於明 | 政體、國體與建國——民初十年制憲史的再思考

— 於 明 —

（北京大學法學博士；華東政法大學法律學院副教授）

摘要

對於民初十年制憲史的重新檢視表明，導致憲法遲遲未能頒布的原因，並不只是軍閥勢力的干預，還同時源自國會內部在有關「政體」與「國體」等問題上的爭論不休。而在這些爭論的背後，真實的衝突來自於作為軍閥政治本質的派系政治，其根源在於民初政治在構建統一主權國家的「建國」問題上的不足。而1923年憲法及其法統最終被否棄的原因，也就並非只是因為「賄選」導致的憲法危機，而更多來自於從軍閥政治和憲法政治向黨國政治轉型的重大政治變遷，是人們在建國問題上的重新思考與道路轉折。

目 錄

一、問題的提出

二、政體問題：以解散權為例

1、《天壇憲草》中的討論

2、憲法續議中的爭論

三、國體問題：省制與省憲

1、「省制」入憲？

2、「省憲」還是「省自治法」？

四、憲法爭端的背後？

五、建國道路的再選擇

1、「法統」廢棄的反思

2、從「憲政」到「黨政」

（1912年3月,袁世凱在北京就任中華民國臨時大總統）

在

百年共和的憲政史上，民初十年的制憲歷程是無法翻過的一頁。自1924年吳宗慈著《中華民國憲法史》以來[1]，對於這段歷史的回顧與總結已有不少。以《臨時約法》為起點，歷經《天壇憲草》、國會復會（1916-1917）、西南護法續議（1918-1920）和二次復會（1922-1923）的「三落三起」[2]，中華民國的第一部憲法歷經十年才最終得以面世，其中的艱難不可盡述。可偏又生不逢時，這一命途多舛的憲法卻最終誕生於「賄選」的喧囂之中，以至於憲法本身也被冠以「賄選」之名[3]，十餘年來的立憲「法統」亦為各方所廢棄。如果說囿於時局的限制，當世的議論不免帶有感情色彩的話，那麼在今天，對於1923年憲法及其制憲歷程做一些超越道德或技術層面的評價，將是我們當下值得追求的努力。

一

問題的提出

一部憲法的誕生歷經十年，這本身就是一個值得關注的問題。但在傳統的「革命話語」中，這一問題似乎又並不存在。在一般的解說中，民初十年的制憲歷程往往被描繪成「毀法」與「護法」的鬥爭史。一方面，是代表封建勢力的北洋軍閥一再解散國會、復辟帝制或是玩弄「假共和真專制」的騙局；另一方面，則是資產階級革命派發起的二次革命和護法運動等不懈鬥爭，以捍衛約法與真正之共和[4]。在這一語境下，十年制憲的艱難，被簡單歸結為反動軍閥的破壞與阻擾，或是革命派的軟弱與失誤。

不僅是憲法的制定，更令人遺憾的是，正是這樣一部費盡周折的憲法，在誕生之初即被宣布無效，以至整個憲法「法統」也被各方所廢棄。對此，傳統的解釋主要將其歸因於直系軍閥的「賄選」與議員的道德淪喪，以及革命派對於軍閥幻想的徹底破滅。在一般的話語中，1923年憲法往往被視作在民主程度上達到了較高的水平，但無奈的是，偏偏這樣一部不錯的憲法，卻做了「曹錕賄選」的「遮羞布」，以至於首屆國會與所謂憲法「法統」都成為了各方口誅筆伐的對象。而革命派也隨之放棄了對軍閥的幻想和「護法」的旗幟，走向了推翻軍閥統治的「國民革命」和「以黨建國」的新道路[5]。

對於民初制憲艱難的原因，在武人干憲與時局動蕩等外部因素之外[6]，本文將著重考察首屆國會的內部紛爭。事實上，從1916年和1918年兩度恢複議憲的情形來看，軍閥對於制憲的干預是有限的，憲法審議也基本掌握在國會的手中；但遺憾的是，國會內部的討論總是糾結於重大紛爭而遲滯不前，以至於一再錯失了制憲的時機[7]。從當時的討論來看，爭議的主要焦點是圍繞著「政體」與「國體」兩方面展開的；本文對於國會內部紛爭的討論也將首先從這兩者進入。這些分析將表明，制憲會議在立法與行政、集權與分權等重大問題上的爭論，儘管不乏基於憲政原理的技術性考量，但更多的還是來自於革命派、保守派、中央與地方實力派在這些憲法問題上的立場分裂與利益衝突。

