論我國教育法制建設中的問題及其對策
論我國教育法制建設中的問題及其對策
(原載《中國教育法制評論》2009年第6輯)
法制現代化是國家現代化的基礎，國家的現代化依賴於各行各業的現代化，教育是為國家培養未來人才的，更應走在現代化前列，因此，教育法制現代化就顯得尤為重要。新中國成立以來，我國教育法制建設的發展走過了一段不平凡的歷程，從1949年到1979年的30年間，除《憲法》中有關教育的條款外，沒有由國家權力機關通過的對全國教育起統領作用教育法。
十一屆三中全會以後，鄧小平在反思民主、法制不健全對國家帶來的危害時指出:「民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足。要加強民主就要加強法制。沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的。」(鄧小平，1994)在中央的統一部署下，我國教育法制建設發展迅速，1980年2月12日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過了新中國成立以來的第一個教育單行法—《中華人民共和國學位條例》，確立了我國高等教育學位制度，拉開了我國新時期教育立法的序幕。隨後依次頒布了《中華人民共和國義務教育法》(以下簡稱《義務教育法》)、《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)、《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)、《中華人民共國和職業教育法》(以下簡稱《職業教育法》)、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)、《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)，2006年6月29日又修訂頒布了《中華人民共和國義務教育法》。在國家立法機關制定的上述法律之下，地方各級權力機關制定了地方性教育法規，各級政府和各業務主管部門也制定了一系列教育行政法規和規章，基本上形成了以教育基本法為統領，以各單行法為主幹，以地方性教育法規、教育行政法規和規章為實施支撐的相對獨立、比較完善的教育法規體系，為依法治教提供了法律依據，有力地推動了教育事業的發展。
但是，在我國教育法制建設進程中，社會正處於由計劃經濟向市場經濟轉型的複雜時期，各法律關係主體的利益關係複雜多變，法律的「穩定性」特徵與市場經濟的發展性不同步，難以起到保障教育優先、持續發展，促進教育現代化的作用。由於我國教育立法尚處於起步階段，立法經驗不足，立法人員素質參差不齊，立法計劃性不周全，立法程序性不強，立法民主化程度不高等問題比較突出，導致教育法律體系不全，難以起到依法保障教育事業發展的作用;已經出台的法律、法規和規章存在諸多瑕疵，嚴重影響了教育法的權威和教育法的實施效果。因此，要實現教育法制現代化，認清社會轉型期教育發展的複雜性，必須先「治法」，找出教育法制建設中存在的問題，實行科學立法、民主立法，構建出能夠規範辦學行為、保障教育發展的可依、可信、可行的、完善的教育法律體系。
一、教育法制建設中存在的問題
教育法治的實現依賴於教育法制建設進程和質量，即教育法制現代化的程度。教育法制的內涵應包含三方面。第一是指國家制定的有關教育的法律和制度，是國家有關教育的法律和制度的總和，這是從靜態視角來了解教育法制。第二是指有關教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動和過程，即教育法制的運行機制，這是從動態視角來看教育法制。第三是指按照依法治理的原則和方式來管理教育、發展教育和規範各種教育活動，這是從管理理念來認識教育法制。總而言之，教育法制不僅包括教育法律制度，而且包括教育法律制度的運行，更包括管理者依法治理教育的管理理念。因此，教育法制建設的現代化必須從上述三方面綜合進行考察。
1.從靜態上看，我國教育法制體系不全，缺少「學校教育法」、「教育財政法」、「教育投入法」等保障教育發展的關鍵性法律
學校是實現國家教育權、公民受教育權的主要場所，學校教育的管理水平和教育質量直接關係到國家教育權的落實和公民受教育權的實現。我國有各級各類學校200餘萬所，學生3億多人，約佔總人口的1/4，但是，至今仍然沒有一部「學校教育法」對涉及如此龐大人群的學校教育進行嚴格規範，導致學校教育權利不明、職責不清，學生在學校的受教育權利和應該履行的義務也沒有明確的法律條款予以規範。現實中「應試教育」禁而不止，「素質教育」推而不行，學生在校傷害事故讓學校體育課不敢上、課外活動不敢開展、對學生開展社會實踐更是望而卻步，這些都與沒有一部嚴格規範學校、教師、學生、家長以及與學校有關的社會各方的權利和義務的「學校教育法」直接相關。
