郁建興 黃亮 | 當代中國地方政府創新的動力：基於制度變遷理論的分析框架

作者簡介：

郁建興，浙江大學公共管理學院教授；

黃亮，浙江大學公共管理學院博士研究生。

一、問題的提出

地方政府創新是當代中國政府治理改革的重要內容，也是許多重大制度變遷的經驗來源。2000年，在全球政府創新風潮的影響下，中共中央編譯局、中共中央黨校和北京大學聯合設立了「中國地方政府創新獎」。①「政府創新」概念正式進入中國，並逐漸成為政府工作的重要議題。

中央政府的反覆強調和支持以及學界對政府創新的呼籲，有效地激發了地方政府的創新活力，激活了地方政府的創新智慧，提高了地方政府的治理能力和治理水平。自「中國地方政府創新獎」設立以來，一系列體現回應性、服務性、參與性的治理目標和治理工具被開發、創造出來，在改善公共服務質量、擴大公民參與程度、降低行政成本、提升行政效率等方面發揮了很好的作用。民眾對政府的信任度也出現了顯著提高。從2000年至今，「中國地方政府創新獎」已經成功舉辦了八屆②，共有2000多個創新項目參加評選，170個項目獲得入圍獎，80個項目獲得優勝獎，內容涉及政府服務、社會服務、環境保護、文化教育、醫療衛生、扶貧救濟等多個領域。具有代表性的如廣東省深圳市的「行政審批制度改革」、四川省平昌縣的「公推直選鄉鎮黨委班子」、浙江省溫嶺市的「民主懇談會」、寧波市海曙區的「政府購買居家養老服務」等。

然而，當下的政府創新實踐同樣面臨著諸多困境與挑戰：政府創新難以為繼，有效的創新實踐無法推廣擴散，政府創新出現標籤化、內卷化的趨勢等。其中，動力不足是政府創新面臨的重要問題。「中國地方政府創新獎」的總負責人俞可平就明確提出，政府創新的動力不足是中國地方政府創新的普遍性問題。③「中國地方政府創新獎」的重要組織者高新軍、楊雪冬等也指出，創新動力不足是影響地方政府創新的根本性問題。④

目前，有關地方政府創新的研究，幾乎都會涉及創新動力的討論，歸納起來大致有三類：第一類是分層次的動力要素研究，即先劃分地方政府創新動力的層次，再提煉具體的動力要素，例如有的研究將地方政府創新的動力要素分為內部要素和外部要素，有的將動力分為直接動力和根本動力，還有的將動力分為發展型動力、競爭型動力和壓力型動力等；第二類是列舉式的動力要素研究，即直接羅列政府創新的動力要素，這類研究往往通過案例或者大樣本的問卷分析，確定主要的創新動力；第三類是單一動力要素的研究，即選取某個特定的動力要素，展開具體的分析，例如外部壓力對地方政府創新的推動作用、地方官員對地方政府創新的推動等。這些研究主要發現了以下幾個動力要素：

(1)上級政府的政策要求。在「命令型」的政府管理體系下，上級政府的偏好，是影響地方政府行為的重要因素。⑤因此，除了地方政府所處外部環境的影響，地方政府創新的動力有一部分來自上級政府的政策要求。⑥這種政策要求有多種具體的表現形式，根據上級政府推動改革創新的意願由強到弱，大致可以分為三種：第一種是上級黨政系統通過確定改革目標、制訂改革方案，要求低層級政府進行改革創新的實踐，即政策試驗⑦；第二種是上級政府將改革創新的行為納入地方政府的績效考核評價體系⑧；第三種是上級政府或主要領導在重要文件、會議、實地調研中明確提出並支持的改革目標。⑨

(2)地方政府或政府部門間的競爭。地方政府是中國政府職能的實際履行者，也是政府責任的實際承擔者。⑩推動地方經濟發展、維護地方社會穩定、提供地方的公共服務等，往往需要大量的資源。現實情況下有限的資源，就迫使地方政府或政府部門之間必須展開競爭。而政府創新正是地方政府更多地吸引資本、人才等資源流入的重要方式之一。(11)此外，除了競爭地方經濟社會發展所需的資源，在單一制的政治體制下，地方政府還需要通過政府創新，來提高提高治理績效、提升工作顯示度，以更好地在地方利益、部門利益、官員個人晉陞等博弈中佔據更多的優勢。(12)

