查得出的病因 難解決的病根 ——對克服「土地財政」依賴症的思考

　　□崔岩

　　「土地財政」的歷史並不久遠。它是伴隨我國財稅制度改革、土地使用有償化改革、住房商品化改革等一系列改革措施的推行以及近年來房地產業迅猛發展，而逐步躍入人們視野的。近年來，「土地財政」逐漸成為各方持續關注的焦點，同時也因一些負面效應而有被「妖魔化」的傾向。客觀看待「土地財政」問題，研究分析利與弊，提出完善和改進管理的建議，對於防範金融風險，克服過度依賴以及避免短期行為都將會有所裨益。

　　由來分析——

　　土地市場的形成客觀上推動了經濟社會發展和城市化進程

　　「責權利」不平衡的財政體制是「土地財政」現象一大誘因

　　「土地財政」作為地方財政的收入模式，又俗稱「第二財政」，是地方政府高度倚重土地及涉地相關產業稅收收入的一種財政模式。

　　「土地財政」收入來源主要分為三個方面：一是通過出讓國有土地使用權，收繳土地出讓金；二是通過設定與土地相關的稅收和規費，徵收涉地稅費；三是通過以地融資的方式，獲取銀行貸款。

　　「土地財政」的支出方向主要分為三個方面：一是用於支付征地、拆遷補償等一級開發費用；二是用於城市建設等相關配套費用；三是從土地出讓收入中計提專項資金，如農業土地開發資金、用於保障性安居工程的資金、農田水利建設資金、教育資金、國有土地收益基金等。

　　改革開放以來，隨著經濟體制改革的逐步深入，土地使用制度改革打破了我國依靠計劃和行政指令方式配置土地，土地無償、無期限、無流動使用的舊體制，創建了主要依靠市場配置土地、土地有償使用的新體制，並形成了土地市場的基本制度。隨土地市場建立而形成的「土地財政」，推動了經濟社會發展和城市化進程。一是通過土地市場制度的建立，使國家經營性土地的價值通過招拍掛得以體現，從源頭上避免了國有土地資產的流失。二是隨著土地市場化程度的提高，土地利用水平和利用效率顯著提高。三是通過土地市場的配置，避免了土地交易中的權力尋租，預防了腐敗的發生。客觀分析，土地市場帶來的地方政府收益，即「土地財政」為各地推進基礎設施建設、民生工程建設提供了重要的資金保障，推動了經濟社會發展和城市化進程。

　　1994年分稅制改革後，我國的財政體制形成了「財權向上，事權向下」的格局，財政的收入權大部分收歸中央，但財政支出權卻層層下放，財政分配格局變了，事權卻沒有變。隨著經濟體制改革與發展的要求，中央提出了一系列的發展目標，如加快城鎮化步伐、東部率先現代化、西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等發展戰略；另一方面，地方經濟社會發展涉及的征地拆遷補償、公共基礎設施、教育醫療、民生工程、農業開發和農田水利等建設均需要龐大的開支。因此，分稅制改革後，恰逢我國土地使用制度的改革，地方政府為了緩解財政收入不足，保障經濟發展高速投入的需要，土地出讓金收入自然成為地方財政收入的重要來源，更加凸顯了「土地財政」現象。

　　現狀觀察——

　　「土地財政」只在特定經濟社會體制環境下形成，不會一直存在

　　「土地財政」有不良影響，但不應過度放大而「妖魔化」

　　「土地財政」不是一個孤立的財政現象，它折射出在高速城市化、工業化進程中，土地巨大的增值收益如何在各級政府、政府的各部門、房地產開發商、被征地農民、城鎮購房者之間分配，各方如何博弈以及由此衍生的種種經濟社會問題。因而，「土地財政」現象只是在特定經濟社會體制環境下形成的，不會一直存在下去。

　　目前，社會上談到「土地財政」時，往往只注意到其被「妖魔化」的一面，存在過度宣傳甚至炒作。毫無疑問，地方政府一味地依賴土地出讓金，勢必會進一步加重「土地財政」的砝碼。但地方政府沒有穩定的財源，只能通過不斷舉債來完成上級的強制性任務。從土地出讓金中按比例計提各項資金，土地出讓金收入與財政支出掛鉤，勢必使「土地財政」的根基越發不可動搖。一方面批判「土地財政」不可持續，另一方面又將「土地財政」不斷地與重大支出項目掛鉤，擺在地方政府面前的是一個「兩難選擇」。

　　以筆者接觸的東北三省為例，各地「土地財政」的收益情況有很大差異。總體而言，沿海地區、省會等大城市經濟發達地區、資源矛盾突出地區的土地出讓收入一般占財政收入的比重較高，個別地區甚至高達1/3或以上，但落後地區相對較低，有的地區土地出讓收入甚至不到財政收入的1/10。與其他經濟發達地區相比，東北三省的土地出讓收入無論是從數量上還是從占財政收入比例上，均處於相對較低的水平，其對「土地財政」依賴程度仍處於相對較低水平。

　　經濟社會發展速度在加快，經濟發展方式也在轉變，部分地區經營性用地供地結構發生很大變化。如長春市2012年供地4631公頃，其中房地產開發用地佔15%，工業用地佔24%，城市基礎設施、道路、綠地等其他用地約佔60%，經營性用地出讓比例較低，作為省會城市，長春市2012年土地出讓金收入為230億元，占其財政收入的20%，而土地出讓純收益僅為33億元，僅占其財政收入的3.3%。當然這些數據雖然受到國家土地調控政策的影響，但總體比例還是處於較低水平。