《教育法》關於教育投人和條件保障的許多原則規定，由於沒有「教育財政法」、「教育投人法」等單行法律進行具體規範而無法貫徹實施，致使這些規定成了紙上談兵，「國家保障教育事業優先發展」的戰略決策無法落實，導致教育，特別是基礎教育(尤其是農村基礎教育)的發展嚴重滯後於社會經濟的發展。
2.從動態上看，我國對有關教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動和過程還沒有科學、嚴格的制度規範，科學、規範的教育法制的運行機制尚未建立
黨的十六屆四中全會提出要「科學執政、依法執政、民主執政」，反映在教育法制建設上就必須加強對有關教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動和過程進行科學、嚴格的制度規範。當前，在教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動和過程中還存在不科學、不民主的地方。比如，在教育立法上，法律體系的完整性、下位法與上位法的一致性、部門立法的協調性都還不太理想;執法不嚴、司法不公的現象還時有發生，公民的自覺守法意識尚未形成;法律監督體系尚未建立，等等。這都迫切要求完善教育法制的運行機制。
原《義務教育法》第十條規定:「國家對接受義務教育的學生免收學費。」1但該法於1986年7月1日起施行後學校一直在收費，直到1992年《義務教育法實施細則》出台，才在第十七條中補充規定:「實施義務教育的學校可收取雜費」，但是，已經過去的6年中收取的費用到底是學費還是雜費？既沒有任何人或組織對學校收費提出質疑並監督《義務教育法》第十條的實施，也沒有任何人或組織對《義務教育法》第十條本身的合理性和可行性提出質疑，更沒有人對《細則》第十七條違背上位法的規定提出異議。這是教育法制監督缺位導致的直接後果。由於原《義務教育法》第十條違背了教育受制約於社會經濟發展的規律，在國家財力緊張，義務教育政府投人嚴重不足的情況下提出「免收學費」，顯然是行不通的。
3.從管理理念上看，按照依法治理的原則和方式來管理教育、發展教育和規範各種教育活動的管理理念尚未確立
當前，一些縣、市政府在進行農村教育布局調整時只考慮資源集中整合，只考慮縮減教師編製、減少財政投人，對《教育法》規定的「國家扶持邊遠貧困地區發展教育事業」，「各級人民政府採取各種措施保障適齡兒童、少年就學」，原《義務教育法》第九條規定的「地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近人學」o等視而不見，大規模撤併農村小學，一些村小被撤銷後，邊遠貧困地區村民的子女要步行十幾公里上學。政府這種只顧減少財政負擔、加重老百姓負擔的做法嚴重違背了《教育法》、《義務教育法》的有關規定，嚴重侵害了農村邊遠村落農民子女受教育的權利。
最近我們在湖北某市的農村教育調查中發現，撤銷「村小」後農民子女入學非常不便。農村稅費改革實施後，該市的行政建制從17個鄉鎮(街道)合併為11個。農村中小學也隨之進行了布局調整，撤銷、合併了一批義務教育階段的農村學校。與2000年相比，農村小學減少了39所，農村初中減少了3所。例如，我們實地調查的該市某鎮，2003年學校布局調整，一次就撤銷了錢灣、付咀、前程、猴檔、石河等5所小學和小南河教學點，以上被撤學校所在村的學生上學最近的要走5公里，遠的要走20多公里，最邁遠的團山村的孩子離學校有40多公里。該市小河鎮兩鄉合併後，也撤銷了11所小學。
再例如我們調查的該市某鎮猴檔村教學點，2003年布局調整撤銷猴檔村小學後，改設教學點。該村5個村民小組共800多口人，居住分散，學生住址距離教學點最遠的達6公里。原猴檔小學的3一5年級學生轉到5公里外的劉猴小學，教學點只剩下1一2年級11名學生和學前班8名學生，該教學點僅配置了兩名教師，負責1、2年級和學前班三個班級11門課程的教學工作，只得進行複式教學，而這兩位教師一位48歲，一位57歲，連漢語拼音都不會，只能自己邊學邊教，怎能保證教學質量，怎能保障這些學生的完整受教育權利？該教學點負責人介紹，因為小學低段學生年齡太小，農民家長不願意送孩子到更遠的學校就讀，如果該教學點撤銷，他們的子女只能輟學。