(3)地方官員的自覺行為。地方政府官員的道德操守、職業規劃、社會責任感、個人價值理念、個人的聲譽以及自身的理想追求等，都是推動地方政府創新的重要因素。(13)政府創新在一些地方已經成為了官員的一種自覺意志和自覺行為。(14)不僅如此，隨著社會科學理論的發展，地方官員對改革創新的需求和決心也促進了公共事務專家的參與(15)，通過建立理性、實事求是的討論平台，使得地方官員與專家都能從理論和實踐方面獲得雙贏，共同推動地方政府的創新實踐。(16)

(4)其他地區治理經驗的示範效應。公共政策的學習和移植，是政府創新的重要來源之一。(17)績效良好的地方政府創新往往可以形成示範效應，受到其他地方政府的學習和借鑒，促進其他地方政府的改革創新行為。(18)而且，在創新本身受到鼓勵的情況下，其他地區的治理創新也會刺激地方政府更快、更多地展開創新行為。(19)

(5)全球化的衝擊。經濟、環境、公共事務等的全球化，是地方政府創新的動力之一。(20)全球化不僅要求政府履行傳統意義上的職能，還要求政府提供促進技術創新、知識應用和信息系統擴展所需的基礎設施、制度環境等。地方政府需要通過職能創新，來幫助公民和企業更加有效地參與全球化。(21)

(6)突發公共事件的影響。突發公共事件是打開政策窗口進而改變政策議程的重要因素，也是地方政府創新的事件性動力。(22)許多重要的制度變遷都受到了突發公共事件的影響，具有代表性的如非典事件、孫志剛事件、甘肅正寧縣校車事故等。(23)

總的來看，既有研究已經對政府創新的動力進行了較為豐富的討論，為我們從理論上明確地方政府創新的動力、從實踐上推動地方政府的創新行為，提供了一定的理論準備和經驗借鑒。但是，當我們試圖綜合這些研究，以形成關於地方政府創新動力的系統性解釋時，卻發現已有研究仍然存在一些值得推進的關鍵之處，主要表現在兩個方面：

一是理論分析工具的缺失。有關單一動力要素的討論，已經嘗試使用了政策企業家理論、公民參與理論、智庫理論、公共選擇理論等多種分析工具。但是，這些理論的應用，尚不能提供地方政府創新動力的全局性理解。而宏觀解釋地方政府創新動力的研究，儘管也有少數論者借用了制度理論的相關概念，但具體的分析過程大多是自成體系的建構。正如舒爾茨在新制度經濟學的開山之作《制度與人的經濟價值的不斷提高》中對舊制度經濟學提出的批判一樣：「一個無法掩飾的事實是，他們在考慮到制度問題時，分析的櫥子里是空蕩蕩的，裡面只有幾個被視為無用了的標有『制度經濟學』的舊盒子。當我們更進一步考察時發現，它們實際上既沒有參考術語，也沒有可以檢定的專門概念，更沒有經濟理論來引導分析。」(24)

二是具體與抽象間的斷裂。已有研究中既有關於地方政府創新動力的整合討論，也有針對某類或某種特定動力要素的詳細分析。但是，具體化的研究與抽象的討論之間存在較為明顯的斷裂。這種斷裂主要體現在：抽象的討論大而化之，具體的研究細緻深入，兩者之間缺乏對話，無法形成地方政府創新動力的系統性解釋。抽象的討論通常是理論與理論甚至判斷與判斷之間的推導，其結論看似具有全局解釋力，但過於宏觀的描述和模糊的說法，使其既能解釋地方政府創新，也能解釋其他類型的政府改革。另一方面，具體的研究往往是基於單一案例的分析，呈現出了特定事件中特定要素的作用過程及其影響。這類結論用於分析類似案例時具有較好的解釋力，但無論是縱向上與抽象討論的對接還是橫向上與其他動力要素的結合，都存在明顯的理論隔閡和話語差異。

