全球化條件下中國轉型的總體性戰略框架與現實取向———愛思想：學習型社會領航者

全球化條件下中國轉型的總體性戰略框架與現實取向 進入專題： 全球化 中國轉型 ● 南開大學課題組 中國轉型是世紀之交的重大歷史事件之一，至可以從以下三個方面來理解研究中國轉型的重要意義：一是作為有著輝煌過去的文明古國，中國的近代史卻充滿了血淚和屈辱，正是改革開放使中國一改過去積貧積弱的面貌，重新煥發出了生機和活力。因此，對中國轉型的研究，有助於更深入地理解國富國窮的原因，從而找到達至長期經濟繁榮的路徑。二是中國轉型是在沒有足夠的理論準備前提下，採取「摸著石頭過河」的方式在實踐中摸索進行的。中國轉型所取得的經濟成就不但沒有系統的理論作為指導，而且在實踐中還出現了一些已有的經濟學理論難以解釋的現象。因此，對中國轉型的研究，有助於在實踐中檢驗已有的經濟學理論，並發展出更具解釋力的新的經濟學理論。三是中國轉型是在世界政治經濟形勢發生巨大變化的背景下進行的，自20世紀80年代以來，信息革命的興起和經濟全球化的發展使世界經濟形勢發生了深刻的變化，而1997年東南亞金融危機和由美國次貸危機所引發的金融海嘯則大大動搖了冷戰之後所形成的以美國為主導的世界政治經濟秩序。因此，中國轉型正逢世界政治經濟秩序變化的契機，對中國轉型的研究以及對中國模式的討論，在一定程度上也有助於改變原有的世界政治經濟格局，建立世界政治經濟新秩序。 對中國轉型的研究，採用比較的方法有助於揭示其背後所蘊含的一般規律，從而對轉型的方向、路徑和績效做出更加符合實際的分析。由於現有的經濟學理論並不能提供一個令人滿意的解釋，因此對中國轉型的研究並不是一個簡單地應用理論解釋現實的過程。而在中國轉型過程中所採取的一些做法以及所發生的經濟現象，也曾經在俄羅斯等其他國家出現過。甚至直到現在，俄羅斯和中國還在相互參照著對方的轉型實踐來制定今後的發展規劃。因此，將中國和與之有著相同的起點、相似的經歷甚至面對相同問題的俄羅斯東歐國家相比較，有助於排除掉那些僅在中國成立而被俄羅斯東歐國家實踐所推翻的佯謬，發現真正影響中國轉型的主要因素，從而找到有利於推動轉型國家經濟發展的指導性規律。 當然，採用比較研究方法的一個重要前提就是要解決研究對象的可比性問題。事實上，國內有學者在這一問題上持懷疑態度，認為由於俄羅斯東歐國家的轉型放棄了社會主義制度，因此中國和俄羅斯東歐國家已經不具備可比性了。但應當看到的是，轉型不只包括意識形態一個方面，而是一個涉及政治、經濟、文化乃至生活方式在內的複雜的社會過程，在這些方面，俄羅斯東歐國家的經歷依然對中國有借鑒意義。況且，雖然中國和俄羅斯東歐國家在意識形態方面存在著差別，但他們對社會進步、經濟發展的追求是共同的，從這個意義上來說，包括俄羅斯東歐國家在內的人類一切文明的優秀成果都值得中國借鑒。因此，如果將俄羅斯東歐國家的發展經驗當作人類社會追求社會進步、經濟發展的一種探索，那麼就可以將之與中國轉型加以比較，來分析有著相同起點的國家是怎樣出現了轉型路徑的分化、其背後的決定因素是什麼、能夠保障一個國家長期經濟繁榮的制度是什麼、如何建構這樣一種制度，等等。 在此，在認同中國和俄羅斯東歐國家有著共同的起點，以及追求社會經濟進步這一共同的目標這兩個共性特徵的基礎上來比較中國和俄羅斯東歐國家在轉型過程中所表現出的差異，從而從體制轉變與經濟發展的互動中來理解轉型的內涵及其階段性發展規律。以此為標準，把1978年以來的中國制度變遷分為轉型的準備階段（1978～1992年）、轉型的啟動和正式推進階段（1992～2002年）以及轉型的深化與完善階段（2002年至今），並分別就轉型的準備階段、啟動和正式推進階段中國與俄羅斯東歐國家的不同表現以及所產生的相關爭論作針對性分析，在此基礎上提出中國在轉型的深化與完善階段所應解決的核心問題和應對策略。 　　 一、轉型的準備階段：改革對轉型的意義 　　 1978年是新中國歷史上具有重要意義的一個分界線，正是在此之後一系列體制轉變使中國發生了翻天覆地的變化，因此一種流行的觀點是把1978年作為中國轉型的起始之年。分析表明，這種劃分方法會產生一系列的問題，不利於揭示中國轉型的內在規律。一種可替代的劃分方法是以1992年為界，在此之前的制度變革可以稱之為「改革」，在此之後的制度變革則應稱之為「轉型」。 （一）為什麼要區分「改革」與「轉型」？ 中國和俄羅斯東歐國家在20世紀後期所進行的體制轉變，其核心內容就在於放棄傳統的計劃經濟體制，從而讓市場在經濟發展過程中發揮更大的驅動作用。一般認為，中國和俄羅斯東歐國家採取了兩種截然不同的方式來進行體制轉變的，即俄羅斯東歐國家的體制轉變是通過採取激進的方式實現的，它試圖在短期內快速、徹底地摧毀計劃經濟體制的各項制度安排，迅速建立起市場經濟的制度框架，從而完成從計划到市場的一步跨越；中國的體制轉變則是通過採取漸進的方式實現的，它不認為體制轉變是一次性的和全面的，而是強調應當採取從局部到整體、從增量到存量、從體制外到體制內的分階段推進方式，通過培植新體制因素來逐漸實現體制的轉變。這種激進與漸進的區分是研究中國和俄羅斯東歐國家轉型的一個重要理論範式，由此所展開的一系列研究和爭論直至今日依然在轉型經濟學的研究中佔據著重要的地位。[1]而支撐這種劃分的一個重要依據，就是與蘇東劇變之後的俄羅斯東歐國家採取大爆炸式的方式在體制內推行經濟自由化、產權私有化。不同的是，中國在20世紀80年代的體制轉變並沒有一開始就把重點放在處於傳統計劃經濟體制核心地位的國有企業上，而是選擇處於傳統計劃經濟體制邊緣的農業部門作為改革開放的突破口，允許其在國有經濟之外發展非國有經濟，直到鄉鎮企業等非國有部門成長到一定規模之後，才將改革的重點從農村轉移到城市，尤其是國有企業。 但是應當看到的是，這種激進與漸進的區分實際上是通過將中國1978年以來的改革開放與前蘇聯、東歐國家1990年以來所實行的「休克療法」相比較而得出的結果。回顧歷史發現，世界範圍內社會主義國家的改革序幕遠在中國改革開放正式啟動以前就早已拉開，對傳統計劃經濟體制弊端的討論以及改革呼聲從未停止。根據夏旺斯的觀點，傳統社會主義國家共經歷了三次改革浪潮：第一次改革浪潮大約發生在1950～1960年，這次改革浪潮發端於前南斯拉夫，浪潮的核心是反思斯大林模式的弊端，並開始嘗試改革本國的計劃經濟體制；第二次改革浪潮大約發生在1960～1970年，前蘇聯和東歐的許多國家都參與其中，但一些國家的改革發生了部分退卻（如波蘭）或受到了遏制（如捷克斯洛伐克），而另一些國家的改革則堅持下來（如匈牙利1968年的「新經濟體制」）；在經歷了20世紀70年代勃列日涅夫的保守主義所造成的改革低潮後，20世紀80年代掀起了第三次改革浪潮，波蘭、匈牙利和前蘇聯（戈爾巴喬夫執政後）採取了更為激進的政治經濟改革，中國也從1978年開始進入了改革開放的新時代。[2]事實上在前蘇聯、東歐國家經濟改革過程中所形成的東歐改革經濟學理論，對中國的改革開放產生了重要的影響。可以說，在20世紀80年代，東歐的經濟學家如布魯斯、錫克、科爾奈等，他們的學術思想影響了中國改革開放後的整整一代經濟學家。這說明，中國在20世紀80年代的所進行的改革，在很大程度上正是借鑒或沿用了前蘇聯、東歐國家在20世紀五六十年代以來對傳統計劃經濟體制進行調整的許多做法。而採取大爆炸式的激進方式來實現體制轉變也並不是俄羅斯東歐國家的最初選擇，只能將其看作是漸進式改革失敗後的無奈之舉。因此，體制轉型的激進與漸進方式的區分並不符合中國和俄羅斯東歐國家的現實。要想更為深入地理解前蘇聯、東歐和中國的經濟轉型，必須將其與這些國家計劃經濟體制的沿革聯繫起來，從而從更長的時間跨度來研究體制的變遷。鄧宏圖、李亞(2005)認為，不能把始自1978年的中國改革開放看作是「開天闢地」的一件事而忽略了它在歷史演化過程中的「歷史資源」或「前在的制度條件」。他們認為，自從1956年完全確立社會主義基本制度後，中國就進入了社會主義經濟的過渡期。應當把始自1978年的改革開放看作是對毛澤東《論十大關係》的基本思想和黨的八大確立的政治路線的繼承和超越。在這種思路下所進行的一系列文獻強調製度變遷的內生性，認為不同的初始條件、不同的演化道路所帶來的「路徑依賴」是形成中國和俄羅斯東歐國家多樣化制度安排的根本原因。