據猴檔村的村民反映，撤銷「村小」以後，他們的三年級以上的孩子要到5公里以外的劉猴小學上學，每天家長要接送，浪費大量的人力和時間，影響正常的生產勞動，中午孩子午餐要1-3元錢，困難家庭難以承受。由此看來，這種撤銷學校的做法不僅僅違背了《教育法》、《義務教育法》的有關規定，也侵害了學生「就近人學」接受符合國家標準教育質量的受教育權利，還加重了農民負擔，打亂了農民的生產生活秩序。
撤校之風在湖北省其他縣市也比較盛行，《湖北省教育統計年鑒》2001年度、20()4年度的統計數據表明，全省2001年有農村小學18173所、教學點2844個。到2004年，農村小學只有11733所，減少了創40所，減幅達35.4%，即有1/3以上的村小學在3年之內消失了;農村教學點2363個，減少了481個，減幅達16.9%。也就是說我省3年內又有近7000個村子沒有了學校。截至2004年，湖北省有鄉(鎮)964個，行政村26697個，減去964所鄉鎮中心小學，只有約40%的行政村有小學，60%的行政村已經沒有學校了。
小學急劇減少的現象在全國也很普遍，2000一2006年《全國教育事業發展統計公報》的數據顯示，全國小學每年平均減少3萬多所。「九五」末的2000年全國有小學55.36萬所，到「十五」末的2005年僅剩36.62萬所，5年減少了74萬所，減幅達33.85%。2006年又比2005年減少2.46萬所，並有繼續減少的趨勢。全國有3.7萬個鄉(鎮)，65.27萬個行政村，減去鄉鎮中心小學數，有小學的行政村不到一半。在城鎮化加速的情況下，城鎮小學在增加，減少的主要是村小學，如果不遏制這種撤銷村小學之風，再過5-10年，恐怕沒有幾個村有學校了，試問，沒有了學校的農村怎能算是新農村？沒有文化、沒有技術的農民如何建設新農村？因此，中央政府必須儘快遏制隨意撤銷農村小學的行為。只有大力發展鄉村教育，辦好村小學、教學點，才能保障適齡兒童、少年的「就近人學」權利，使所有的農民都能接受良好的教育和服務，才能更好地為建設農村和諧文化，推進新農村建設服務。
二、現行教育法律、法規和規章存在瑕疵分析
由於我國教育法制建設尚處於起步階段，立法經驗不足，已經出台的法律、法規和規章存在諸多瑕疵，現以《教育法》、《教師法》、《義務教育法》、《<中華人民共和國義務教育法>實施細則》為例作簡要分析。
1.有義務無責任
現行教育法律法規只設定了國家和地方各級政府的義務條款，但是，多數條款沒有設定不履行義務的處罰條款。
一部法律是由若干法律規範組成的，一條完整的法律規範應包含法定條件、行為準則和法律後果三個要素。但是，在已經頒行的幾部教育法律中，有不少法律規範只有法定條件和行為準則而無法律後果，導致一些法律關係主體雖不履行義務卻不必承擔法律責任，使違法行為得不到懲處，法律變成一紙空文，教育法實施不力與立法本身存在這樣的缺陷有著直接的因果關係。
《教育法》第五十三條第一款規定:「國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源。」第五十四條規定:「國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收人的增長逐步提高。具體比例和實施步驟由國務院規定。」第五十五條還規定了各級人民政府對教育的投人要實現「三個增長」，等等。但是，這些義務性規範在《教育法》第九章「法律責任」中卻找不到相應法律後果的表述。《義務教育法》第十二條規定:「實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。」該條也是只有義務而無責任。由於這些義務性條款都未明確義務主體不履行義務所應承擔的法律後果，對違法行為無法追究法律責任，背離了法是由國家強制力保證實施的行為準則這一根本特徵，這些條款都得不到很好的落實也就不足為怪了。
2.法律責任主體不明，表述不清，無法追究違法主體的法律責任
法律責任是指行為人所實施的行為違反了有關法律規定而必須承擔的具有強制性的法律後果。法律責任的設定，是法律規範得以貫徹實施的國家強制力保證，其表述應該清楚明確，責任分明，這樣才有利於對違反法律規範者實施準確的打擊，維護國家法律的嚴肅性。但是在現行教育法律法規中，有關法律責任的條文的表述卻不甚了了。《教師法》於1994年1月1日施行，至今已有14年了。
《教師法》第二十五條規定:「教師的平均工資水平應當不低於或者高於國家公務員的平均工資水平，並逐步提高。」但實施14年來，拖欠教師工資、不按國家規定足額發放教師工資的現象仍然沒有得到遏制，有些地方國家規定的增加工資政策得不到落實，因而出現「教師加工資—空調」的歇後語。這主要是因為《教師法》第三十八條僅僅規定:「地方人民政府對違反本法規定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的，應當責令其限期改正。」這一罰則的法律責任主體不明，根本無法遏制拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的行為。
