中國的預算改革之路，會成為第三條道路嗎？

《治國與理財——公共預算與國家建設》書影。一般認為，是國家創造了稅收。然而，稅收制度也絕非被動適應國家意志的工具，它對國家功能與社會結構也有強大的塑造能力。從社會學角度看，國家財政的類型可以歷史地分為領地國家、貢賦國家、關稅國家、自產國家、稅收國家、貿易國家、租金國家。其中，稅收國家代表了一種具有普遍性和穩定性的、正規化的、在全國範圍內進行數目字管理的現代國家類型。自產國家指的是，國家代替企業成為經濟生活的行為主體，財政收入依靠汲取國有企業上繳的利潤。租金國家則指的是，財政收入依靠出口國家壟斷的自然資源來獲取租金。不同的財政國家類型對應了不同的國家-社會關係。自產國家、租金國家由於是強國家主導，人民會產生一種「國家養社會、國家養人民」的「財政幻覺」，如計劃經濟時期的中國、蘇聯，又如大量的阿拉伯石油國家。稅收國家因徵稅對象、徵稅強度的不同，會逐漸在討價還價中形成納稅人意識和代議制民主模式。從1949年到1978年，中國是典型的自產國家，國家為了應對新舊制度交替之際出現的國內外危機，緩解財政壓力，採取了壟斷經濟的做法：對重要工農業物資、對外貿易實行國家壟斷，並陸續實行了糧棉統購統銷，最終經由「三大改造」建成高度集中的計劃經濟體制。這裡又有一個分水嶺。1958年以前，以產品稅為主的工商稅仍佔有相當比重，這主要針對的是當時仍然存在的多種經濟成分。1953年薄一波主持的稅制改革擱淺，一個根本原因是毛澤東反對在稅收方面實施公私平等，而是要體現出對社會主義公有製成分的照顧。1958年後，稅收制度不斷簡化，稅收作用不斷弱化，而國有經濟體系逐漸站穩腳跟，通過行政命令從國有企業汲取利潤成了國家財富積累的主要渠道。1978年後，中國重建稅收體系，繼續向現代稅收國家轉型。首先是上世紀八十年代國有企業的「利改稅」，以合法化、正規化的方式理順了國家與企業間的利潤分配關係。到八十年代末，重建了包括企業所得稅、利潤稅、商品稅、關稅在內的稅收體系。1994年的分稅制改革又進一步完善了商品稅體系，增設了增值稅。至此，現代稅制三大主要稅種中的商品稅、所得稅都已齊備，所缺的，只剩針對存量財富徵收的財產稅。而所得稅中來自私人部門（包括民營經濟與家庭、個人）的稅收比重呈現上升態勢，國家對社會的依賴性增強。但與此同時，在正規的稅收制度之外，體外循環的收入部分也在增加，這主要指的是各種以非稅名義（專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、基金等）徵收、能夠為政府所操控的資金，如土地出讓金、社會保障基金（社會保障基金收入在許多國家是以社會保障稅形式徵收，但中國是以社會保障費形式徵收）。這些小財政、小金庫的廣泛存在，讓中國向現代稅收國家轉型的道路走得並不徹底，還帶有自產國家與租金國家的部分屬性，財政和預算是不完整的、碎片化的。這也是國家財大氣粗、在某些場合甚至忽視所謂「納稅人意識」的原因所在。從短期來看，自產國家貌似是「流寇」到「坐寇」過程中實現收入最大化的最佳策略，但以國家獨佔和直接經營的方式來產生財政收入的行為，會因為科層制下特有的信息不對稱及委託-代理問題而形成長期風險。最終這將導致自產國家被迫「吐出」其經營和佔有的部分領域，這部分真空將由私人部門填補，而國家隨後會以稅收形式將這部分產出的一部分納入財政體系。這一過渡過程，也就是自產國向稅收國的轉型。這一轉型有著豐富的歷史先例，也有著巨大的政治影響。如果一個國家的主要徵稅對象是土地、資源和其他不便移動的財產，這類稅收可稱為直接稅。