這就是「初始條件論」，相關理論研究主要集中在兩方面： 第一，不同的初始經濟結構會對體制轉變產生重要的影響。這種觀點認為，中國在轉型之前是一個農業社會，在國有體制外存在著大量的富餘勞動力，由於農民生活水平較低並且沒有社會保障，這使得大量勞動力願意向非國有部門轉移，因此，中國轉型實際上是一個發展問題，而這可以通過勞動力從低生產率的農業部門轉移到高生產率的工業部門較容易地實現，大量的農村富餘勞動力為非國有經濟的發展提供了保證；而俄羅斯東歐國家則普遍城市化水平很高並且存在著過度工業化的問題，國有部門幾乎覆蓋了全部人口，並且配有廣泛的社會福利體系，這使得勞動力不願意向沒有任何補貼的非國有部門轉移。因此俄羅斯東歐國家的轉型所面臨的是結構調整問題，既要削減效率低下的工業部門中的就業和補貼，又要在更為有效的工業和服務業部門增加新的工作崗位，這種調整比勞動力從農業部門轉移到工業部門更加困難，因而也就難以為非國有部門的發展提供勞動力支持。[3] 第二，不同的初始組織結構會對體制轉變產生重要的影響。這種觀點認為，雖然中國和俄羅斯東歐國家在轉型前實行的都是傳統計劃經濟體制，但是在具體的經濟組織形式上卻並不相同。俄羅斯東歐國家的經濟組織完全按照功能或分工需要的不同來進行管理，所有部門都只為管理單一事項設立，從而中央政府的權力更加集中，類似於U型等級結構（由計劃職能部門自上而下進行管理的「條條」模式）；而中國的經濟組織則是按照多部門和多地域的形式來設立的，每個部門都擁有不同的功能，並有一定的自主性，從而中央政府的權力相對分散，類似於M型等級結構（中央與地方分權管理的「塊塊」模式）。在M型經濟組織中，各不同生產部門間的相互依賴性比較弱，因而可以通過先試驗後推廣的方式，在沒有立即摧毀現存層級制的情況下造成非國有部門的持續進入和擴張。而前蘇聯、東歐國家的U型經濟組織由於中央政府的計劃控制過於嚴密，各不同生產部門間具有緊密的相互依賴性，因而難以用局部試驗的方式來逐步改變傳統計劃經濟體制。[4] 「初始條件論」加深了對傳統計劃經濟體制與轉型之間關聯性的理解，但初始條件不同並不是造成經濟轉型差異的根本原因。既然中國和俄羅斯東歐國家在初始條件方面的差異早就存在，為什麼直到轉型之後這些初始條件才開始發揮作用？因此，初始條件的不同只能看作是導致制度變革的潛在條件，而真正使這些潛在條件得以顯現的舉措才是決定轉型的最重要原因。而事實上，雖然可以把中國和俄羅斯東歐國家的制度變革看作是一場制度變遷。但正如周冰所說，這一制度變遷是在較短時間內進行的較大規模的激烈的制度變遷，這一顯著的特點使得它已經不同於一般的制度變遷。[5]以，基於這樣的考慮，將中國和俄羅斯東歐國家的制度變革區分為「改革」和「轉型」兩個階段。而兩者之間的最大區別就在於，「改革」是計劃經濟體制內的量變過程，「轉型」則是從計劃經濟體制走向市場經濟體制的質變過程。[6] 比照中國和俄羅斯東歐國家的現實，把蘇東劇變作為俄羅斯東歐國家從改革走向轉型的分界點，而把1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體製作為中國從改革走向轉型的分界點。需要說明的是，對中國制度變革的這種劃分並不是對1978～1992年間中國改革開放偉大成就的低估，只是想說明，中國在20世紀80年代所走過的道路、所實行的舉措與始自20世紀50年代以來的傳統社會主義國家的改革有較強的延續性和關聯性，突出地表現在中國改革開放以來，在相當長的一段時期內對計劃和市場關係的認識沒有實質性的突破。從1982年黨的十二大提出的「計劃經濟為主、市場經濟為輔」，到1984年黨的十二屆三中全會提出的「建立有計劃的商品經濟」，再到1987年黨的十三大提出的「國家調控市場、市場引導企業」，這一系列的量變過程直到1992年黨的十四大最終提出「建立社會主義市場經濟體制」才真正形成質變。當然，這些並沒有忽視1978年黨的十一屆三中全會的重要意義，因為思想上的解放是在此之後所開展的一系列探索過程的前提。 在完成對「改革」和「轉型」的區分後發現，中國和俄羅斯東歐國家制度變革的差異並不是體現在採取激進與漸進的方式，兩者在改革階段都表現出漸變性，而在轉型階段則表現出激變的特徵，而是體現在從改革到轉型的不同表現上。20世紀50年代以來，中國和俄羅斯東歐國家同樣經歷了對計劃和市場之間關係的認識上的反覆，採取了頗為相似的舉措，如分權讓利、局部改革，甚至同樣經歷了思想解放的過程，如前蘇聯戈爾巴喬夫時期所提出來的「新思維」和「人道的民主的社會主義」、中國1978年以來所倡導的「解放思想、實事求是」，但是結果卻截然不同。中國的改革成功地走上了建立社會主義市場經濟體制的道路，俄羅斯東歐國家的改革最終帶來的卻是東歐劇變、蘇聯解體。那麼，為什麼俄羅斯東歐國家是採取一種突變的方式從改革走向轉型，而中國卻採取一種平滑的方式從改革走向轉型？[7]換句話說，同樣是對傳統計劃經濟體制的改革，甚至採取的也是相似的舉措，為什麼在俄羅斯東歐國家導致了東歐劇變、蘇聯解體，卻使中國成功地實現了國家經濟體制的「自我革命」？可見，為了更深入地理解中國以及俄羅斯東歐國家的制度變革，揭示其內在規律性，必須重新思考改革對轉型的意義。從這個意義上來說，需要重新考量中國在1978～1992年所走過的道路。 （二）改革對轉型的意義 毫無疑問，從一般意義上來說，改革為轉型提供了必要的準備。科勒德克認為，社會主義國家的改革為後來的轉型留下了寶貴的「遺產」，「所有這些安排在後來都促進了市場分配和行為變化遵循的邏輯和價值觀」。[8]但是只有能夠說明為什麼頗為相似的改革舉措會給中國和俄羅斯東歐國家帶來截然不同的後果，才能更為深入地理解改革對轉型的意義。 在這方面墨菲、施萊弗和維什尼的研究頗具啟發性。他們的研究認為，前蘇聯戈爾巴喬夫時期實行局部改革之後所出現的GNP下滑、市場上產品短缺情況惡化、國民經濟陷入困境的情況，是因為在局部改革條件下，由於國有部門受價格管制，在市場上缺乏議價能力，而私有部門可以自由定價，這使得投入品將由國有部門流向能夠給出更高報價的私有部門，而由於達致均衡後投入品的邊際價值對於國有部門來說更高，因此在局部改革的情況下，資源實際上是從高邊際效用部門流向了低邊際效用的部門，這種扭曲的資源配置降低了總福利水平[9]。出現這種情況的原因在於，在前蘇聯戈爾巴喬夫時期的局部改革中，計劃限價使得交易價格並不能真正反映買者和賣者對資源的評價。私有部門雖然能夠提出一個比國有部門更具競爭力的價格來獲得資源，但是由於資源的價格被普遍低估，私有部門的進入只是使原本屬於國有企業的租金被重新分配。因此施萊弗等人認為，在這種情況下，實行全面改革很可能要優於局部改革。那為什麼中國的改革沒有陷入「局部改革的陷阱」？施萊弗等人認為，這是因為與前蘇聯相比，中國政府有足夠的國家能力來實行有效的配給制，以計劃配額的形式保證了國有部門仍然可以按計劃價格來得到投入品供給，並只允許投入品供應商將超過國家計劃配額以外的那部分產出賣給非國有部門，這樣就控制住投入品從國有部門向非國有部門的流失，從而避免陷入「局部改革的陷阱」。前蘇聯雖然在名義上保留了對國有部門的調整配額，但由於國家能力的嚴重削弱，中央政府喪失了制約國有部門履行計劃配額的能力，這使得前蘇聯沒能控制住投入品的供給流失，陷入到「局部改革的陷阱」之中。 施萊弗等人的研究用中國和前蘇聯之間在控制投入品流失上，國家能力的差別來解釋為什麼相似的改革舉措會帶來不同的結果，他們認為是否有足夠的國家能力來實行有效的配給制是規避「局部改革的陷阱」的關鍵，在沒有足夠國家能力的情況下，全面改革可能要優於局部改革。但是應當看到的是，一方面，傳統社會主義國家都建立了中央集權計劃經濟體制，因而在歷史上，無論是前蘇聯、東歐國家還是中國都具有較強的國家能力。從某種程度上來說，正是對國家能力的追求導致了中央集權計劃經濟體制的建立，而中央集權計劃經濟體制又因為缺乏有效的制約機制而造成了國家能力的過度膨脹。[10]而另一方面，前蘇聯、東歐國家曾經在20世紀50～60年代、70年代、80年代進行了三次大規模的改革浪潮。這說明，局部改革在前蘇聯、東歐國家早已有之，並不是戈爾巴喬夫時期的前蘇聯的首創。