府所屬工作部門設立程序作出了原則性規定。如「省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或合併, 由本級人民政府報請國務院批准」,「自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加或者合併由本級人民政府報請上一級人民政府批准」。此外，《公務員法》也只對人員編製等內容加以原則法定。因此，我國現有的編制法規過於少而且原則化, 無具體的實施細則和相應的法律責任。

其他涉及機構編製內容的國家單行法規也不多。主要有：一是《國務院行政機構設置和編製管理條例》，1997年8月頒布，為國務院行政法規，僅適用於國務院本級行政機構的設置和編製管理。二是《事業單位登記管理暫行條例》，1998年9月頒布，為國務院行政法規，該條例適用全國的事業單位登記管理工作，所適用的事項比較專業和狹窄。

就地方而言，2 0 0 0年 7月 廣東省第九屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《廣東省行政機構設置和編製管理條例》。該條例為地方性法規，適用於廣東全省行政機關的機構編製管理工作。從目前情況看，這是一個比較全面的地方性法規。此後，海南、青海、雲南等少數省份陸續出台了機構編製管理地方性法規。其他如浙江、安徽、四川、重慶、山東、山西、河南、河北、黑龍江等省、市，都是以政府行政規章的形式，出台了機構編製管理方面的地方性規定。

有的專家指出，我國現行的機構編製管理法規、政策大多屬於單角度的，沒有一部基本法。我國一直未頒布過機構編製方面專門的法律或綜合性法規，機構編製管理部門長期以來處於無法依據法律所賦予的權力行使自己職能的不利地位，因而它的行政行為集中體現的是上級領導的意圖，而非完整的法律意志。近年來我國在機構編製管理工作方面也有不少進步，如中央去年提出5年鄉鎮機構編製和財政供養人員只減不增的目標，還有對地方領導副職限定人數的做法。不過，有學者指出，這些還都停留在政策層面，離機構編制法制化存在距離，現有的以省一級黨委、政府和編委名義頒布的有關機構編製管理的規定、辦法、通知等只能列入地方性規章的範疇，其效力上升不到法規的層次。地方機構編製管理部門的同志最突出的一個感受就是機構編製「沒有法律保證，缺乏穩定性」。（秦旭東《以法定編杜絕濫設機構》）

機構編制法定化問題，近年來確實引起了社會各界和中央的重視。2003年3月十屆全國人大第一次會議期間，十屆全國人大代表袁承東牽頭提出了《關於制定<機構編制法>的議案》，去年他又領銜35名全國人大代表提出，為杜絕濫設機構、因事定編、因人設崗、超編進人等不良行為，從源頭上防治腐敗，應該建立健全機構編製管理法律體系，實現國家機構、職能、編制法定化。在接受記者採訪時，袁承東又強調：「對制定機構編制法一定要有決心，立法同時就是改革，應該大刀闊斧地進行」。去年全國人代會期間，124位全國人大代表共提出了4件關於制定機構編制法的議案。

為進一步深化行政管理體制改革，黨的十六屆三中全會決定指出：「繼續改革行政管理體制，加快形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。進一步調整各級政府機構設置，理順職能分工，實現政府職責、機構和編製的法定化」。溫家寶總理在十屆人大三次會議《政府工作報告》中也指出：「要按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，完善機構設置，理順職能分工，嚴格控制編製，實現政府職能、機構和編製的科學化、規範化、法定化」。

目前中央編辦正在研究起草地方各級人民政府機構編製管理條例，力爭儘快報國務院審議。但有的專家認為，機構編製立法不應該再是單獨的部門單行法規,而應該是一部綜合性的詳盡而完備的法律。除了規定各部門的名稱、上下組織機構的隸屬關係、相應的職能、許可權規模、人員編製定額、領導職位配備、內設機構的安排外,更要注意它的可操作性。（劉修起《推動機構編製管理監督約束法定化進程》

五、立法原則

有的專家提出，機構編製立法原則應當包括以下幾個方面：

一是嚴格依據憲法和基本法律的原則。

二是有較強可操作性的原則。機構編製立法是對憲法和組織法有關政府行政體制規範的補充和完善，因此，立法內容要儘可能具體、明確，便於實際操作。

三是遵循機構編製自身規律的原則。機構編製工作具有發展性的基本特徵，而法定化的要求是相對穩定。這就要求我們要根據機構編製工作的特殊性開展立法工作，使兩者有機統一。機構編製立法既要對機構編製管理中長期行之有效、具有普遍意義的做法及時予以確定，根據需要上升為法律；又要允許根據行政管理體制改革的深化和一些機構地位、職能的變化，適時調整規範對象並充實規範內容。