事實上，就政府創新的關注，制度變遷研究遠早於公共行政學的討論。不同點在於，前者以分析政府創新為工具，解釋制度變遷對經濟社會發展的作用。而20世紀80年代興起的政府創新研究，則著眼於政府創新實踐本身，關注創新的類型、分布、影響因素等。作為晚近的重要研究範式，制度變遷理論發展較為成熟，一定程度上能夠為政府創新研究，尤其是創新動力的討論提供理論支持。基於這些考量，筆者試圖借鑒制度變遷理論的部分分析概念和理論工具，在做出適用性討論的基礎上，彌補既有研究在理論分析工具上的缺失以及具體與抽象間的斷裂，權衡系統性與詳細性的辯證關係，建構地方政府創新動力的新分析框架。

二、制度變遷理論及其適用性

有關制度的討論，起始於19世紀末20世紀初，經濟學界對當時主流經濟學理論的批判。1898年，凡勃倫發表《為什麼經濟學不是一門演進科學》，較早地反思了新古典經濟學中有關「制度不變」的前提假設，主張將制度視為動態演化的變數，分析經濟社會系統的演進。(25)凡勃倫也因此被譽為制度經濟學的鼻祖。此後，阿里斯、康芒斯等在制度的概念、經濟與制度的關係等方面，進一步充實了舊制度經濟學的討論。但是，在20世紀多元複雜的發展形勢下，舊制度經濟學的理論並沒有提出實證的分析框架和方法，解釋力仍然十分有限(26)，其貢獻更多地體現在「破」的層面。所以，舊制度經濟學在20世紀40年代之後日漸式微，制度並沒有得到廣泛的重視。

20世紀70年代初，主張國家干預的經濟體普遍陷入滯脹危機，經濟下行引發的失業，帶來了嚴重的政治、社會問題。福利國家、凱恩斯主義成為眾矢之的。社會科學家們紛紛開始尋找新的理論路徑，重新討論國家權力、市場行為的關係及其變遷，其中以舒爾茨、戴維斯、諾斯等為代表的經濟學家率先將制度作為重要變數重新引入經濟分析，掀起了新制度主義的浪潮，制度變遷理論也應運而生。

舒爾茨是較早關注制度變遷的學者。他反駁了兩種研究經濟增長動態的傳統方式：(1)省略或剔除制度；(2)把制度的變遷視為給定的。基於此，他提出了第三種解釋路徑，即將制度視為經濟領域裡對經濟增長做出反應的變數，揭示制度動態變化的特徵。他認為，制度是具有經濟價值的服務的提供者。制度變遷的起點是非均衡的產生，而人的經濟價值的長期顯著提高正是制度在執行其經濟功能時的主要非均衡原因。(27)舒爾茨發現了人的經濟價值的提高是制度變遷的動力。

如果說舒爾茨是新制度主義學派中第一個提出「制度變遷」的學者，那麼戴維斯和諾斯則最早將「制度變遷」進行了概念化。他們在1971年出版的著作《制度變遷與美國的經濟增長》中，單獨以「制度變遷的理論：概念與原因」為題，就制度變遷相關的概念、制度變遷的來源、目的等展開了詳細論述，首次將「制度變遷」的提法以學術概念的形式呈現出來。他們認為，如果預期凈收益超過預期成本，一項制度安排就會被創新。制度安排的形式可以是多樣的，從純粹自願到完全由政府控制都有可能。制度創新的最終目的是將外在的收益內化，這種外在收益來源於多個方面，如規模經濟、外部性、風險、交易費用等。(28)

在之後的研究中，諾斯進一步完善了有關制度變遷的討論。他與托馬斯合作的《西方世界的興起》證明了制度變遷的自我循環累積機制。他們提出，制度變遷並不是經濟發展的結果，而是原因。(29)這是諾斯運用制度變遷理論解釋現實世界變化的第一次嘗試。作為諾斯制度變遷理論的代表作，《制度、制度變遷與經濟績效》一書更詳細地討論了制度變遷及其動力。在這部著作中，諾斯重點區分了制度和組織，他在定義制度和組織時提到：「從概念上，明確區分開『規則』與『參與者』是十分必要的。規則的目的是確定比賽的進行方式，而參賽隊的目標則是要在這套規則下贏得比賽。」他延續了自己一直以來的觀點，將制度變遷的根本動力歸因於「相對價格的變化」。但他也指出，相對價格變化導致制度變遷發生是有條件的，即存在投入資源去重構更高層面規則的可能性。(30)