既然在歷史上，前蘇聯、東歐國家都具有較強的國家能力，又進行了幾次局部改革，那麼為何這幾次改革都沒有取得成功，最終導致改革的方向發生根本性變化？可見，在國家能力的背後，還有更深層次的原因導致了「局部改革的陷阱」的產生。 可以從國家能力與經濟效率之間的對立來理解中國和前蘇聯、東歐國家改革不成功的原因。中央集權計劃經濟體制雖然能夠在組織結構上保證中央政府擁有足夠能力來保證國家權力的實施，但由此帶來的另一個問題是，地方政府乃至國有企業都是中央的下屬機構，其作用僅限於從基層收集信息和貫徹上級的計劃，缺乏自主權。這無疑會對中央集權計劃經濟體制的效率造成妨礙，不利於其社會經濟產出的持續提高。而社會產出的下降同樣會對其國家能力造成削弱。這就決定了對傳統計劃經濟體制的改革必然要以分權為主要內容，通過中央政府向地方政府和國有企業分權調動其生產積極性。分權改革雖然可以創造一種促進地方政府間競爭的激勵機制，從而在一定程度上改善生產效率，但是由此帶來的另一個問題是，地方政府之間的競爭往往會帶來地方保護主義和重複建設。①事實上無論是前蘇聯、東歐國家在20世紀50年代、60年代和80年代所進行的社會主義經濟體制改革，還是中國在20世紀50年代、70年代所進行的兩次分權改革，都出現了地方保護主義情結，地方政府之間不願意進行合作，因而都追求「大而全」的經濟發展戰略，這必然會在全國範圍內造成大量的低水平重複建設，造成對國家能力的削弱。顯然，在傳統計劃經濟體制的框架下，這種現象只有在中央政府重新集權，通過國家計劃協調各地區之間的經濟發展才能得到遏制。因此社會主義國家早期的經濟改革一直呈現出「一放就亂、一收就死」的周期性波動狀況。這種「治—亂」循環在中國20世紀80年代的分權改革中表現得較為明顯。 目前理論界一種流行的解釋中國奇蹟的理論認為，改革開放以來之所以中國能夠創造出舉世矚目的經濟成就，地方政府的制度創新行為起到了很大的作用。正是由於放權讓利改革戰略和「分灶吃飯」財政體制的實施，提高了地方政府追求經濟利益最大化的意願，從而推動了中國的制度變革。錢穎一和溫加斯特進一步提出了「維護市場的經濟聯邦制」，從更一般的層面上分析分權化與經濟表現之間的關係，認為中國的分權改革最重要的就是引入了地方政府之間的競爭，地方政府對改革的要求、主張和堅持，有助於克服對改革的抵制及約束，也有助於改革政策的連續性，是中國經濟的高速增長尤其是非國有部門增長的關鍵原因。[11]這帶動了後來的一系列關於分權改革、地方政府激勵和經濟轉型、增長之間關係的理論和實證研究。相應地，分權理論也成為轉型經濟學研究中的一個熱門話題。[12]分權改革所引發的「治—亂」循環說明社會主義體制內的改革具有過渡性和不穩定性，正是這種過渡性和不穩定性決定了從改革走向轉型的必要性。事實上前蘇聯、東歐國家的社會民眾正是在一次次的「分權—集權」循環之中喪失了對執政黨和政府的信任，從而從根本上造成了對其國家能力的破壞，最終以東歐劇變、蘇聯解體的方式從改革走向了轉型。事實上在當前對中國轉型的研究中，也有文獻指出分權改革在中國產生了較大的負面影響（王永欽等，2007），還有文獻對「保護市場的聯邦主義」的理論框架的內在缺陷進行了系統的剖析（楊其靜等，2008）。 當然，在這裡需要說明的是，為什麼分權改革沒有對中國造成這麼大的破壞作用。1978年改革開放之後的分權發生了一個顯著變化，那就是伴隨著改革的重點從工業領域轉移到農業領域，分權的範圍也從傳統體制的核心擴大到體制的邊緣。由於在農業領域政府干預的作用範圍和力度都有限，這樣權力下放有利於形成具有自主行動能力的市場交易主體。另外，中國農村主體活動範圍較小，它們之間的長期博弈形成了穩定的關係型合約，與通過第三方來實施的正式合約相比，這種關係型合約具有較好的自我實施特性，而權力下放所帶來的政府作用範圍的收縮為關係型合約創造了作用空間，這使得社會分工和市場交易變得活躍起來。因此改革開放以來的分權改革，促進了市場主體和分工交易的形成，從而促進了市場的生成。這也正是中國鄉鎮企業在20世紀80年代迅速崛起的原因所在。雖然鄉鎮企業的崛起在一定程度上削弱了分權改革的破壞作用，但並沒有從根本上改變中國「一放就亂、一收就死」的不利局面，也不能夠有效地使這種自然發育形成的市場走向強大。這也就決定了中國從改革走向轉型的必然性。 二、轉型的啟動和正式推進階段：理解市場化 　　 經過了轉型的準備階段對計劃和市場關係的幾次調整之後，進入到轉型的啟動和正式推進階段即市場化的全面推進階段。從根本上改變傳統的計劃經濟體制，建立起市場經濟體製成為中國和俄羅斯東歐國家的共同任務。這實際上主要涉及到產權改革和市場機制建設這兩個具體的方面，即一方面要改變所有制結構，另一方面要轉變經濟運行機制，使價格能夠真實反映市場上的供求狀況，重建有效的市場競爭格局。 　　 （一）產權改革與市場機制構建的關係：如何改變舊體制 　　 在轉型經濟學的研究中，一個值得關注的問題就是市場經濟是如何在中國和俄羅斯東歐國家產生並發展壯大的，與之相聯繫的另一個問題是應當如何改革傳統計劃經濟體制尤其是國有制。在這方面一種影響較大的觀點，是在以阿羅·德布魯一般均衡理論為基礎的新古典理論框架下理解市場經濟，在這種觀點看來，只要實現了產權私有化、經濟自由化，那麼市場經濟就會在舊體制瓦解的同時自發地生成。這種觀點構成了俄羅斯東歐國家體制轉型的理論基礎。在這種思想的指導下，俄羅斯東歐國家開始實行以產權私有化為基礎、以經濟自由化為核心、以宏觀經濟穩定化為必要條件的「休克療法」。 從理論上來說，新古典理論意義上的市場均衡之所以能夠實現，這有賴於一系列相繼的試錯過程，即：可以從隨機給出一組物價出發，根據這一組隨機物價，每個人可以確定實現他們效用最大化或利潤最大化的需求量或供給量。[13]新古典經濟學的一個局限性就在於，它僅僅把市場理解為一種均衡的狀態，而如果對市場達至均衡的過程進行深入分析會發現，市場均衡的實現是需要滿足一定條件的，因而一個有效的市場經濟是不能夠在產權私有化和經濟自由化之後就自動生產的。 所以，俄羅斯東歐國家的「休克療法」實際上只是迅速摧毀了舊體制，在最大限度上破壞了原有的交易關係。其結果正如科勒德克所說，只有「休克」，沒有「治療」。[14]對於俄羅斯東歐國家的體制轉型，正如熱若爾·羅蘭所說，如果轉型的經驗給了人們任何啟示的話，那便是，沒有以適當的制度為基礎的自由化、穩定化和私有化政策，不大可能產生成功的結果。正是轉型經濟學的研究促使經濟學研究的重點從市場和價格理論轉向合同行為以及合同的法律、社會和政治環境，重新激發了對資本主義各種基本組織機構和制度之間互動互補關係的研究興趣。並且，轉型迫使不是以靜態的方式，而是以動態的方式思考這些制度結構。[15]世界銀行《1996年世界發展報告》中也指出，雖然經濟轉型的重要內容在於自由化、宏觀經濟穩定、私有化和擺脫貧困，但僅憑這些因素是不能夠創建出生機勃勃的市場經濟的，只有建立起強大的市場支持體制，才能夠鞏固和強化轉型前期的成就。[16]在經歷了「休克療法」之後，俄羅斯東歐國家的體制轉型於20世紀90年代後期進入到「鞏固」時期，而制度改革和法律規則的建立成為「鞏固」時期的最主要任務。[17] 市場機制構建的缺失是導致俄羅斯東歐國家在改變舊體制尤其是國有制方面出現問題的一個根本原因。進一步分析可以看到，不但產權改革不會自發地生成市場經濟，事實上認為產權改革應當先於市場機制構建的觀點同樣是值得商榷的。在中國的國有制改革問題上，曾經出現過將產權改革與市場機制建設對立起來的現象。一種觀點認為，改變傳統計劃經濟體制的關鍵就在於通過產權改革，改變國有企業中剩餘索取權與剩餘控制權的背離的狀況，實現兩者最大限度的對應，惟其如此，才能夠解決企業運行中的內在激勵問題。而另一種觀點認為，國有企業效率低的關鍵原因是缺乏公平競爭的市場機制，只要卸掉企業為社會承擔的各種歷史包袱，使不同所有制企業在同一起跑線上參與市場競爭，政府便可以通過利潤指標獲取企業經營者工作能力和工作努力程度等多方面的信息。通過優勝劣汰，解決國有企業內在激勵不足的問題。因此，產權改革並不是改變傳統體制的唯一手段，建立起公平、公正、公開的市場競爭機制才是更為重要的問題。主張採取產權改革的辦法來改變傳統計劃經濟體制這一觀點背後的理論支持就在於，科斯曾經令人信服地說明，只要產權界定清晰並且是可轉讓的，那麼初始權利配置給誰都無關係，這些權利能夠通過轉讓與重組而形成優化配置的結果。