一是當拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的主體就是地方人民政府時，沒有明確這一處罰條款的實施主體是誰，即由誰來「責令其限期改正」。事實上，當前拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的侵權主體基本上是地方人民政府，卻讓其責令自己改正，這不令人感到滑稽可笑嗎？
二是誰對這一侵權行為承擔法律責任，是地方人民政府的主要負責人還是地方人民政府教育行政機關的主要負責人抑或是學校的校長？假如被拖欠工資的教師提起訴訟，誰是被告？
三是即使拖欠教師工資的侵權主體是地方人民政府的下屬單位，而且責任主體明確，這一罰則也會落空。因為僅是「應當責令其限期改正」，倘若「責令」後其不改正呢？誰也不知道下一步該怎麼辦。
3.法律規範不嚴密，有些條款表述含糊，缺乏可操作性
教育法律規範要轉化為人們進行教育活動的自覺行為，有一個十分重要的實施過程。教育法實施情況的好壞，取決於教育執法制度是否完善，更取決於教育法律規範本身的表述是否準確明了，即教育法規定的各主體的權利、義務是否清楚明白，是否具有可操作性。教育法應該是一把能具體分解各個法律關係主體權利、義務的快刀，一把能嚴格規定各方面工作許可權及其標準的標尺。美、日、韓、澳、紐西蘭等國的教育法律規範，都是明確規定了各個法律關係主體「應該做什麼」、「不得做什麼」、「怎樣做」、「由誰負責」、「怎樣處罰」等。如韓國的義務教育法，除規定免收學費外，還詳細規定政府應向在校學生免費提供多少課本，幾套校服，幾餐飯，上學、放學用什麼樣的交通工具等。而我國1986年頒布的《義務教育法》，顯得過分抽象、籠統，如第九條規定:「地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近人學。」沒有界定「合理設置」，對「就近人學」也沒有界定多少距離以內才算是「就近人學」，在1992年國務院頒布的《<中華人民共和國義務教育法>實施細則》中也只是在第二十六條中含糊其辭地要求「由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃，合理布局」。對於究竟什麼叫「合理布局」也未作說明，並在這兩個規範文件中都未涉及若不「合理設置」或不「合理布局」，政府應該承擔什麼責任，應該處理哪些責任人。2006年頒布的新《義務教育法》同樣存在上述問題，其第十二條規定:「適齡兒童、少年免試人學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近人學。」也沒有界定「就近入學」的距離，不能真正保證學生「就近人學」權利的實現。
三、加緊「治法」，促進教育法制建設現代化
要加快教育法制建設現代化的進程，就必須完善教育立法機制;清理、修改現行教育法;加快「學校教育法」、「教育財政法」、「教育投人法」的立法進程，完善教育法制，讓教育法為我國教育的優先、持續發展保駕護航。
(一)建立科學、民主的教育立法機制
教育立法是教育法制現代化建設的基礎。我國教育法律的制定是由起草小組成員起草，在有限的範圍內徵求修改意見，最後由全國人民代表大會或其常務委員會審議通過，而教育法規和規章的制定則只是少數立法人員參與，既不召開立法聽證會，也很少徵求修改意見，這種不太民主的做法必須改變。
1.要提高立法人員的法律素質
法律法規草案是由立法人員起草的，立法人員的認識能力、思想水平、道德素質和文化科學素養的高低直接影響著立法的質量。
首先，立法人員要有一定的政策水平。因為國家方針政策是教育立法的重要依據，立法人員應熟悉國家的方針政策，特別是國家有關教育改革和發展的大政方針，準確把握政策精神，使制定的法律草案儘可能體現國家對教育的要求，與國家的方針政策保持一致。
其次，立法人員應有較高的認識能力和知識素養。立法人員應當有寬厚的知識素養，能夠正確認識教育與政治、教育與經濟、教育與社會、教育與人的發展的內在關係，準確把握教育發展的規律。
第三，立法人員必須要有一顆正直、誠實的良心，不屈從權貴，不出賣人格，嚴格按照教育發展的規律和公民的教育需求制定科學的教育法律規範。
第四，立法人員應有全局觀念和實事求是的態度。制定法律草案不能僅以發達地區為依據，也不能盲目趕超世界水平，不但要考慮不同地區實施法律規範的可行性，還要考慮國家和地方各級政府的承受能力。