上述幾位學者主要考察了制度變遷中行動者的理性選擇過程，更多討論的是制度變遷的直接動力，即行動者如何根據「收益—成本」的考量決定製度變遷與否的微觀過程。新制度主義的研究中，還有一部分討論了制度變遷的間接動力，即哪些因素作用於行動者並間接影響著制度變遷。

拉坦在《誘致性制度變遷》一文中指出，「無論是諾斯和托馬斯還是舒爾茨都沒有提供一個制度變遷供給的理論」，也就是說，諾斯和托馬斯以及舒爾茨的研究都先驗地假設存在制度的供給，然後來分析新制度替代舊制度的可能性及其影響因素。拉坦獨到的觀察，促使他從更為廣泛的視角觀察了制度變遷過程，很好地拓展了制度變遷理論中有關制度變遷動力的討論。他基於「供給—需求」的理論模型，並採取漸進主義的方式，提出了一個誘致性制度變遷的理論：對制度變遷需求的轉變是由要素與產品的相對價格的變化以及經濟增長相關聯的技術變遷所引致的；對制度變遷供給的轉變是由社會科學知識及法律、商業、社會服務和計劃領域的進步所引致。進一步地，他集中考察了官僚主義行為與集體行動以證成誘致性制度變遷的理論假設。(31)拉坦的這一工作，也給林毅夫提出強制性制度變遷提供了重要的研究基礎和理論啟示。

林毅夫繼續拉坦等基於「供給—需求」模型的分析方法，重點考察了強制性權力在制度變遷中的作用，就制度變遷的動力提供了新的思考。他根據產權理論、集體行動理論、誘致性制度變遷理論等，提出「搭便車」(free-rider)是制度變遷的固有問題。制度安排被創新後就會成為公共物品。所以，他認為誘致性創新並不是新制度安排的唯一來源，自發過程產生的制度供給將少於最佳供給狀態。而作為國家權力的擁有者，政府是可以採取行動來矯正這種制度供給不足的。因此，他提出了區別於誘致性制度變遷的強制性制度變遷。林毅夫「把國家的決策看作是通過國家政治者的行為來完成的過程」，基於此，得出了有關強制性制度變遷動力的一般性結論：「有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由於私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高於他強制推行至變遷的預期費用，他將採取行動來消除制度不均衡。儘管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那麼國家可能仍然會持續某種無效率的不均衡。」(32)作為新制度主義研究的重要代表，林毅夫對制度變遷動力的理解與分析是系統且具有解釋力的。

進一步的問題在於，概念體系和分析工具較為完善的制度變遷理論是否可以為政府創新的討論提供理論支持，也即制度變遷理論是否具備運用於政府創新分析的基本適用性?求解這一問題，首先需要釐清幾個概念和幾組關係。

第一，什麼是制度。諾斯給「制度」下過多次定義。在《經濟史中的結構與變遷》中，他認為：「制度應該包括一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規範，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。」(33)《制度、制度變遷與經濟績效》一書將制度定義為「是一個社會的博弈規則，或者更規範地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關係的約束」，由非正式約束和正式的法規組成。(34)此外，還有許多學者從不同的角度定義了制度，有代表性的如青木昌彥提出的：「制度是關於博弈如何進行的共有信念的一個自我維繫系統。」(35)河連燮認為，制度指的是「對個體行為產生影響的結構性制約因素」。(36)可見，對制度的定義，不同學科、不同領域的學者有著不同的視角和關懷點。廣義地看，制度是構成人類社會所有共識的集合。狹義上的制度，也可以特指正式的制度、非正式制度。總的來說，各家在「制度是一種系統化的規則」這點上的認識是一致的。

第二，什麼是制度變遷。諾斯對制度變遷概念的內涵與外延進行過多角度的定義。在最初定義制度變遷時，他認為制度變遷是「制度創立、變更及隨著時間變化而打破的方式」(37)，「如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新」。(38)在《制度、制度變遷與經濟績效》中，他對制度變遷有了更為詳盡的論述。他提出，制度變遷是從均衡到不均衡再到均衡的循環往反覆，是對構成制度框架的規則、準則和實施組合的邊際調整。與制度變遷相對的概念是制度穩定，這種穩定就是一種均衡，它是指：「在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用於再建立協約是有利可圖的。」(39)歸納起來，制度變遷可以理解為制度破舊立新的過程。