[18]但是應當看到的是這一科斯定理能夠成立的一個重要前提是交易成本為零。而市場越不完善，信息和資源的流動就會遇到障礙，交易成本就越高。這就是說，單純的產權制度變革不可能解決經濟運行效率低下的弊病，而缺乏適合市場經濟發展的產權結構，缺乏具有不同經濟利益的市場參與主體，也不會有完善的市場機制。因此，在國有制改革問題上，不應該「要麼選擇產權制度變革，要麼選擇市場機制建設」，將產權改革與市場機制構建對立起來，而應看到二者的互補性，根據改革不同階段和不同領域的現實狀況，弄清制約改革進程的關鍵環節，在統籌兼顧的基礎上，確定改革的重點。 從實踐來看，中國在改變國有制方面所取得的成功，就在於其市場機制構建是先於產權改革的。20世紀80年代的改革使市場得以形成，這保證了中國在進入到轉型的啟動和正式推進階段之後，可以實現產權改革和市場機制構建的互補。這也正是中國的改革對轉型的意義所在。 　　 （二）對外開放與市場經濟的成長 　　 事實上轉型國家市場經濟的成長與對外開放是密切相關的，轉型國家完全可以利用外部的世界市場來彌補內部市場的不足，從而在產權改革與對外開放的良性互動中推進本國的市場化進程。但是如果策略選擇不當、所選擇的時機不合適，對外開放也有可能給轉型國家的經濟帶來巨大衝擊。 在中國的轉型過程中，對外開放發揮著非常重要的作用。這主要表現在：第一，由於關係型合約是相關主體長期博弈的結果，因而其作用範圍是有限的，這決定了在體制外所形成的市場規模是有限的。所以中國的市場化實際上是通過對外開放，用外需彌補內需的不足來實現的。第二，對外開放也在一定程度上削弱了分權改革造成的負面影響，使中國經濟的發展比以前更為健康了。分權改革雖然可以創造一種促進地方政府間競爭的激勵機制，從而在一定程度上改善生產效率，但是它必然會導致地方保護主義和重複建設。而在對外開放的情況下，地方政府可以在融入世界市場的過程中提高本地區的產出水平，這為分權改革提供了更為廣泛的運作空間。為融入世界市場，各地方政府必須充分挖掘自身在自然資源稟賦、地理區位、勞動力成本等方面的比較優勢。這在全國層面上促進了各地區生產結構的差異化，很大程度上緩解和改善了分權改革所造成的地方保護主義和重複建設，削弱了地方政府間的惡性競爭所產生的消極後果，把地方政府間的競爭引入到一個更為健康的發展軌道之中，使中國經濟逐漸走出了「一放就亂、一收就死」的惡性循環。因此，如果將中國市場經濟形成的原因歸結為分權改革的話，那麼對外開放則是促進中國市場經濟的成長，推動中國市場化進程加速發展的主要力量。 當然，中國的對外開放政策之所以能夠取得成功，更根本的原因在於中國對外開放的過程正逢經濟全球化所帶來的產業分工在全球範圍內的重新整合，中國抓住了這一歷史契機，實現了與世界市場的良性互動。西方發達國家向發展中國家轉移產業，並不是簡單的產業搬家，通常是將產業鏈進行分解，然後採取直接投資、生產外包、設備供應等形式把一部分勞動密集型的生產環節轉移到發展中國家，以實現國際間的生產分工和資源配置（金碚，2004）。擁有豐富勞動力資源的中國就成為承接這些產業轉移的理想地區。正因為如此，20世紀80年代以來，隨著發達國家加工製造業技術向中國的大規模轉移和擴散，我國企業尤其是非國有企業通過承接西方國家的直接投資、生產外包訂單以及設備供應等形式，迅速提高了生產能力，從而帶動了經濟增長。 與中國相比，俄羅斯東歐國家實行對外開放的願望更為強烈。這一方面是因為在其國內關係型合約的作用空間更為有限，難以形成自發的市場經濟；另一方面是因為在轉型前因欠下大量外債而導致嚴重的財政赤字，迫切需要國外的援助；更主要的原因在於，以前社會主義陣營時強調專業分工，一個國家的某一種產品比重都很大，一旦在高度計劃經濟的體制下形成的統一的跨國產業鏈條突然斷裂，相關的產業就會立即陷入困境。[19]在這種情況下，它們紛紛打開國門，試圖融入世界市場。甚至一些東歐國家聲稱它們進行經濟轉型的目的就是「回歸歐洲」。但是對轉型國家而言，外部的市場世界既有有利的一面，但也有不利的一面。一方面外部的世界市場機制更為完善，競爭更加公平，這有利於轉型國家利用外部的世界市場來彌補內部市場的不足，在產權改革與對外開放的良性互動中推進市場化進程；但另一方面，市場機制的健全也就意味著競爭會更加激烈，因此在對外開放過程中，無論是資金還是技術都遠遜於國外企業的本國產業也將會面臨巨大威脅。俄羅斯的對外開放就說明了這一點。在轉型之初俄羅斯就將對外開放視為經濟自由化的一個重要方面，結果在國外產品大舉進入國內市場的衝擊下，國內原本有望在近期內經過改造提高競爭力的產業也隨之面臨崩潰。 對外開放在東歐國家的轉型過程中也起到了重要的作用。事實上，東歐國家的產權改革就是在外資的參與下完成的。對東歐國家來說，他們也將對外開放作為經濟自由化的一項重要內容。但與俄羅斯所採取的內部私有化不同的是，東歐國家普遍採取了將國有資產出售給外資的方式來實現私有化。在它們看來，這樣一方面可以彌補國內資本在購買能力上的缺陷，減少國家補貼，增加財政收入；另一方面則可以引進國外的資本和技術，將企業轉移至「真正」的所有者手中，儘快提高企業經濟效益，增強企業的競爭力。東歐國家的這種私有化方式曾一度被世界銀行所推崇，在世界銀行2002年出版的對俄羅斯東歐國家十年轉型的總結報告中，將引入外國資本看作是提高企業績效的一個重要方面。[20]也正是在這一過程中，東歐國家成功推進市場化進程。進入到21世紀以來，波蘭、捷克、匈牙利、斯洛維尼亞、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞和保加利亞十個國家先後加入歐盟，實現了「回歸歐洲」的夙願。但是應當看到的是，在私有化的過程中外國資本是有選擇性的，它們往往看好那些基礎設施比較好、地理環境比較優越、發展潛力比較大、容易帶來經濟效益的企業，因而這種私有化方式使最優質的國有資本落到了國外資本的手中。[21] 從理論上來說，在生產資源的流動不存在任何障礙的情況下，這種情況並不會對東歐國家的經濟造成妨礙，從這個意義上來說，由於在歐盟的範圍內，各種生產資源的配置可以更加自由地在不同國家間展開，因而加入歐盟對於東歐國家來說，是有利於其經濟的可持續增長的。但是就現實而言，即使是在經濟全球化得到空前發展的今天，各種生產資源的流動總會受到各種限制，如政治方面的限制、地域方面的限制、歷史文化方面的限制等。尤其是對於勞動力而言，這種重要的生產要素從未在各個國家間實現自由流動。正是由於現實世界中存在著各種對生產資源自由流動方面的限制，使得世界上的經濟發展更多的是以民族國家為單位而表現出來的。從這個角度來看東歐國家的經濟，由於外國資本佔據著主導地位，並且控制著大部分具有發展潛力的生產部門，這會使得其國內的生產活動已經隨著外國資本的滲透而被迫進行重組，從而其整個社會再生產都圍繞著外國資本展開。在這種情況下，由於社會產出中的大部分份額是以利潤的形式存在的，而利潤是被外國資本所佔有的。因此對於東道國來說，一方面其經濟增長的成果並不能被廣大社會成員所分享；而另一方面，其經濟的正常運轉也會越加依賴於外國資本的再投資。這無疑會使東道國越來越喪失其對社會經濟活動的控制力，從而越來越無法在必要的時候對生產活動進行干預，一旦由於某種原因引發外國資本抽逃，則經濟必然出現大滑坡，因而其經濟活動的穩定性和持續性比較差。這種情況在當前席捲全球的金融風暴中表現尤為突出。 　　 （三）從市場化到市場深化：轉型終結論評析 　　 由於轉型的一個重要任務就是用市場經濟來取代計劃經濟，因而一種流行的觀點是用市場化程度來量度中國和俄羅斯東歐國家的轉型進展。這其中既包括純學術意義上的研究，[22]也包括進入到新世紀以來的幾次有關中國、俄羅斯東歐國家「完全市場經濟地位」的爭論。而企業界更加感興趣的一個問題是，如果把市場化理解為轉型的全部，那麼進入新世紀以來，隨著轉型國家市場化進程的不斷推進，尤其是在中東歐的十個國家加入歐盟、「回歸歐洲」之後，②轉型已經終結或者接近終結的言論開始不絕於耳。羅蘭就是基於這樣的判斷，提出了轉型經濟學應當轉型的問題。