　　負面影響——

　　「寅吃卯糧」式的「土地財政」模式不可取

　　基於對地產市場良好走勢判斷，融資平檯面臨較大債務風險

　　地方上，本屆政府獲得和使用的土地出讓金，實際上是一次性預收並一次性預支了未來若干年限的土地收益總和。從現屆和後屆地方政府的角度來看，則是現屆政府提前支取了後屆政府的收入，是一種對土地收益的高強度「透支」，土地出讓金可使地方政府將今後50年～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為，造成地方政府在任期內熱衷於批地賣地，而下一任地方政府還需要負擔土地出讓後的開發配套投入和還本付息的壓力。這種「寅吃卯糧」的做法不可取，也難以為繼。

　　融資方面，「土地財政」融資方式較為單一，基於對房地產市場良好走勢判斷的融資平台，面臨較大債務風險。當前我國經濟持續平穩發展，但面臨很多風險因素。各地的土地融資平台途徑非常單一，多是通過銀行獲取貸款，承諾的償貸資金來源於政府儲備土地的出讓收益，是基於對未來房地產市場走勢良好的主觀判斷。一旦未來房地產市場沒有達到預期走勢，真的出現降溫，那麼地方政府將面臨巨額債務到期無法償還的風險。一些地方政府在近兩年內將迎來償債高峰期，土地出讓收入一直是償債的主要來源，「土地財政」通過「拆東牆補西牆」、循環舉債的方式帶來了巨大的金融風險。虛假欺騙融資的現象是普遍的，有些甚至是過了頭的，應該嚴肅查處和制止。

　　另外，政府「一手托兩家」的土地徵收和土地出讓制度，易造成對被征地農民補償不到位，是引發社會不穩定因素的導火索。我國現行的土地管理制度，一方面土地徵收具有強制性，在現實征地過程中，存在政府定價強行征地的實際情況；另一方面政府壟斷土地一級開發市場，雖然一定程度上起到宏觀調控的作用，但作為城市土地的「經營者」和基準地價的制定者，地方政府往往更在意的是土地出讓金收入。地方政府為了增加可支配財政收入，解決發展需要的資金來源，往往將土地「低價徵收、高價賣出」，而且更傾向於開發成本更低的農用地（尤其是耕地）而非城鎮存量用地。

　　這種情況的不良後果，一是容易造成被征地農民補償不到位，權益無法得到保障；二是對耕地保護制度造成巨大威脅，造成大量優良耕地被開發佔用。地方政府掌控的土地所有權和管理權、現行的財政不平衡體制、土地管理體制設定的「強買強賣」的無制約性，是造成地方政府樂於實施「土地財政」的根源。

　　政策建議——

　　頂層設計上改進財稅分配體制，同時加強對涉地融資監管，改進土地出讓方式

　　減少各項計提專項資金對土地出讓金的過分依賴，及早安排合理的代替方式

　　筆者建議從以下幾個方面，逐步消減對「土地財政」的依賴：

　　優化地方稅種，增加地方財政來源，從頂層設計上改進財稅分配體制。在財稅體制方面，建立中央與地方政府「財權」和「事權」相匹配的權力和責任。加大對地方政府的財政支持力度，促進地方產業升級和轉型，轉變經濟發展方式，培育優良和新興產業，增加地方財政稅收。

　　積極探索新的土地出讓方式和政策。進一步研究土地出讓年限和方式等問題，建立土地「年租制」、完善土地收益基金制度，為未來政府發展留有餘地，避免「寅吃卯糧」現象。

　　加大財政轉移支付力度，穩定地方財政收入。加大對地方政府城市公共基礎設施建設、民生工程建設、農田水利建設、教育醫療等公共事業的支持力度，避免地方政府因缺乏資金而過分依賴「土地財政」。

　　改變「以GDP論英雄」的政績考核方式和幹部晉陞標準。地方財政收入很大一部分依賴「土地財政」，地方政府官員想出政績，就要走征地賣錢、大量增加財政收入這條舊路，雖然增加了土地出讓金收入，但實質上卻造成了轉嫁土地成本、推高房價、與民爭利的局面。只有改變「以GDP論英雄」的政績考核指標，嚴格制定並執行土地供應計劃，按照有效需求供地，減少無序供地，才能擺脫「土地財政」的依賴症。

　　加強對涉地融資平台和金融機構涉地貸款的監管。國家有關管理部門要制訂相應規範性文件，嚴格按照法律法規規範開展涉地融資活動。探索和擴大地方政府融資方式和融資平台，防範過於單一的融資方式帶來的金融風險。

　　完善和釐清土地出讓金計提資金的範圍與標準。目前從土地出讓收入中計提的農業土地開發資金、用於保障性安居工程的資金、農田水利建設資金、教育資金、國有土地收益基金等一系列專項資金支出，已經佔到土地出讓金的很大比例。「土地財政」現象不可能長存，各項計提專項資金對土地出讓金的過分依賴，無論對當前地方經濟發展，還是對上述事業未來的發展，都將造成不利影響。應當進一步完善和釐清土地出讓金使用方式，及早安排合理代替方式。（作者系國家土地督察瀋陽局局長）