第三，制度變遷與制度創新的關係。在制度分析的文獻中，制度變遷與制度創新常常是一對混用的概念。從上述制度變遷的定義中可以發現，戴維斯和諾斯的研究將制度創新基本等同於制度變遷。拉坦在討論制度變遷的供給時也提出：「制度變遷也可能是由政治家、官僚、企業家及其他人指導他們的日常活動時所實施的創新努力的結果。」在說明誘致性制度變遷理論時，他指出：「這一理論對制度創新概念採取了一種漸進主義的方法。」(40)林毅夫在擴展誘致性制度變遷理論的研究中，專門注釋了制度變遷與制度創新的關係。他指出，「制度變遷」(Institutional Change)和「制度創新」(Institutional Innovation)這兩個術語在文章中是交替使用的，因為現有制度的修正同時也是一種創新活動，新制度的採納也必須隨著舊制度的改變。(41)所以，制度變遷與制度創新是同一現象的兩種描述，其概念內涵是一致的。

第四，制度變遷與政府創新的關係。從概念上看，制度創新與政府創新是不同分類向度之下的兩種表述。前者是按照創新內容劃分而得到的一種創新類型，與之相對的是技術創新。後者是劃分不同創新主體的一種結果，與其並列的還有社會創新、企業創新等。在邏輯上，如果按照內容對政府創新進行分類，也可以將政府創新分為政府的制度創新與政府的技術創新。這麼看來，制度創新與政府創新的關係應該是互有交集、互有獨立的兩個集合。但在現實中，理論研究所討論的政府創新案例和具體的政府創新實踐，都是以制度創新的形式出現。所以，制度創新的概念事實上包含了政府創新(如圖1所示)。而且，學界的研究也都自覺、不自覺地將政府創新等同於制度創新來討論。例如，中國政府創新獎的發起人俞可平就曾提出：「地方政府特別是基層政府出現了一種制度創新的強大動力，在許多地方黨政機關中，創新成為一種自覺的行為。」(42)

圖1 制度創新與政府創新的邏輯關係與現實關係

圖表來源：作者自製。

因此，政府創新過程就是制度變遷的過程。無論政府創新的研究者們是否承認，他們的研究都屬於制度分析的範疇。有關政府創新動力的討論，可以藉助制度變遷的動力理論進行分析。

三、中國地方政府創新動力的制度變遷分析框架

從20世紀後半葉至今，理論界和實踐部門對制度的關注達到了前所未有的高度。最早關於政府創新的討論，正是起源於經濟學家對制度變遷的研究。那麼，制度變遷理論的哪些成果可以借鑒並運用於地方政府創新動力的分析之中?

在分析概念上，我們主要運用兩對概念：制度結構與制度安排、強制性與誘致性。前者是諾斯為了更加明確分析對象，而對制度所做的區分。他認為，制度環境是一系列用來建立生產、交換預分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則；制度安排則是指支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排。(43)後者來源於拉坦、林毅夫對制度變遷進行類型學劃分時，所提出的誘致性制度變遷與強制性制度變遷。林毅夫認為，誘致性制度變遷指的是一群人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷；強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。(44)在理論模型上，我們借鑒制度變遷研究中普遍使用的「理性經濟人」假設，認為地方政府是「有限理性」下追求利益最大化的行動者。基於此，我們將遵循「成本—收益」的分析路徑。地方政府創新動力的大小來自創新所能帶來的預期收益，預期收益越大，創新的動力就越大。當然，我們對成本、收益的定義，並不局限於經典經濟學理論中的物質利益範疇，還包括非物質的收入與支出，如工作量、可能的問責、受到的褒揚等。在對政府創新的理解上，我們遵循制度變遷理論的一般認知，認為政府創新是「路徑依賴」的制度變遷。由於地方政府創新關注的是具體的制度安排而不是基本的制度環境，因此並不存在制度突變的可能。