[23]施萊弗和托瑞斯曼也認為，經過從中央計劃經濟向市場經濟的轉型，俄羅斯已經回歸正常，成為一個典型的中等收入資本主義民主國家。[24]這種言論在前蘇聯國家也大有其支持者，如馬烏(2002)就認為俄羅斯在2001年已經完成轉型。 這場變革無疑是一個體制轉變過程，如果僅僅著眼於這場變革自身，那麼從不同的視角出發，自然會對這場變革的內涵和及其結束標誌作出不同的界定。但無論中國還是俄羅斯東歐國家，進行體制轉換的目的都是為了實現國家的長期繁榮和發展。因此，只有將體制轉變與經濟發展結合起來，從發展的視角來理解制度變革的內涵，將其理解為建構一種能夠促進國家長期繁榮和發展的制度安排時，對這場制度變革終結與否的判斷才有意義。如果從這個意義上來談轉型國家的市場化，那麼可以將其分為兩個階段：第一個階段主要解決體制轉變的問題，要實現從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，建立起能夠與世界市場接軌的市場經濟的一般框架和規則；第二個階段則主要解決經濟發展的問題，建立起一個能夠經得起市場競爭的考驗，有利於一國長期繁榮和發展的制度結構。因此，如果把第一階段的市場化的目標定位為建立「完全的市場經濟」的話，那麼第二階段的市場化的目標則應當定位為建立「好的市場經濟」。從這個意義上來說，稱第二階段的市場化為「市場深化」也許更為貼切。 中國和俄羅斯東歐國家在市場化進程中所表現出來的差別，已經難以用一個統一的標準來評價其市場化的質量和程度。但應該看到的是，在中國加入WTO、中東歐十國加入歐盟、俄羅斯的市場經濟地位得到美國和歐盟的承認之後，主要轉型國家已經初步確立起了市場經濟體制的基本框架，建立起了「完全的市場經濟」。在這種情況下，為了建立起「好的市場經濟」，構建支持一國長期繁榮和發展的制度結構的重點也隨之轉移到難以通過市場機制實現治理的社會公共領域。由於在前期的轉型過程中，中國和俄羅斯東歐國家在經濟、政治和社會結構領域發生的「多重轉型」不同程度地瓦解了傳統的高度集權的「全能主義國家治理模式」，國家與社會的各個領域都在發生著巨大的變革甚至是劇烈的重構。因此在建立起市場經濟體制的初步框架，制度環境整體趨於穩定的情況下，如何通過更加全面、細緻、深入的制度改革與結構調整，建立起一個由政府、市場與社會相互耦合而有機構成的制度結構模式，從而形成經濟持續、穩定增長的機制，實現經濟與社會、人與自然的和諧發展，就成為擺在轉型國家面前的一個核心任務。經濟合作與發展組織(OECD)認為，國家治理是促進經濟發展與社會進步的關鍵要素，一條有效的發展路徑將建立在「良好治理、經濟增長和社會團結」的基礎之上，它將有助於國家迎接挑戰、克服困境並確保實現可持續發展的目標。[25]20世紀90年代興起的治理理論也從欠發達國家和轉型國家的經濟發展實踐中汲取經驗和教訓，提出了通過政府、市場及社會的協調互動以形成一種能夠促進公共秩序和諧治理與社會經濟高效、公正發展的「善治」型國家治理模式的改革主張。[26] 基於以上的考慮，引入「國家治理模式」的概念，試圖從一個新的視角深化對制度的理解，它著眼於政府、市場和社會三者之間的共生與互補、協調與互動，從一個更寬泛的意義上來探尋政府、市場和社會各自的作用範圍以及相互之間的關係形態，這有利於重塑政府與社會成員的行為模式，建立起良好的市場經濟秩序，從而建立一個運行規範的、具有較強競爭能力和可持續性的「好的市場經濟」。 對許多轉型國家而言，建立「好的市場經濟」，進而構建一種有效的現代國家治理模式並非朝夕之間可以完成的任務，而是需要一個長期的過程。在俄羅斯和中東歐國家，轉型初期激進的制度變革在摧毀傳統政治經濟體制的同時卻不同程度地陷入國家與社會秩序分裂和經濟持續衰退的治理危機之中。而擺脫治理危機的必由路徑就是對新自由主義轉型戰略進行適應性調整，重新審視政府在轉型過程中的作用，恢復政府對經濟和社會必要的治理功能。與俄羅斯和中東歐國家不同，實施漸進轉型的中國在政府的主導下穩健推動社會經濟體制的變遷，並實現了經濟的持續快速增長。但與此同時也在經濟、政治和社會生活領域出現了一些深層次的問題，成為制約中國未來的制度改革與社會經濟發展的負面因素。因此，能否通過持續深入的國家制度建設，構建一種政府、市場及社會相互協調與良性互動的現代國家治理模式將成為影響中國順利跨越轉型深化的「臨界點」，成功建立起完善的社會主義市場經濟體制的關鍵。從國家治理模式構建的研究視角出發，不僅可以對中國已經經歷的轉型歷程作出深刻理解，而且有助於準確把握中國未來的轉型走向並由此確立適宜的轉型發展戰略。 三、轉型的深化與完善階段：建立「好的市場經濟」，構建現代國家治理模式 　　 雖然中國和俄羅斯東歐國家在市場化過程中表現出較大的差異性，但市場經濟框架已基本建成，因而在轉型的深化與完善階段，他們都面臨著構建現代國家治理模式進而建立起「好的市場經濟」的共同任務，不過，與不同國家的市場經濟體制相對應的現代國家治理模式及其構建路徑和策略也應具有不同的特點。 　　 （一）中國國家治理模式變遷的路徑特徵 中國轉型期國家治理模式變遷的總體趨勢體現為：從政府嚴格排擠市場並深入滲透和控制社會的全能主義國家治理模式邁向政府、市場及社會三元並存與互補的現代國家治理模式。在此過程中，中國整體的治理結構實現了從單一型治理向多元複合型治理、從集權型治理向集權與分權相結合型治理、從封閉型治理向開放型治理的三重轉變。[27]國家治理模式變遷不僅促使政府的目標、角色、組織、制度和能力發生了明顯轉變與改善，而且在此基礎上創建出一個充滿活力的市場體制，並實現了對社會的有效整合。這種國家治理模式的變遷路徑適應了市場化、社會化和國際化發展的需要，取得了比較良好的治理績效，正在邁向「好的市場經濟」。 1.政府轉型與治理結構變遷 轉型是一個政府理性構建與個體自發演化相互結合的制度變遷過程。作為最重要的制度供給和秩序治理主體的政府發揮著不可替代的作用。無論是創建市場經濟體制還是維護社會穩定，沒有政府的有力介入都是不可能取得成功的。然而，早期主導轉型的新自由主義理論卻忽視了政府在轉型中的作用，這給轉型國家帶來了巨大災難。在經歷了嚴重的轉型危機之後，人們開始重新反思改革政府對於轉型成功的重要意義。就連具有濃厚新自由主義色彩的安德烈·施萊弗也不得不坦陳：「經濟改革的速度並不是問題的全部，政府的轉軌是影響經濟績效的一個獨特而關鍵的因素」[28]。而推崇「漸進—制度主義」轉型戰略的熱若爾·羅蘭(2002)則明確指出，單純強調瓦解國家、縮小政府的規模和作用是一種錯誤的策略選擇，關鍵在於「改革政府組織，從而儘可能使政府官僚的利益與市場的發展一致」。 與其他國家相比，中國轉型的一個突出特點就是在轉型之初就十分重視政府改革的重要性，並且伴隨著轉型的推進，不斷深化政府改革，這就使得中國始終保持了一個強有力的國家機器來推動和協調轉型進程。從1982年至今，中國一共進行了六次主要的政府改革（1982～1985年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年）。如此幾乎平均5年一次的頻繁改革在轉型國家中是絕無僅有的。根據OECD的概括，中國的政府改革主要涉及四方面內容：政府角色的轉變；政府組織結構的變動；裁撤政府冗員；增強政府的公共行為效率。[29]儘管在歷次改革中上述四個內容是交織在一起的，但在1998年之前，中國的政府改革更加側重於精簡機構和削減成本，而1998年之後的改革則在機構改革的基礎上更加側重於政府角色和職能的轉變，以適應市場化進程不斷深化的需要。[30]政府改革本身涉及到複雜的制度結構和利益結構調整，因此也必然面臨著重重阻力。但是正如任何改革都不能求全責備一樣，中國的政府改革在摸索的過程中毋庸置疑地取得了一系列重要突破。主要表現為以下幾個方面： 第一，政府的目標偏好、治理理念和角色定位發生了重大轉變。政府日益將自身的合法性和有效性建立在以經濟建設為中心，促進社會公平、公正發展，提高全體社會成員的福利水平上來。政府目標與理念的轉變也必然導致其角色定位的轉變，那就是從革命型政府、政治動員型政府向經濟建設型政府、公共服務型政府轉變。在此過程中，政府還以一種更加開放的態度接受來自國內外的先進管理經驗，不斷增強自身的制度學習能力，更新自身的治理理念。