田凱：治理理論內在矛盾性的反思

治理理論內在矛盾性的反思

摘要：目前，治理已經成為中國政府部門和學術界的熱門話語，「國家治理」「政府治理」「社會治理」等新概念不斷湧現。這些概念是在中國政府部門試圖對政府職能、政府結構、政府與市場關係、政府與社會關係進行一系列調整的背景下提出的，改革的起點是以政府為單一主體、以縱向命令控制為特徵的層級體制在應對公共問題時的能力不足。

作者丨田凱（北京大學政府管理學院副教授）、黃金

本文系北大政治學（PKURCCP）授權發布

治理理論是國際社會科學領域重要的跨學科理論思潮。治理理論的核心是：以政府為主體、以縱向命令控制為特徵的傳統層級制治理模式，已經無法應對政府面臨的各種危機。因此， 國家應該進行分權化和去中心化改革，讓市場、社會組織等多元主體更多地參與公共事務。基於對國家作用的不同理解，治理理論分為國家中心論和社會中心論兩種不同的理論主張。治理理論在概念和論證邏輯上具有模糊性，還不是一個成熟的理論範式。學術界對治理理論的反思主要從兩大方面展開，一是從理論範式的角度討論治理理論是否稱得上是新的研究範式；二是從價值主張和治理機制方面來思考治理理論的內在矛盾，進而質疑「沒有政府的治理」是否可能。

治理理論是不是新的理論範式？

對於治理理論，學者們有著不同的評價與定位。一些學者認為治理還不是一個完整的理論範式，只能算是一種思潮。喬恩·皮埃爾和蓋伊·彼得斯指出，治理這一概念非常含糊，它被學者與實踐者廣泛運用，但卻沒有普遍認同的定義。勞倫斯·Ｅ·林恩、卡羅琳·Ｊ·海因里希和卡羅琳·Ｊ·希爾也認為，治理是一個無所不包的術語，但缺乏一個明確的定義，理論界或實踐界運用此概念時，不能確定它是指組織結構、行政過程、行政哲學、激勵系統與規則，還是這些因素的組合體。沃爾克爾·施奈德甚至指出，治理在概念上的模糊性正是其現在如此流行的秘訣所在。

但是，也有一些學者持不同意見。斯托克明確指出，治理超越了以往的傳統公共行政與新公共管理範式，成為了一種新的理論範式。在這種範式下，沒有一個部門能夠壟斷權力與資源，包括政府在內的各個行動者，都需要通過協商而非命令來溝通。政府的職責在於創造公共價值，並綜合運用層級、市場、第三部門等多種機制，來保證公共物品供給的公平性和有效性。戴維·馬什則認為，層級制模式有著很大的缺陷，應該從依靠權力的統治轉換為依靠網路的治理，而且無論從理論還是實踐來看，治理正在成為政策科學的主流。

沒有政府的治理是否可能？

首先需要特別說明的是，在治理理論中，「沒有政府的治理」這一提法並非排斥政府參與，而是指政府不再依賴權力的強制作用參與到治理網路中來。「政府仍然是治理網路的組成部分之一，只是角色發生了變化，政府與網路中的其他行動者居於平等地位，各種資源相互依賴，當遇到問題時，政府通過協商而非使用強制性權力來與其他行動者溝通。」圍繞「沒有政府的治理是否可能」這一大問題，我們可以細分為幾個小問題來討論：治理網路的形成是否可能？如果能形成，治理網路內部存在著哪些問題？如何解決治理網路內部的問題以避免治理失靈？

１、治理網路的形成是否可能？

很多學者認為形成治理網路是很困難的。瑪騰·哈耶爾認為，治理中權威主體的缺乏，會導致治理網路中各行動者之間缺乏一個普遍接受的規則與規範，進而產生制度上的失效。政府的核心作用就是為社會中各獨立行動者設定一個產生信任的規則，如果沒有權威主體，便缺少了信任與整合機制。保羅·霍格特也提出，有些學者假定在夥伴關係中協商可以解決價值衝突、達成系統性的共識，但是，夥伴關係可能是脆弱的，各行動者或許有著共同的規範與價值，但重大問題一旦出現，潛在的衝突容易顯性化，從而導致夥伴關係解體。