2.制定民主的立法程序，廣泛聽取立法意見和建議
立法過程民主是教育立法科學化的重要條件之一。人民群眾參與立法過程、分享決策機會是實現人民民主權利的重要途徑。黨的十五大報告指出:「要把改革和發展的重大決策同立法結合起來。逐步形成深人了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。」十六大報告進一步強調要「擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督」。立法過程民主化既是黨提出的要求，也是實現立法科學化的需要。要實現立法過程民主，必須從以下方面人手。
第一，要廣泛吸納各階層社會賢達參與法律起草工作。教育法律草案的起草是教育立法最關鍵的一步，不僅要組織法律專家主持起草，還要廣泛吸納各階層社會賢達參與，讓他們充分發表意見，這樣才能拓寬視野，博採眾長，彌補法律專家視野的不足。
第二，要廣泛聽取社會各階層人士對法律草案的意見和建議。法律草案起草完畢後，要在各大媒體上公布，公開聽取和吸納全體公民對法律草案的修改意見和建議，公民參與面越廣，越能反映立法民主，就越能實現立法科學化。
第三，應在更大範圍內通過法律。法律的審議通過，是立法的最終程序，一定要慎之又慎，參與面要廣。但是，一些行政法規和部門規章，很少徵求修改意見，也不召開聽證會，通過程序並不嚴密。這就導致一些部門法都有明顯的保護部門利益的傾向，或者各部門之間不協調，相互矛盾或職責許可權交叉重疊，給實施帶來重重困難。
3.教育立法要代表最廣大人民的根本權益，充分體現人民的意志
立法的目的是為了維護社會正義，規範社會秩序，保障最廣大人民的合法權益。《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第五條規定:「立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。」這是教育立法要充分體現人民的意志的法律依據。必須形成「深人了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智」的教育立法機制，改變過去那種少數人閉門造車的立法方式。在教育立法過程中要廣泛聽取人民的意見和要求，通過各種程序和形式，將人民分散的、零碎的願望和要求轉變為集中的、系統的意願，擬訂法律初稿，形成法律草案，然後再到人民中去廣泛徵求意見，吸收人民的修改意見後再提交立法機關審議通過，使人民的意願上升為法律規範。
(二)依法清理、修改現行教育法律、法規和規章
我國現行的教育法律、法規和規章，絕大多數是在《立法法》(2000年頒布)、《行政許可法》(2003年頒布)、《行政法規制定程序條例》(2001年頒布)、《規章制定程序條例》(2001年頒布)、《法規規章備案條例》(2001年頒布)等實施前頒布的，還有一部分是在計劃經濟時代制定實施的，隨著社會向市場經濟的轉型和依法治國綱領的實施，現行法律中有不少條款與《立法法》、《行政許可法》等法律、法規的規定相抵觸或已經與社會發展和依法治國的要求不相適應，必須儘快依法清理和修改。
1.以《立法法》、((行政許可法》為依據，清理現行教育法律、法規和規章
如前所述，現行教育法律、法規和規章不僅本身存在瑕疵，隨著時間的推移、社會的進步和教育的發展，特別是市場經濟的進一步深人和「依法治國」綱領的實施，現行教育法律、法規和規章中有許多規定與當前政策不一致甚至相抵觸。如《行政許可法》第十六條第四款規定:「法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可;對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。」原《義務教育法》第十條規定:「國家對接受義務教育的學生免收學費。」然而，《義務教育法實施細則》第十七條卻違反上位法《義務教育法》的規定，偷換「學費」、「雜費」概念，設定「實施義務教育的學校可收取雜費」行政許可，這明顯是「增設違反上位法的其他條件」的行為，現在《義務教育法》重新修訂了，再制定新《義務教育法實施細則》時一定要避免這種情況發生。在現行的地方性法規和規章中，違背《立法法》、《行政許可法》規定的現象隨處可見，必須嚴格清理，以維護教育法制的統一。
2.加緊修訂《學位條例》、《教師法》、《教育法》等法律