諸如「治理與善治」等先進觀念和知識日益融入政府的目標偏好並貫徹到日常的管理過程之中。 第二，政府的組織結構設置、激勵約束機制以及人力資本積累日趨合理化。1982年的政府機構改革將國務院的100個部門裁減為61個，此後雖又有所膨脹，但是在1998年的改革中進一步縮減為29個。政府機構精簡在一定程度上減少了政府冗員，降低了政府的行政成本。政府機構的縮減還伴隨著機構設置的優化。在2003年的改革中，為了實現完善宏觀調控體系，深化國有資產管理體制改革，統一商業、貿易流通管理，強化金融體系監管，提高食品安全等目標，國家合併或新成立了一系列必要的經濟社會治理部門，如國家發展和改革委員會、國有資產監督管理委員會、商務部、中國銀行監督管理委員會、國家食品藥品監督管理局。[31]2008年啟動的大部制改革也進一步合併或重新組建了政府部門機構，以實現精簡、統一、高效的目標。政府改革的另一個重要成就是健全了幹部人事制度，完善了政府的激勵約束結構，促進了科層系統人力資本的更新與積累。其主要措施包括：廢除領導幹部終身制；下放幹部管理權；改革工資制度；建立幹部激勵與保障機制；實行「公推公選」和幹部監督制度；建立國家公務員錄用考核制度；健全乾部培訓制度，等等（俞可平，2008）。這些制度安排確保政府可以不斷吸納新的社會精英進入國家管理系統，以維持一個理性化、專業化和具備職業操守的現代行政人員體系，這也成為中國政府治理績效高於俄羅斯等轉型國家的重要原因之一。施萊弗通過比較研究就得出了這樣的結論，俄羅斯政府治理效能低的一個重要原因在於「俄羅斯保留了老政治家，並給他們提供了不恰當的激勵，從而導致了他們的掠奪性行為。」[32] 第三，政府的治理方式更加多元化，政府的職能範圍也更加合理。傳統體制下政府主要依靠行政命令、指令性計劃強制推動政策實施的局面已經發生重大改變，政府對經濟資源和經濟活動的控制已經大大減弱。政府開始綜合使用法律手段、經濟手段以及必要的行政手段來推行各種制度改革和公共政策。在治理過程中，政府也更多地採取柔性化、彈性化的方式來激勵社會經濟主體執行國家的政策，以提高政策的有效性。此外，政府對自身的職能範圍也不斷作出調整，以界定政府與市場及社會的必要邊界。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將政府的經濟管理職能界定為：制定和執行宏觀調控政策；搞好基礎設施建設；培育市場體系；監督市場運行和維護平等競爭；調節社會分配和組織社會保障；控制人口增長；保護自然資源和生態環境；管理國有資產和監督國有資產經營。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步提出了轉變政府經濟管理職能的方向：深化行政審批制度改革，為市場主體服務和創造良好的發展環境；加強國民經濟和社會發展中長期規劃的研究和制定，提出發展的重大戰略、基本任務和產業政策，促進國民經濟和社會全面發展，實現經濟增長與人口資源環境相協調；加強對區域發展的協調和指導，積極推進西部大開發，支持中西部地區加快改革發展，振興東北地區等老工業基地，等等。上述變化表明，伴隨著社會經濟環境的變遷，中國政府的經濟職能在兩個層面上作出了重要調整：一是在經濟領域進一步縮減多餘的行政管理職能，更多地發揮市場機制的作用；二是強化政府的公共服務職能，促進社會經濟的平衡發展。 2.政府與市場經濟制度構建 新自由主義轉型戰略推崇一種市場自發演化論，主張只要徹底摧毀計劃體制，放開價格，放棄對國有資產的壟斷，管住財政支出和貨幣發行，一種有效的市場經濟就會破土而出。以這種觀點來看待中國的轉型確實會產生一些令人疑惑之處，那就是為何一個脫胎於計劃經濟體制的權威型政府會有足夠的激勵和能力來創建一個生機勃勃的市場經濟體制。實際上，新自由主義以一種靜態化的視角來看待轉型，而忽視了市場經濟演進的歷史經驗。卡爾·波蘭尼早在半個多世紀前就通過對西方市場經濟發展的歷史進行詳細考察後得出這樣的結論：市場經濟並非與生俱來的，而自發調節的市場經濟也並非完全有效；當今發達國家的政府在當初的「大轉型」中就扮演了積極的角色，它們不僅提供了支持市場經濟運行所需要的制度基礎設施，還通過關稅保護工業，並努力促進技術創新；而且，當市場對人的生命和自然環境造成極大破壞之時，政府還採取必要手段遏制其帶來的負面影響；因此，一個「脫嵌」於政治社會保護的市場是從未有過的。[33]而東亞一些國家的經驗也表明，政府在創建市場和促進經濟發展方面可以發揮積極的作用。以青木昌彥為代表的比較制度分析學派通過對東亞發展型國家的考察，提出了政府增進市場的觀點（市場增進論）：政府與市場並不是相互排斥和替代的關係，政府的作用在於促進或補充民間部門的協調功能；民間部門的自發協調並不能克服所有重大的市場缺陷，這在發展水平較低的經濟中表現得更加明顯。正因為如此，在東亞國家市場崛起階段，權威型政府以及職業化的官僚體系廣泛介入經濟活動，它們通過產業政策、信貸政策、非正式的指導等方式有力地推動市場的發育和經濟的發展，從而形成了一種政府與市場相互增進的治理模式。 西方發達國家和東亞發展型國家的經驗為政府在創建市場經濟中發揮重要作用提供了歷史佐證。它表明，在經濟發展初期政府介入市場創建活動是符合市場經濟發展一般規律的。但是另一方面，受特定歷史傳統、體制結構、利益關係等因素的制約，中國不可能完全照搬國外的經驗模式，而只能結合自身的國情探索一條可行而有效的市場化道路，這也就使得中國創建市場經濟制度的模式呈現出明顯的個性特色。總體而言，中國政府採取了一種從簡單到複雜、從增量到存量、從體制外到體制內、從分兵突進到綜合協調的市場化改革策略。改革首先從農村入手，主要體現為家庭聯產承包責任制的試驗和推廣。伴隨著農村改革成效的顯現，政府將改革逐步引入城市。個體經濟、私營部門有所發展，成為改善市場供應狀況、搞活經濟、促進增長的重要民間力量；國有企業也邁開改革步伐，國企改革從改革初期的放權讓利、承包制，逐步推進到確立「產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學」的現代企業制度以及對國有經濟進行戰略性調整。與微觀經濟部門改革相伴隨的是價格、金融、財稅、外貿等宏觀領域改革的相繼全面展開。在創建市場經濟制度過程中，中國並沒有完全遵循西方主流經濟學家所推崇的「最優」制度模式，而是根據本國實際情況進行有效的制度創新（如雙軌制、財政分權、鄉鎮企業、三資企業、經濟特區等），促進體制的平穩過渡。中國的漸進式市場化道路體現了一種務實的經驗主義改革策略。它承認改革的設計者具有「有限理性」，無法事先設計一個準確無誤的改革藍圖，因此只能採取「邊學邊干、邊干邊學」的方式，根據環境的變化來不斷對原先的改革方案進行修正，運用改革試驗、試錯法等策略以逐步逼近理想的改革目標。漸進式市場化改革道路充分意識到改革所面臨的政治約束，特別是利益分化給改革帶來的阻力，因此需要合理安排改革時序，同時給予改革失利者必要的補償，以化解阻力，保持市場化的穩定性和連續性。最後，漸進式改革策略體現了一種客觀的歷史主義的態度。它既看到傳統計劃經濟體制存在的弊端，也承認這種體制不容忽視的歷史功績，同時也意識到在改革的特定時期，保持計劃經濟體制的某些制度存量的必要性，從而將市場化改革造就成一個帕累托效率改進的過程，而非單純的效率衰減過程。 中國漸進式創建市場經濟制度的模式之所以取得良好的效果顯然與政府轉型與能力構建密不可分。 一方面，政府職能轉變後將其壟斷和控制的經濟資源釋放出來，為市場力量的萌生創造了必要的發展空間；在此過程中，政府人員的利益結構發生了轉變，實現了與市場發展的「激勵相容」，因而促使政府不斷推進市場化改革，發揮了增進市場的「扶持之手」的功能。另一方面，政府也保持了權力的必要集中及其對改革的調控能力，從而確保市場化進程不偏離既定的軌道。這一點與俄羅斯等轉型國家形成了鮮明的對比。羅蘭(2002)就曾指出，前蘇聯的漸進式改革（如價格雙軌制）失敗的一個重要原因在於政府的瓦解和軟弱，以至於政府無法保持一個可信的改革承諾，也不能約束官僚的機會主義行為。而中國在一個有能力的政府的治理下，能夠穩步培育市場軌的發展壯大，並在關鍵時刻將計劃軌併入市場軌，走上全面市場化的道路。 