需要指出的是，我們使用制度變遷理論的分析概念和理論模型，但並非全盤接受所有內容。經典的制度變遷研究更多地是以行動者為中心的分析。但是，無論是結構中心主義還是行動者中心主義，在解釋現代國家多變複雜的現實情況時，似乎都受到了視角的掣肘。秉承兩種研究視角的學術爭論也在國家中心與社會中心的搖擺中相互交織融合。(45)正如傑索普所指出的：結構並非絕對的、無條件的，而是與實踐、空間、能動、策略等要素有關；行動者能在結構環境中進行策略計算進而實現利益。(46)可以說，結構與行動者是相互影響、相互建構的關係。所以，他在批判結構中心主義與行動者中心主義的基礎上，綜合兩種研究視角，提出了「結構—策略」的分析方式。我們擬借鑒傑索普的研究成果，既關注結構性要素對地方政府行為的影響，也討論地方政府作為創新行動者在面對複雜結構條件時的策略性行為與理性選擇過程。

因此，根據上述分析概念和理論模型，並結合既有研究，筆者提出了多元複合要素下地方政府創新動力的分析框架，如圖2所示。

圖2 當代中國地方政府創新動力的分析框架

圖表來源：作者自製。

筆者認為，地方政府的創新行為處於一個相對穩定的制度結構之下，即一個社會中正式的和非正式的制度安排的總和。(47)根據地方政府創新的動力是否直接影響地方政府的創新行為，可以將動力分為直接動力和間接動力。

間接動力是指那些觸發地方政府創新意願，進而影響地方政府行動者理性選擇過程的外部力量。根據其影響力的強弱，可以分為強制性動力和誘致性動力。強制性動力要素是指上級政府採取適當行動的激勵，改變地方政府行為的力量。楊雪冬有關第四、第五屆「中國地方政府創新獎」的研究發現，「落實中央的有關精神」列在「創新的最初目的」第二位。他將這類創新稱為「落實型」創新，具體來看有兩種形式：一種是對中央提倡的某種目標或某項政策意圖的回應，另一種是對中央或上級具體要求的實現。(48)上級的具體要求在實踐環節又主要來自上級政府的正式文件以及上級領導的重要講話。因此，強制性動力要素可以歸納為：(1)上級政府的宏觀戰略要求，如服務型政府建設、法治中國建設等；(2)重要文件中明確提到的具體改革工作；(3)上級領導在重要講話中重點強調的改革創新工作。誘致性動力要素是指誘發地方政府自發改變現有行為的力量，其中包含制度選擇集合的改變、技術的改變、制度服務需求的改變、其他制度安排的改變四個大類。(49)既有研究所發現的多個動力要素都可以歸為誘致性動力要素。概括起來：(1)幹部自身理論水平的提高、專家學者的呼籲和倡導、國外地方政府的創新經驗、國內其他地方政府的創新經驗，都可以擴大既有的制度選擇範圍，因此屬於改變制度選擇集合的誘致性動力要素；(2)新技術的應用，例如互聯網、物聯網、射頻技術等，屬於技術改變類要素；(3)社會矛盾多發、突發公共事件、政府內部運行不暢、政府信任危機、公民參與的訴求、經濟下行、生態環境的破壞、社會組織的興起與推動，都是激發新的制度需求的要素，因此，屬於改變制度服務需求的誘致性動力要素；(4)其他制度安排的改變則主要在於其他地方政府創新行為受到上級政府的肯定。(50)

另一方面，直接動力是指有限理性的地方政府經過「成本—收益」分析後，作用於地方政府創新意願的合力，包括了成本要素和收益要素兩個部分。就某一創新來說，其具體過程是地方政府受到間接動力的影響，形成初步的創新意願；進一步地，在決定是否開展創新時，綜合考量多個成本收益要素；然後結合自身偏好，給進入理性選擇過程的成本、收益要素賦值並計算；最後，根據計算結果決定是否實施創新實踐。除了間接動力包含的要素之外，已有研究所揭示的創新動力，大多可歸入「成本—收益」的要素集合之中。成本要素集合，即地方政府在決定是否實施某一創新時可能考慮的制約因素，包括：(1)財政支出的增加。(51)大部分政府創新都屬於支出性制度創新而非收入性制度創新，因此創新所需的財政支出是地方政府最為顯性的成本；(2)來自上級的質疑。多個研究指出是否獲得上級政府的支持是決定開展創新的重要因素(52)，由於獲得上級支持普遍被認為是創新順利展開的保障性要素，而非激勵性要素。(53)所以，上級的支持對於地方政府來說並不是收益，而是消除可能的不利影響，但如果上級政府偏向於不支持，那麼，地方政府就需要承擔違背上級意願的成本。所以，對於這一要素的表達應該從成本的角度考慮，轉換為違背上級意願的成本，也即上級政府的質疑；(3)來自同層級部門的壓力。同樣有許多研究認為相同層級部門是否配合是影響創新實踐的關鍵因素(54)，與上一要素類似，這一要素也是普遍認為的保障性要素，即獲得同層級部門的配合併不能獲取額外收益，因此，從成本角度考慮，準確的表述應該是來自同層級部門的壓力；(4)社會穩定風險的增加。社會穩定是地方政府考核評價中的重要組成部分，創新是否帶來額外的維穩壓力，也是地方政府考慮的重要因素之一；(55)(5)創新失敗可能受到的問責。政府創新常常伴隨過錯、風險和失敗，因此，在決定是否開展創新時，創新的推動者往往會考慮創新失敗所需要承擔的後果和責任；(56)(6)突破既有規則。創新往往意味著對既有規則的突破，尤其是在改革強調「於法有據」的當下，法律、法規的約束是創新能否展開需要考慮的一個重要因素。(57)