由於稅基的移動性較差，納稅人即便有很強的逃稅動機，也不可能「攜帶」這些財產遁逃他方，或神不知鬼不覺地將之變現。也就是說，納稅人與國家之間討價還價的能力較差，國家只需以很低的交易成本即可獲得財政收入，因此，也就無需過多聽取納稅人的意見。反之，如果一個國家的主要徵稅對象是商品貿易，這類稅收可稱為間接稅。由於貿易的雙方是一手交錢、一手交貨的活生生的個體，納稅人之間就可以通過轉移地點、隱瞞交易行為等方式來避稅。國家要識別這種逃稅行為的交易成本就很高，所以就不得不在政策制定上做出調整。一種消極的調整方式是財政承包制。中世紀歐洲的包稅商制度就是國家對間接稅鞭長莫及的產物，與其嚴加征管而不可得，不如索性轉包給「地頭蛇」，給他們一定的特許許可權，令其代征代繳並從中分成。這種包稅制在現代的體現，就是中央政府與地方政府之間在財權、事權方面的權責分割。財政承包制只是一種過渡狀態，國家為獲得穩定的收入，必須採取更徹底和積極的方式，即通過代議機關廣開言路，將納稅人的聲音納入稅收決策過程，形成現代意義上依憲治國的法治國家。這是財稅制度改革對政治體制改革的引導意義，亦即財政立憲。

政治體制改革的一項重要內容是建立政治問責的機制。財政問責是政治問責中最具操作性也最顯明可見的間接變數，常見的有三種路徑。一是垂直問責，就是在不同權力等級之間，由較高的一方向較低的一方問責。進一步細分的話，自下而上問責依靠的是選舉民主，自上而下問責依靠的是官僚體系內部的制約。中國在這方面的努力，主要表現為改革開放以來財政部權力和權威的強化。近三十多年來，財政部逐漸成為財政預算和撥款的核心機構。需要指出的是，在不同類型國家中，財政部的地位、功能和作用並不相同。一般認為，發達國家政府內閣中最具權力的經濟部門是財政部。所以我們在各類「對話機制」中能夠看到，財長的位置是非常尊貴的。相對於財政部來說，其他部門都屬於支出性部門，他們對財政部既敬且怕，心態十分矛盾。他們既清楚「錢袋子」關涉國之大事，需有專門機構盡忠職守、照章辦事；又經常抱怨財政部官員，認為他們並不比自己更為了解某一項目應否設立、應否投資，希望財政部能減少對其他部門具體事項的干涉。對財政部來說，骨子裡的預設設置就是懷疑一切，默認其他部門必定會想方設法、虛張聲勢來誇大本部門的重要性，以求在稀缺的資金盤子中得到超額的利益分配。在欠發達或發展中國家，特別是具有計劃經濟傳統的這類國家，情況則有所不同。一方面，這些國家的政府中最具權力的部門並非財政部，而是負責制定國家投資計劃和資金配比方案的「計劃委員會」。以中國為例，在1950年代初「高饒事件」發生之前，由高崗擔任主席的國家計劃委員會，甚至一度成為與周恩來總理負責的政務院並駕齊驅的實權部門。這樣一來，財政部的角色從一開始就被弱化為計委的撥款機構和財會部門。另一方面，這些國家由於面臨著諸多不確定性，因而財政部對年度預算的編製總會存在延遲和反覆。延遲，是因為手中無糧、無米下鍋，只好以拖待變。反覆，則是惡性通脹的壓力寸步不離使然。年初的支出計劃也許能蓋一座樓，到了年底恐怕只夠蓋一間廁所，這就不能不對預算方案來回修改。財政部能夠清楚掌握的是稅收，但對支出部門的支出預算必須抱持十二萬分的懷疑，以免由於低估支出造成巨大的缺口。因此，即便在相對景氣的時期，財政官員們也面臨著巨大壓力，這個時候，就更加缺乏強有力的理由來拒絕支出部門及其背後的計劃委員會方面提出的擴張性要求。資金匱乏時，財政支持的重要性固然增加，但項目的去留選擇，卻成了財政部和計劃委員會雙方面臨的新難題，如何做減法、如何設定優先順序，更令人頭疼。當下中國的政府體制中，仍留有計劃經濟時期政出多門的明顯痕迹。實際上，發改委、科技部在預算編製方面都有相當程度的話語權。