在這種情況下，喬納森·格里克斯和萊斯利·菲爾波茨提出了「非對稱性網路治理」的概念。他們認為，夥伴關係本質上並不是個體或組織之間的平等合作、責任與利益共享，而是在地位不平等的行動者之間開展強制性的合作。

２、治理網路的內在問題

治理網路面臨的最大問題，就是誰來對治理負責？馬克·康西丁指出，對於水平化的治理而言，最重要的是責任問題。在層級制線性控制體系下，命令就意味著責任，而在治理網路下，責任不像在垂直的層級制下那樣明確，每個行動者都對結果負責，反而導致責任的分配不明確。塔尼娥·Ａ·博澤爾認為，政府與企業、社會其他行動者分享權力等資源，容易造成政府被其他行動者俘獲。同時，政府的規制能力也會相應下降，一旦其他行動者違反公共利益，政府由於缺乏必要信息不能及時制止，便會造成對公共利益的損害。由於治理結構中責任模糊等原因，政府容易推卸責任，最終導致治理失靈。

博澤爾指出，治理理論在責任方面存在的問題，會帶來民主的不穩定性。在代議制民主體系下，存在著委託—代理關係，責任主體是明確的，但是在治理網路這種多中心體制下，難以確定誰是委託方、誰是代理者。尼科莉特·斯塔姆也認為，水平化治理的一個理論假定是，工作任務的開展有賴於網路中各行動者通過談判達成共識，而不是由一個既定的權威主體來確定並實現目標。但關鍵在於，在這種情況下，一旦出現問題，便沒有明確的行動者對後果承擔責任。

斯溫格多夫指出，治理的某些理念與傳統的政治實踐存在著矛盾，例如公眾參與式治理與精英治理之間、治理網路的透明性與層級制的隱秘性之間的矛盾。羅茲分析了治理理論存在的問題，例如對政府之外行動者的依賴，使得政府的核心執行能力減弱，分權與多元化雖然有利於規避集權的弊端，但同時也使得政府的協調能力降低。因此，層級制、市場與網路化治理等各種治理機制都存在失靈的可能。莉莎·格里芬通過對歐洲北海漁業治理的實證案例分析，證明包含多元行動者的治理在參與性、協調性、有效性、透明性與責任分配等方面，均存在著一定的局限性。

治理理論是學術界針對政府失靈與市場失靈而提出來的，但網路化治理、多中心治理也存在失靈的可能性。針對這個問題，學者們提出了元治理的概念。元治理是治理的治理。它主要強調如何進行治理結構的安排，以協調層次治理、市場治理與網路化治理的關係。伊娃·索倫森和雅各布·托弗因認為元治理是一個反思性的過程，通過這一過程，許多擁有合法性與資源的行動者致力於形成符合特定規則、程序與標準的治理機制。

結語

目前，治理已經成為中國政府部門和學術界的熱門話語，「國家治理」「政府治理」「社會治理」等新概念不斷湧現。這些概念是在中國政府部門試圖對政府職能、政府結構、政府與市場關係、政府與社會關係進行一系列調整的背景下提出的，改革的起點是以政府為單一主體、以縱向命令控制為特徵的層級體制在應對公共問題時的能力不足。中國政府部門在使用治理相關話語時，一方面主張加強市場和社會組織等多元行動者對公共事務的參與，另一方面特彆強調政府對政府以外行動者的主導和支配作用，這更接近於西方語境中以國家為中心的治理學派觀點。基於中國社會的高質量實證研究，有利於進一步推動治理理論的發展和深化。

本文為田凱、黃金髮表於《政治學理論》2015年第6期的文章。原標題為《國外治理理論研究:進程與爭鳴》。

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