隨著教育的發展和社會對教育需求的不斷變化，現行法律中許多條款與社會發展要求不相適應，急需修訂。如《教育法》第五條對教育方針的表述是:「教育必須為社會主義現代化建設服務，必須與生產勞動相結合，培養德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。」黨的十六大報告提出了新的教育方針:「全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義現代化建設服務，為人民服務，與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。」即由「一服務」「一結合」發展成為「兩服務」「兩結合」，由「德智體」三育改為「德智體美」四育，變化是非常大的，教育方針是指引教育發展方向的旗幟，必須儘快修改《教育法》，將新的教育方針寫人《教育法》。再如《教育法》第五十七條有關徵收教育費附加、第五十九條有關集資辦學等規定，與新修訂的《義務教育法》和現行政策不符，必須修改。在《教育法》、《學位條例》、《教師法》等法律中，這種與當前政策不符的規定比較常見，應加緊修訂。
(三)加快制定「學校教育法」、「教育財政法」、「教育投入法」，建立科學、完善的教育法律體系，依法保障教育的優先發展
黨的十六大提出要「加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系」。教育法是社會主義法律體系的重要組成部分，完善的教育法律體系是教育現代化的重要保證。但是，對保障教育發展至關重要的「學校教育法」、「教育財政法」、「教育投人法」至今尚未出台。
1.要加緊制定「學校教育法」及其配套法規
學校教育是國民教育的主要形式，制定「學校教育法」(或「學校法」)及其配套法規是規範學校教育活動，保障學校教育順利開展的重要保證。日本「二戰」以後的經濟騰飛與其教育的優先和持續發展是分不開的，而日本教育的發展又得益於其完善的教育法，特別是《學校教育法》及其配套法規。日本於1947年3月31日頒布了《教育基本法》，並於同一天頒布了《學校教育法》，日本文部省於1947年5月23日頒布了《學校教育法施行規則》，日本內閣於1953年10月31日頒布了《學校教育法施行令》，短短几年日本就制定頒布了十餘個與《學校教育法》配套的法規。使日本的各級各類學校教育在完善的法律體系的保障下持續發展，全面提高了日本國民的素質，有效地促進了日本經濟的發展。我國儘管在20世紀80年代初黨的十二大報告中就提出教育優先發展和實現四個現代化的戰略，但一直沒有制定「學校教育法」及其配套法規，學校與學生、教師、家長的權利義務沒有法律規範，學生傷害事故成為素質教育實施的巨大障礙;學校教育的經費投人和師資配備沒有法律保障，農村中小學教育仍在缺錢少人的困境中掙扎，長此下去，2020年全面實現小康社會的宏偉目標如何實現？
2.儘快出台「教育財政法」及其配套法規
教育是國家的公益事業，舉辦教育需要政府投人，但一直沒有出台「教育財政法」及其配套法規，使教育法的原則規定無法落實，導致教育、特別是落後地區農村的教育發展嚴重滯後。日本在1947年3月31日《教育基本法》頒布的同一天頒布了《財政法》，1948年7月7日頒布了《地方財政法》，1948年7月ro日頒布了《市叮村立學校職員工資等負擔法》，1952年8月8日頒布了《義務教育費國庫負擔法》，隨後又頒布了《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》等一系列規範政府財政投人的法規，使日本各級各類學校教育在財政投人充裕的良好環境下持續健康發展，這值得我們認真借鑒。
3.加快「教育投入法」及其配套法規的立法步伐
《教育法》第五十三條規定了「國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制」的教育投人原則，但「財政撥款為主」、「多種渠道籌措」怎樣落實，要靠「教育投人法」及其配套法規的立法來實現。必須立法明確「財政撥款為主」的投人比例;「多種渠道籌措」是哪些渠道;社會團體、公民個人投資教育有哪些優惠;財產權怎樣確定、如何保障;回報率最高是多少;等等。新《義務教育法》第四十四條規定:「義務教育經費投人實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。」國務院應儘快制定新的《義務教育法》實施細則，明確落實各級政府的經費的具體分擔比例。如日本的《義務教育費國庫負擔法》第二條規定:對義務教育諸學校所需經費，國庫「負擔其實際支出的二分之一」，十分明確具體。
科學、完善的教育法律體系是教育可持續發展的前提和保證，只有先「治法」，實現教育法制的現代化，才可能實現教育現代化。
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