在涉及相關專項資金的分配時，財政部需要整塊切割給這兩個部門，再由其制定具體下撥方案。毫無疑問，在強調「發揮市場的決定作用」為主要導向的改革路線圖，以及將大幅削減審批許可權作為主要抓手的行政體制改革進程中，發展改革委員會作為舊體制下計劃委員會在今天的尾巴，其分量理應被削弱。同時，在全國人大明確發出強化稅收法定和預算監督審查的信號後，財政部在政府中的權重勢必顯著增加。當這個國家不再以大規模投資和基礎設施建設引領一種粗放式的經濟擴張，轉而追求一種更加以人為本的穩態發展後，發改委地位與功能的下降、財政部地位與功能的上升，也會成為一種新常態。二是橫向問責，就是同等權力主體之間的問責形式。中國在這方面的努力，主要表現為改革開放以來審計系統地位和作用的強化，以及各級人大對同級行政系統監督的強化。1999年是重要的一年。這一年，中國啟動了預算改革，具體包括部門預算改革、國庫集中收付體制改革和政府採購改革。這要求每個部門在進行支出時，必須先有預算，而要列入預算，必須說明具體的活動及理由——這產生了後來人們稱之為項目制或項目治國的方式，並很快風行於各行各業。這次改革還實行收支兩條線的配套改革，在承認預算外收入客觀存在的同時，將收入和支出脫鉤，納入國庫專門賬戶進行監管和控制。在這個新體制中，每級政府只能有一個國庫單一賬戶，所有財政資金必須繳進該賬戶，不到實際支付發生時，所有資金必須保留在該賬戶中。2007年以後，包括社會保障金在內的政府性基金也全部納入預算管理。同樣從1999年開始，國家審計署每年6月掀起審計風暴。在時任國務院總理朱鎔基的支持下，當時的審計長李金華開始連續九年在每年夏季召開的全國人大常委會例行會議上，對國務院各部門資金違規使用情況點名批判。1999年批判的重點是水利部私設小金庫、挪用水利專項資金、虛列支出、亂拉贊助等問題，之後，時任水利部長鈕茂生卸任轉為河北省長。這種任職調整具有明確的懲罰意味。另一方面，國務院總理李鵬卸任後轉任人大常委會委員長，這也使得人大的「含金量」有所提升。1998年後，人大對政府特別是對部門預算的監督水平得到明顯提升。2000年，四個中央部門首次提交部門預算給全國人大審查批准。從那時起，中央所有職能部門將本部門預算提交人大審批成為慣例。三是社會問責，顧名思義，這指的是來自社會領域的力量直接對財政預算進行監督。比較典型的模式如溫嶺的預算民主懇談制度，以及哈爾濱、無錫的參與式預算。其共同點在於，把公民對政府財政預算的審查監督關口，移到人大常委會初審、人大正式會議表決這兩個步驟之前，在預算制定過程中就廣泛徵求意見。社會問責的另一支生力軍來自媒體和學界。上海財經大學的蔣洪教授任職全國政協委員多年，在政協全體大會上發言呼籲預算公開，提高政府財政透明度，他所主持的研究機構定期發布相關報告對各省財政透明度作公開點評。一些公民個人也致電致函政府部門要求信息公開，這些都是有益的推動。《治國與理財》描繪了財政體制改革與政治體制改革之間互動的三種圖景。一是歐洲的道路，國家在大致相同的時間內同時建立現代選舉制度和預算制度，並不斷使之完善；一是美國的道路，國家首先建立現代選舉制度並使之完善，若干年後才啟動預算改革；還有一條似乎是中國目前正在走的道路，是否走得通還是未定之數，即國家在人大選舉制度建立或完善之前，先建立現代預算制度。如果第三條道路可以走通，自然是一條具有中國特色的政治道路。它的最大挑戰是，如果人大代表缺乏進行預算監督、財政問責進而政治問責的意願和能力，那麼現代預算制度的建立就會仍然遙遙無期。
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