當然，市場經濟的發育反過來也對政府治理的轉變發揮了重要的促進作用。市場機制運轉所推動的經濟持續快速增長不僅為政府提供了比較充足的財政資源，提高了其必要的經濟權力，也促使政府對待市場的態度發生了轉變，即從排斥與敵視走向友好與親和。市場自我發展能力的增強也可以減輕政府過度承擔的經濟職能，使其將有限的資源集中到必要的公共服務方面，提高治理效率。市場的發育也可以為中國未來的政府治理模式轉變提供必要的經驗、技術和工具。 3.政府與社會關係的調整 在傳統計劃經濟體制下，中國的政府與社會關係是內嵌於其「總體社會」結構之中的。根據孫立平(2008)的觀點，總體性社會體現了一種資源高度壟斷條件下的政府與社會關係，即政府控制一切；除了政治和經濟上高度集權的制度設置外，中國還在城市中採取單位制，在農村中採取人民公社制度來實現對資源的集中以及對社會成員的控制。在總體性社會中，社會分化程度比較低，主要體現為社會分層比較簡單（如工人階級、農民階級和知識分子階層三大社會主體），收入和財富的分配也相對均勻。總體性社會結構下所形成的政府深入滲透和控制社會的關係適應了計劃經濟體制和趕超式發展戰略的需要，但是也限制了社會成員的積極性和創造性，損傷了社會的自我發展能力。 如同其他轉型國家一樣，轉型使得總體性社會結構趨於解體，政府與社會關係也面臨著新的調整。伴隨著市場化改革和政府治理的變遷，社會成員逐步獲得了更多的經濟資源和行動空間，並由此打破了傳統的高度單一和封閉的社會結構，社會分化開始加速，多元開放的社會結構也在形成過程中。社會分化首先體現為收入分配差距的擴大，中國的基尼係數已經明顯超過國際公認的0.4的警戒水平，傳統的收入分配均等化格局被徹底打破。其次，在傳統的社會階層的基礎上又出現了新的社會階層，並且不同階層的地位也在發生改變。《當代中國社會階層研究報告》顯示，根據組織資源、經濟資源和文化資源的佔有情況，中國的社會結構已經分化為十大階層：國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業服務業員工、產業工人、農業勞動者、城鄉無業失業半失業者。再次，相對自治和獨立的民間組織、社會團體得到發展。目前民政部門正式登記的民間組織大約36萬個，而一些學者估計實際存在的各種民間組織可能多達300萬個（俞可平，2008）。這標誌著中國的公民社會已經萌芽，中國也日益從單一治理走向多元治理。最後，社會結構的變遷也導致新的觀念和思潮不斷湧現，社會在精神層面也呈現出前所未有的激蕩和涌動。 社會結構的變革既孕育著眾多的機遇也帶來了重大的挑戰。它一方面適應了市場化的需要，標誌著整個社會由傳統走向現代，從封閉走向開放；另一方面也表明轉型社會蘊藏著較大的風險和不確定因素。因此，政府必然要根據環境的變化及時而有效地協調其與社會的關係，構建起新的社會整合與控制機制。 政府協調其與社會之間關係的第一個重要表現就是通過積極的社會政策來促進經濟與社會的平衡發展。在轉型初期，受較低的社會經濟發展水平的制約，中國採取了一種效率優先兼顧公平的非平衡發展戰略。這種戰略在推動市場化與經濟快速成長的同時也帶來了一系列負面問題，如地區和城鄉發展不平衡，貧富差距懸殊，經濟秩序紊亂，自然生態環境惡化，等等。針對這些問題，中國政府從20世紀90年代後期開始加大扶持社會的力度，並且相應出台了一系列新的公共政策，主要包括：實施西部大開發戰略，推行城市最低保障制度，解決「三農」問題，改革農村稅費制度，建立農村合作醫療，取消農業稅，推行農村免費義務教育，建立城市全民醫療保險等。有學者借鑒波蘭尼的觀點將上述扶持社會的公共政策看作是「保護性反向運動的興起」（王紹光，2008）。 政府與社會關係協調的第二個重要表現就是政府對新生的各種社會團體和民間組織的控制、規範和協調。中國轉型期出現的社會團體和民間組織具有不同的屬性和功能。一些團體和組織有助於社會的自我管理並可以為社會成員提供必要的公共物品和服務；而另一些組織則會干擾國家秩序、妨害社會的穩定發展。有鑒於此，中國政府對新生的社會團體和組織區別對待，採取「分類控制」的方式加以治理，即引導和鼓勵那些有益的社會團體和組織的發展，而對那些不利於國家和社會穩定的組織則加以控制甚至禁止（康曉光，2008）。政府協調其與社會關係的第三個表現就是公共政策的制定過程開始更多地引入社會參與，傾聽來自社會民眾的聲音，從而確保決策的透明度、科學性和有效性。傳統計劃經濟體制下政府的公共決策過程是相對封閉的而且缺乏透明度，社會民眾的參與程度也很低，這不免影響到公共政策的科學性和有效性。伴隨著轉型的推進，中國政府的公共決策過程也發生了重大轉變，傳統的封閉式決策模式已經日漸式微，而其他不同程度引入專家、學者、媒體乃至普通大眾參與的公共決策模式則日益興盛，社會對政府公共政策的影響力也不斷增強（王紹光，2008）。 總體而言，中國在轉型過程中根據特定的國情對政府與社會之間的關係進行著持續的適應性調整，以圖實現政府與社會的良性互動與和諧治理，而防止出現俄羅斯等國家轉型中所形成的政府與社會對立、對抗的局面。 　　 （二）中國國家治理模式構建的戰略選擇 由上可見，中國已經初步形成了一種政府、市場及社會互補與共生的現代國家治理模式的基本格局，但也遺留或新生了一些深層次的問題，它們也成為轉型深化階段中國國家治理模式構建的重點與難點。中國轉型深化階段的國家治理模式構建需要立足於兩個基本前提。一是保持制度環境的基本穩定，具體表現為堅持中國共產黨的領導與社會主義制度的穩定性。這是中國30年轉型所積累的寶貴經驗，也是中國與俄羅斯等轉型國家相比取得優良轉型績效的決定性因素。它是保持國家組織制度統一，確保政府具備充分行為能力，並保證社會經濟轉型堅持公正與繁榮目標的基本前提條件。二是國家治理模式構建必須服從和服務於實現社會經濟持續、穩定、均衡發展這一目標。中國是一個發展中大國，資源稀缺與生產力發展水平較低仍然是制約國家與社會現代化進程的關鍵因素。這就決定了國家治理模式構建需要著眼於促進社會經濟的快速發展，並且使發展的成果惠及全民。任何背離穩定與發展的激進變革都是不可取的。在堅持上述兩大基本前提的基礎上，中國需要對政府、市場及社會之間的關係進行深入細緻的協調與構建，建立起「法治化的公共服務型政府」、「有效的市場經濟體制」和「利益整合型公民社會」三位一體的現代國家治理模式，從而建立起「好的市場經濟」（張惠君，2009）。 1.化解政府悖論，建立法治化的公共服務型政府 道格拉斯·C·諾思(1994)有一個著名的論斷：「國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。」這一論斷被稱為「國家悖論」或「政府悖論」。換言之，政府既可能成為維繫國家秩序和諧治理，促進社會經濟持續發展的「扶持之手」，也可能成為干擾國家秩序，抑制經濟發展的「掠奪之手」。因此，如何通過有效的制度改革來化解「政府悖論」，就成為貫穿人類社會興衰發展史中的核心問題。這一點同樣適用於處於變革進程中的中國。在前一階段的轉型過程中，中國政府有效地發揮了創建市場與整合社會的「扶持之手」的功能，但是在政府的目標、體制、行為、功能等方面仍然存在許多不適應甚至阻礙市場經濟與社會發展的問題。「政府悖論」在中國的轉型過程中具有不同的表現形式：以GDP為中心的政績考核機制導致地方政府行為短期化，單純強調經濟效率和經濟利益，而忽視了本應發揮的社會管理和公共服務職能；政府過度介入經濟活動不僅導致煩瑣的行政審批制度，增加了微觀經濟主體的負擔，而且也滋生出日益嚴重的尋租、腐敗問題；某些政府部門缺乏有效的民主決策和監督機制，導致公共權力部門化、部門利益制度化，削弱了政府決策的有效性；政府內部的組織結構和部門設置不合理，導致政府職能重疊、權責不清、政出多門等問題，降低了政府的治理效能，等等（董方軍等，2008）。為了化解「政府悖論」，克服各種潛在的「政府失靈」問題，需要通過持續的制度改革，建立起一種「法治化的公共服務型政府」。 在控制政府行為的現代國家制度中，法治是被學者們最為關注的一種制度安排。經驗研究也表明，法治與經濟增長的關係最為密切，法治對經濟增長具有比較明顯的正向效應。法治是政府實現善治的基本要素之一，也是公共管理的最高原則，它要求政府官員及公民都要遵循法律的約束，但前提首先是規範政府的權力和行為（俞可平，2000）。