四是體現綜合管理的原則。運用法律、財政手段和必要的行政手段進行綜合管理，是近幾年來機構編製管理工作中摸索出來的符合我國國情的寶貴經驗，要使之法律化、制度化。

五是嚴格責任追究原則。（袁海秋《推進機構編制法定化研究》）

六、立法內容

有的專家簡要提出了機構編製管理立法的框架結構。包括明確機構編製管理目的、授予機構編製管理主體職責許可權與管理手段、確定機構編製管理的原則、制定機構編製配備標準、確立職能配置規則、控制人員定額和領導職數比例、申明編製紀律、設計編製制定和監管程序、設定違反編製的法律責任等。（江必新《加強編製管理的法制化建設》）

有的專家指出，機構編制法定化的首要任務是健全完備的機構編制法規體系。具體有以下幾個方面：

一是做好政府職能法定化工作。界定政府職能是實行依法行政的邏輯起點，我們要在市場經濟體制框架下進一步轉變政府職能，在深化行政審批制度改革中抓好政府職能定位，以法律形式固化政府行政責權，為實現機構編制法定化打好基礎。在政府職能法定化過程中，要從橫向、縱向上合理劃分和依法規範各級行政機關的職能和許可權。所謂「合理劃分」，主要是解決行政權力的縱向和橫向的科學配置問題，使之既保證有利於發揮地方和部門的積極性，又有助於防止產生「地方保護主義」和「部門保護主義」；所謂「依法規範」，即對行政機關的職責許可權、管理範圍及分工協調等用法律來規範。

二是制定組織機構法規。組織機構法是機構編制法規中的實體法之一，是機構設置的規範和依據。主要內容有：機構設置和調整的法律依據；機構的性質、任務及組成條件的法律依據；內部機構的設置、非常設機構的設置及相關調整等方面的法律依據。組織機構法規要對行政機關的機構設置與相互關係，行政機關的層級與幅度及活動方式，行政機關的調整和撤銷等作出規定。剛性的行政機構規定是不可缺少的，通過法律使機構設置從工作需要出發，優化整合，避免機構的重疊和職能的交叉，提高政府行政效率。

三是制定編製管理法規。編製管理法規是編製管理的基本法。主要內容包括：編製管理的對象和範圍、編製管理的原則和方法、編製管理的許可權、編製核定和調整的原則及法律依據；審批各類人員結構比例、領導職數和工作人員的比例的法律依據，對編制法規執行情況的監督檢查和違法行為的處罰等。編製管理法規要加強編製總額的管理與控制，建立編製管理標準化體系，並通過國家機構編製管理機關審議頒布，形成編製標準法規。在全國統一的編製標準制定後，各地可結合本地區實際情況，參照全國標準制定本地區編製標準，以實現編製管理的科學化和法制化。在編製分配標準上，應該按照精簡、高效的原則，設計出一套分配計算公式，並以法律確定下來，同時對編製的核定和變更程序制定明確規則，以杜絕機構編製過程中的「增編容易減編難」。要增強編製管理工作的透明度和公開性，及時向社會公開，廣泛聽取社會意見，通過「陽光作業」，保證編製的科學性和合理性。

四是制定審批程序的法規。機構編製審批程序法規是機構編制法規中的程序法。它是保證組織機構法規和人員編制法規的實施，使門類繁多的機構編製審批能夠依據一個相對固定的程序進行。凡是違反程序法的規定所設置的機構、確定的人員編製一律無效。審批程序的主要內容包括：機構設置和人員編製配備的申報部門；申報程序；申請報告的內容及附件要求；審批部門審批程序；審批文件的內容；批複下達的形式。

五是建立完善機構編製管理的監督機制。機構編製立法至為關鍵的內容還有保證編製效力的確定性和對編製違法的責任追究。對越權審批增設機構、擅自提高機構規格、超配領導人員、超編進人等行為，法律應明確規定有關領導和責任人員的法律責任。必須建立一個由不同監督手段構成的機構編製監督系統，健全完善機構編製違法審查機制。我們過去在機構編製管理中出現的種種問題，固然有體制上的原因，但法律責任不明確和法律監督不健全，也是一個很重要的原因。在一些機構編製管理的規範性文件中，罰則規定過於籠統、含糊，有的甚至沒有規定，致使文件執行不力，許多違法違紀行為不能及時發現，即使發現了也無法追究責任。因此，改變機構編製管理中的這種監督不力和沒有制裁的狀況，是我們推進機構編制法定化建設的現實出發點和重要內容。在機構編製管理工作中，一是要加強外部監督，加大黨政監督、權力監督、國家行政機關綜合部門監督、司法監督、行政監察的力度，充分發揮輿論監督和群眾監督的作用。重大機構編製事項要提交人大常委會審議通過，機構編製部門要定期向同級人大彙報工作，接受人大監督。另一方面，機構編製部門要利用複審制度、統計制度、調研製度，加強對機構編製執行情況的督查。二是對違反機構編制法律法規的行為要嚴格依法予以查處。在機構編制法規中，要明確規定違反法律法規者應當承擔法律責任的條件和形式；規定嚴格監督制度，對違反法律法規者必須堅決予以追究；規定機構編製管理狀況如何，與考核主管領導人政績、升遷、獎勵掛起鉤來。（袁海秋《推進機構編制法定化研究》）