收益要素集合，即地方政府在決定是否開展創新時可能考慮的有利方面，包括：(1)治理問題的解決。這是地方政府創新最重要的動力要素之一(58)；(2)治理需要的回應。(59)這點與上一要素的區別在於，解決治理問題更多的是地方政府處理現實工作中遇到的困境，提高工作績效，而回應治理需要則主要指滿足屬地民眾需要，為地方做更多貢獻的動力；(3)社會力量、公民參與意識的培育。這是地方政府創新中較為常見的收益要素，尤其是社會治理類的創新，通常都有培育社會力量，促進公民參與的考量(60)；(4)工作顯示度的提高。地方政府在開展政府創新時也有向上級展示工作能力、提升政府部門地位、提高工作顯示度等方面的動機(61)；(5)政府信任提高。如上文所述，政府信任危機是誘致地方政府創新的一個重要動力，因此，提高政府信任是地方政府推動創新的重要目標之一(62)；(6)地方經濟發展；(7)地方社會穩定；(8)更好的公共服務。經濟發展、社會治理和公共服務是地方政府的三大主要職能，也是地方政府開展創新的主要推動力量。(63)

總結起來，間接動力觸發了地方政府的創新意願，直接動力則是地方政府就特定創新的成本收益考慮。如果預期的創新收益大於成本，地方政府往往會選擇開展這一創新，即產出新的制度安排，如果預期的創新收益低於成本，則會偏向於維持現狀。

與既有研究相比，這一分析框架的創新之處在於：首先，引入理論分析工具，建立了基本的概念體系。本分析框架超越了就事論事的解釋方式，借鑒制度變遷理論的部分概念和假設，整合歸類碎片化的政府創新動力要素，嘗試構建了系統化、分層次的概念體系。其次，解釋了地方政府創新的邏輯路徑。既有研究對創新動力的討論有兩種取向：(1)創新動力的綜合分析，主要著眼於創新動力要素的羅列而並沒有揭示動力要素的作用機制；(2)單一動力要素的討論，主要研究某一要素的微觀作用機制而無法解釋特定創新中的其他動力要素。本文提出的分析框架將地方政府創新的動力分為間接動力和直接動力，在明確分類和層次的同時，也解釋了這些要素的作用路徑，即間接動力觸發地方政府的創新意願，進一步地，地方政府對特定創新的「成本—收益」要素進行有限理性的分析，進而決定是否開展創新。最後，分析框架具有可證偽性。既有研究，尤其是綜合討論創新動力的研究，所提出的動力要素大多較為籠統。這種潛在概念的不清晰使得這些研究提出的觀點往往不具備可證偽性。波普爾認為：「衡量一種理論的科學地位的標準是它的可證偽性或可反駁性或可檢驗性。」(64)本文提出的分析框架不僅構建了可供討論的結構變數，而且也預設了最直接的觀察變數，具備了證偽的可能。具體來說，這種間接動力與直接動力的區分，強制性動力與誘致性動力的區分，以及所提出的強制性動力要素、誘致性動力要素、「成本—收益」要素集合等，都可能是不完備的，可供後續研究推進修正。

本期編輯：吉先生

本文來源：《學術月刊》