建立法治政府的努力是中國政府轉型中的巨大變革，特別是建立社會主義市場經濟體制目標的確立以及對外開放進程的加速成為促進法治形成的重要內部和外部動力。儘管30年的轉型過程中，中國在建立法治方面取得了許多突出的成就，但是政府的法治化水平仍需要得到進一步提高；在轉型深化階段，除了進一步加強法律體系的建設外，更重要的是依靠政治體制改革、行政體制改革、社會經濟結構的優化等綜合性措施來強化政府的法治意識與有效實施法律的能力（俞可平，2008）。在提高政府法治化水平的同時，中國還需要通過更為深入的政府改革來提高政府的公共服務職能，實現建立公共服務型政府的目標。黨的十七大報告中明確提出了加快行政管理體制改革，建立服務型政府的目標。建立公共服務型政府目標的確立意味著中國的政府治理模式變革進入到一個核心攻堅階段，它將實現政府治理理念、政府職能以及治理模式的重大轉變。它要求政府根據市場經濟和社會發展的需要明確界定自身的職能範圍，合理設置政府的組織機構，完善政府內部的激勵約束機制，有效配置政府掌控的社會經濟資源，在此基礎上著力培育政府提供公共物品和服務的能力，使政府的能力與其職能範圍相互適應，以提高公共服務的供給效率。 2.培育市場，創建有效的市場經濟體制 中國經濟轉型的目標就是建立一種能夠促進社會長期繁榮的有效市場經濟體制。在前一階段的轉型中，市場經濟體制的基本制度結構已經得到初步確立，市場機制也已經成為資源配置的主要力量，但是依然存在許多制度性問題和結構性問題需要加以克服。雖然在轉型深化階段，市場經濟體制的發育和成熟要更多地依靠激發社會民眾的自主性和創新精神，充分發揮市場機制的協調作用，但是單純依靠市場和社會力量的自發作用顯然無法完成建立完善的市場經濟體制的任務。轉型國家的經驗表明，由於維繫市場經濟運行的制度安排具有公共物品的屬性，單純依靠市場和社會的力量必然會導致有效制度供給不足，而且某些非法的私人部門也將會介入制度的創設，這時必然會產生大量無效的制度安排甚至滋生出種種有組織的犯罪行為，從而干擾人們正常的理性預期，導致各種形式的機會主義行為泛濫，最終使得整個市場陷入秩序混亂的「低水平制度陷阱」之中。因此，需要在轉變政府治理模式，提高政府治理效能的基礎上進一步發揮政府培育市場、增進市場的功能。當然，在這一過程中，需要著力克服政府缺位和政府越位並存的問題，形成一種政府與市場相互促進的良性互動狀態。 就中國而言，轉型深化階段政府至少在以下三個方面需要發揮培育市場經濟體制的重要作用： 第一，完善市場經濟體制的制度環境建設。在這方面，一些政府職能需要強化，而另一些政府職能則需要精簡。需要強化的職能主要表現為加強有關支持公平競爭和促進良好經濟秩序形成的立法和執法工作，提供必要的市場監管和宏觀調控，為市場的有效運轉提供一個穩定的政治與法律環境；需要精簡的政府職能主要表現為改革現有的行政審批制度，縮減不必要的行政干預，打破部門與行業的行政壟斷，將更多的資源投入到必要的公共物品供給方面。 第二，需要繼續深入推進一些基礎性、關鍵性的經濟制度改革與建設，以進一步提高市場經濟體制的綜合運行績效。主要包括：深化國有企業改革，完善國有資產管理體制，鼓勵和引導非國有經濟的發展，為多種經濟成分共同發展創建公平競爭的環境；在完善商品市場建設的基礎上，大力發展包括資本市場、勞動力市場、土地市場在內的生產要素市場，健全和規範其內在運行機制，形成統一、開放和競爭有序的現代市場體系；深化財政、稅收、金融和社會保障體制改革，建立起健全、完善的宏觀調控體系；深入推進外貿、匯率體制改革，提高本國市場經濟抵禦外部衝擊的能力，更加積極地融入國際經濟體系（張卓元，2007）。 第三，政府需要著力推動一系列重要的經濟結構調整，以改變經濟發展失衡的局面。主要包括：調整產業結構，提高產業發展的競爭力；加大對農業領域的投資和結構調整力度，增加農民收入，縮小城鄉差別；協調區域經濟發展，縮小東、西部發展差距；發展循環經濟與節能型產業，緩解來自環境和能源領域的壓力。政府採取的制度建設與結構調整措施將有助於建立起一種各項制度安排協調運行，能夠有效應對競爭壓力與外部衝擊，並實現全面、均衡和可持續發展的有效的市場經濟體制。伴隨著市場經濟體制的發育完善，政府也要對其職能範圍進行動態化的調整，逐步退出某些經濟領域，讓市場機制發揮更大的作用。 3.扶持社會，構建利益整合型公民社會 中國轉型深化階段面臨的一個重要挑戰就是社會利益的分化重組可能會對轉型的進一步推進帶來一定的阻力和風險。在前期的轉型過程中，漸進式改革試圖在不觸動既得利益集團的根本利益的前提下，通過培育新體制或對舊體制進行局部改革以改進經濟體制的運行效率，這樣做可以減少改革的阻力。但是，轉型的深入推進勢必要對舊體制的核心部分進行改革，這就不可避免地要觸動相當一部分利益集團的既得利益。另一方面，在轉型過程中也產生了一些新的利益集團，他們利用過渡時期相對薄弱的法律與制度環境，通過各種手段「尋租」獲取了巨大的利益。但是，隨著經濟體制改革的深化，市場競爭程度的提高，他們原先所獲取的「租金」會迅速「耗散」。在這種情況下，兩種既得利益集團就可能會利用手中積累的政治經濟資源干預政府決策，從而遲滯改革的推進。其次，從社會經濟發展角度看，由於在轉型的前一時期國家對經濟增長速度過分關注，因而在一定程度上忽略了社會經濟結構的平衡發展。社會經濟結構的失衡不僅會引起了宏觀經濟的波動（如國內有效需求不足），而且在一定程度上加劇了各種社會矛盾和緊張狀態。因此，社會經濟結構的失衡不僅是一個經濟問題，而且是一個政治問題。這兩種問題交織在一起，使得未來轉型的不確定性增大，轉型的風險增大。 為了化解社會利益分化重組帶來的阻力和風險，就需要改革者及時對轉型戰略進行相應的調整，以化解轉型過程中積累的各種矛盾，並為下一步的大飛躍蓄積能量。為此，政府需要首先對發展理念作出調整，即從「效率優先、兼顧公平」轉向更加關注社會的公平與正義，使轉型與發展的豐碩成果惠及全體社會民眾。在此基礎上進一步推進扶持社會的積極的社會公共政策，來消弭市場化帶來的社會裂痕。這些公共政策主要包括：促進就業、社會保障、公共衛生、住房保障、教育保障、縮小收入差距與反貧困、支持「三農」，等等。更為重要的是，要對這些社會政策進行綜合性設計，使它們相互配套、相互協調以實現其持續抵禦長期社會風險的目標；在推行社會政策的過程中，政府需要強化自身的社會政策能力，避免不必要的資源浪費，而力求保證社會政策的實施效率；儘管在扶持社會發展方面，政府扮演著重要的角色，但是同樣需要吸納民間組織和力量參與，以彌補政府的不足，並逐步培育社會自發的秩序治理與抗擊風險的能力（俞可平，2008）。 除了上述措施外，面對日益多元和複雜的社會結構，一個成熟、理性、開放並具備利益整合功能的現代公民社會的興起是實現有效的國家治理不可或缺的構成要素。理論和經驗研究表明，公民社會在國家治理方面具有政府和市場所不具備的一些優勢：公民社會可以與政府形成互補或競爭的關係，提高公共物品供給的效率和質量；公民社會能夠塑造社會成員的自治與合作精神，減少社會對政府的過分依賴，規約政府行為；公民社會孕育出豐厚的社會資本，可以增進信任、克服集體行動中的協調問題，提高資源配置效率。基於上述原因，公民社會被視為緩解市場失靈和政府失靈的第三種治理機制（曾峻，2005）。 從轉型國家的經驗來看，創建公民社會可以採取兩種模式：一是依靠民間社會力量的自發演化；二是政府自上而下地理性構建與民間自下而上的自發演化相互結合。就中國特定的國情而言，前一種模式是不可取的，因為它很容易出現社會遊離於政府，甚至與政府對抗的局面，這一點已經被前蘇聯和東歐國家改革失敗的教訓所證明。相反，中國只能採取後一種模式，實現政府與公民社會的良性互動。政府需要承認公民社會存在的合法性與合理性，通過相關法律保障公民的基本權利，為公民個人和社會團體提供更加廣闊的發展空間，充分激發社會民眾的自主性與創新精神，增強社會的自組織治理能力。與此同時，政府需要保持對社會的必要控制和指導，將民間組織和社會團體納入法制化和規範化發展的軌道，並且綜合運用各種公共政策防止形成某種分利性和掠奪性的利益集團，有效整合社會利益結構，促進社會和諧穩定發展。
推薦閱讀：