如何完善反壟斷法律責任制度

市場經濟的本質特徵是競爭，壟斷不僅限制了市場競爭，而且損害了消費者的合法權益，擾亂了市場經濟秩序。為預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，實行市場經濟的國家大都通過反壟斷立法對壟斷行為進行規制。反壟斷法能否發揮實效，很大程度上取決於其是否擁有一套行之有效的法律責任制度並能夠真正付諸行動。

2008年，《中華人民共和國反壟斷法》正式實施，為我國市場經濟健康發展護航。黨的十八屆三中全會作出了要「使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」的重大決定。要發揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須打破壟斷；要更好發揮政府作用，政府就必須時刻提防壟斷的發生。2014年上半年，我國反壟斷執法重拳開始揮向生產環節，著力提升消費者權益保護水平。但不容忽視的是，現實中形形色色損害消費者利益和社會公共利益的壟斷事件仍頻頻發生，這表明反壟斷法並未發揮出其應有的效力。有鑒於此，筆者認為，有必要進一步完善反壟斷法律責任制度。

細化行政罰款制度。行政罰款是現行反壟斷法為違法壟斷行為設定的最主要的法律責任形式。由於壟斷案件較為複雜，因此反壟斷法賦予執法機關較大的自由裁量權：對違法實施壟斷協議或濫用市場支配地位的經營者，反壟斷執法機關可以對經營者處以「上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下」的罰款。儘管該法對反壟斷執法機關的自由裁量權作出了原則性限制，即「反壟斷執法機構確定具體罰款數額時，應當考慮違法行為的性質、程度和持續的時間等因素」，但目前這一規定尚未得到細化，實踐中存在明顯的重教育、輕懲罰現象，即不管違法行為的性質、嚴重程度如何，一律按上一年度銷售額的1%罰款，這種責任制度很難達到懲罰違法者的目的。筆者認為，可參照歐盟的做法，根據違法行為的性質及其對市場產生的影響，將違法行為分為輕微違法行為、嚴重違法行為、特別嚴重違法行為三種，將時間分為短期（1年以下）、中期（1～5年）、長期（5年以上），再根據違法種類與時間長短設置相應等級的罰款數額，同時明確加重與減輕處罰的各種因素，特別是細化完善寬恕制度。

完善民事責任制度。反壟斷法第50條規定了民事損害賠償制度，這是比較先進的規定。不過該規定對司法實踐的指引性不強。為此，最高人民法院頒布了《關於審查因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》，重點對舉證責任的分配、責任方式、歸責原則、損害賠償數額的確定等作出了解釋。應當說，這一司法解釋在完善壟斷民事責任制度方面前進了一大步，譬如，其關於壟斷行為損害賠償實行無過錯歸責原則的規定，關於原告因調查、制止壟斷行為所支付的合理開支計入損害賠償範圍的規定等，對反壟斷訴訟的原告來說是有利的，但這一司法解釋仍存不完善之處。經驗表明，在反壟斷民事損害賠償訴訟中，原告遇到的最大難題就是證據的獲取，經營者的壟斷行為一般非常隱秘、不易察覺，反壟斷原告要麼根本不能獲取證據，要麼只能獲得證明力不強的間接證據，所以，要求反壟斷原告對壟斷行為及其損害後果承擔舉證責任，使反壟斷民事訴訟的效果大打折扣。為了解決舉證難問題，可以在反壟斷訴訟中引入行政前置主義，即允許反壟斷訴訟之原告將公共執法機構或司法機關已經結案的相關文件作為損害賠償的證據，或者實施舉證責任倒置，原告只需提供被告違法的初步證據，由被告承擔證明被訴行為不違法的責任。此外，還可借鑒美國經驗，明確壟斷損害賠償範圍的計算方式，即將反壟斷損害分為多付價款損害、現行營業損害、未來營業損害三種情形，並針對這三種損害確定不同的計算方法，如「前後方法」「標杆方法」等。

建立反壟斷刑事責任制度。現代反壟斷法有三大功能：懲罰、補償與威懾。一般來說，民事責任的基本功能是補償，行政責任、刑事責任的基本功能是懲罰與威懾。由於壟斷的實施者大多是實力雄厚的大型企業，其從壟斷行為中獲取的利潤往往非常巨大，即使對其處以最高額的罰款，相對其從違法壟斷行為中獲取的巨額利潤而言，也只不過是九牛一毛。所以，當前大多數國家都在反壟斷法中設置威懾力更大的刑事責任來制裁壟斷行為。而我國反壟斷法沒有規定刑事責任條款，這是一個重大缺陷。筆者認為，我國應當借鑒發達國家的做法，對固定價格、劃分市場、串通招投標等壟斷行為進行刑事制裁。需要強調的是，在追究壟斷行為的刑事責任時，不僅要追究單位的責任，而且要追究個人的責任。只追究單位的責任而不追究個人的責任，對那些潛在的違法人來說，不足以構成威懾。企業董事、監事、高管人員或相關負責人是企業經營活動的決策者或實施者，也是壟斷行為的實施者和主要受益者，如果壟斷獲得成功，參與壟斷的個人能直接或間接獲得較高的補償如工資、紅利或傭金，或獲得升遷機會。從歐美國家和地區的經驗來看，在不少壟斷案例中，個人從中直接獲得的收入高達數百萬美元，只對公司處罰金，不管具有怎樣的懲罰性，都不足以威懾這樣的個人，這就弱化了刑事責任的效果。歐美反壟斷執法機關與學者一致認為，對違法企業的領導者給予刑事處罰，比僅僅對企業徵收罰款的作用要大得多。因此，在完善反壟斷法律責任制度時，需科學設計追究壟斷企業責任人刑事責任的手段和方法。

（作者單位：湖南大學法學院）

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