有的專家認為，機構編製立法在內容上要突出以下重點：一是規定操作辦法和嚴明的獎懲制度。對違反編製規定增加機構、人員的部門及其領導予以法律制裁。二是加強職位職責的立法。如果職責不明,則無論人員、機構的多寡都無法高效工作。三是強化財政預算管理, 將機構編製與財政撥款掛鉤,並使之具有法律效力。四是對行政機構的設置和人員的編製、公務員的任免由詳細的程序加以規定, 任何組織、個人不得違反。五是提高機構編製管理機關的法律地位, 將它與其他的行政機構相區別, 作為一個法律監督部門單獨存在,由法律賦予其權威性,強化管理力度。（高鵬《編製立法是機構改革的核心問題》）

七、立法步驟

有的專家指出，在立法步驟上要堅持從實際出發。機構編制法定化是一項系統工程。機構編製立法涉及管理主體、對象、原則、內容以及管理體制等問題，一時難以研究透徹。加之我國正處於改革的攻堅階段和體制轉軌時期，政府行政管理體制的改革有待於進一步深化，如何科學地界定政府職能還需要深入探索，機構編製也處於頻繁變動時期，這種體制轉型和職能的不確定性，給機構編製立法帶來一定的困難。鑒於上述情況，國家要以機構編製管理部門牽頭，在充分調研論證的基礎上，制訂切實可行的機構編製立法計劃，擬定具體的目標措施，逐階段分層次按步驟，紮實向前推進。在現階段，可以考慮先易後難、先低層次的立法後高層次的立法、先分別立法後統一立法，逐步健全完善的方法步驟。比如可以在國務院一些部門先行制定部門組織條例或簡則，在取得經驗逐步成熟後，再通過比較嚴格的立法程序，將其上升為更高層次的法律形式，賦予更高的法律效力和相對穩定性。適當時候再制定綜合的機構編制法，健全機構編制法律體系。（袁海秋《推進機構編制法定化研究》）

有的專家建議，循序漸進地推進我國機構編製管理立法需要做好以下幾方面工作：

第一，借鑒發達國家特別是市場經濟體制和政治體制都比較成熟的國家在機構編製管理方面的立法經驗，結合我國實際加快機構編製的立法工作。西方國家特別是發達國家，有數百年市場經濟體制建設和政治體制建設的經驗，政府職能比較明確，機構編製立法比較完善，這同樣是人類共同的財富，值得我們借鑒。當然，由於我國的市場經濟體制是初步的，政治體制改革也不能一蹴而就，我們不能完全照搬發達國家在機構編製立法方面的做法和經驗，但有效的借鑒非常必要，也是可行的。

第二，總結各地在機構編製管理方面的做法和經驗，使機構編製管理的立法在地域上更廣，在層次上更高。由於我國地域廣，各地經濟文化發展不平衡，因此，我國的改革開放有一個規律，即大多是從一地或基層開始進行的，然後中央政府加以總結、提高和規範，成為全國的做法。機構編製的立法固然有其特殊性，但這一規律也值得研究和借鑒。目前各地在機構編製管理的立法和規範性文件方面有好的做法和經驗，中央和省級編辦及其下屬機構要進行研究，加以總結、提高和規範。

第三，加強機構編製管理和立法的理論研究，用理論指導機構編製立法的實踐。一是介紹發達國家機構編製管理方面的法律和相關理論；二是深入進行專題調研。省市縣各級黨委、人大、政府出台過哪些機構編製管理方面的政策和法規，進行比較研究；三是開展理論探討，通過建立研究會、召開研討會、專題徵文等各種形式，進行機構編製管理方面的研討。

第四，有計劃分步驟地推進機構編製立法。由於我國經濟體制改革有待於進一步完善，政治體制改革有待於進一步深化，要在短期內製定出一部涵蓋所有從中央到地方機構編製管理的法律難度較大。但我們可以採取在以點帶面的基礎上，以線帶面地進行立法，也可以先原則性地進行立法，主要是將所立法律、法規以暫行、試行的名義發布和施行。（吳煥根《加強機構編製立法，促進機構編製管理的法制化規範化》）

2007年1月1日