同時，我的分析也不僅限於文本或國會內部的論爭，而是追求超越制憲史本身，在更大的政法格局內反思十年制憲失敗的原因。更深入的分析將表明，僅僅是圍繞「政體」與「國體」的憲法政治，依然無法有效回應擺在新生共和國面前的「建國」（state-building）問題[8]；在憲政嘗試中斷的背後，隱藏著從軍閥政治和憲法政治向黨國政治轉型的重大政治變遷。

（民國初年國會場景，舊址位於現北京新華社院內）

二

政體問題：以解散權為例

就「政體」而言，民初制憲爭議最大的問題，是關於立法權與行政權的平衡。而圍繞這一問題，又產生了有關同意權、彈劾權、不信任權與解散權等多方面的論爭。其中，尤其以解散權的爭論最為激烈，也最具有代表性[9]。本文也首先以解散權的討論作為切入點，以求初步展現民初國會制憲中有關政體問題的爭論。

在辛亥革命成功之初，對於政體模式的選擇，除宋教仁之外，包括孫中山在內的多數革命黨人都傾向於美國式的總統制政體。最初的《臨時政府組織大綱》也大體採取了這一模式。但1912年的《臨時約法》卻最終確立了議會內閣制的政體，並擴大了參議院的權力和對於行政權的制約。一般觀點認為，這一變化的發生，是因為革命派試圖憑藉自身在國會的優勢地位來限制即將掌握行政權力的袁世凱。但這一看似初衷良好的制度，卻無形中破壞了內閣制之中立法權與行政權應有的協調，以至於此後的政體爭端也由此開始。

依據內閣制一般原理，立法權與行政權之間應當維持適當平衡；在賦予國會彈劾權和不信任權力的同時，也賦予行政機關解散國會的權力，以實現兩者的制衡[10]。但在這一問題上，《臨時約法》卻帶有明顯的「重立法而輕行政」的傾向。約法在規定參議會有權彈劾國務員（第47條）的同時，卻並沒有沒有賦予內閣和總統以對等解散國會的權力。正是由於這種合法解散權的缺乏，使得每當立法和行政出現矛盾時，兩者之間缺少緩衝的餘地；一旦政治強人佔據內閣或總統，往往傾向於訴諸武力解散國會。正如梁啟超指出的，合法解散權的缺失，必將「使政府與國會，徒互相掣肘，而莫可誰何」[11]，並最終導致「悍者將如袁氏之激而橫決；黠者則舞文以遯於法外」的局面[12]。此後民初政治中頻發的「府院之爭」、「院院之爭」以及國會的兩度非法解散，也都在一定程度上說明了問題的嚴重。

1、《天壇憲草》中的討論

在《天壇憲草》的制定中，這一問題成為了爭論的焦點。客觀地說，較之《臨時約法》，《天壇憲草》在內閣制權力配置上有了較大進步。一方面，制憲者將彈劾權與不信任權區分開來，明確規定了國會對於國務員的不信任投票權（第43條）；而另一方面也賦予了行政機關解散眾議院的權力（第75條），使得內閣可能獲得對抗國會的權力制衡。但《天壇憲草》也仍然繼承了約法對於立法權的偏重，在國會同意權等問題上依然體現出打造「超強立法權」的意圖。而圍繞解散權及其限制，憲法起草會議也產生了激烈的爭論。

首先，對於是否需要解散權，議員之間存在不同觀點。黃璋、劉恩格、吳宗慈等議員持否定意見，反對解散權的設定。在他們看來，解散權與代議民主制精神之間存在根本的抵觸，「必欲有解散權，即不啻將代議制度根本推翻」[13]。解散權的設置，將從根本上削弱立法權，並可能導致行政權的專制；尤其是考慮到中國歷史上立法地位本來就低，解散權很可能滋生行政首長的野心，為野心家所利用；加之中國地域廣闊、交通不便，一旦行使解散權後，往往要數月才能重新召集國會，很可能因此影響國家政治的穩定。

但更多議員還是傾向於設立解散權。在黃雲鵬、王用賓、王家襄等議員看來：立憲的精神在於保持立法權與行政權的平衡；既然議會具有推翻內閣的權力，那麼就理應賦予行政部門對等的解散權，否則不免導致國會的專權。同時，當議會與內閣衝突時，為尊重民意起見，也應當解散議會以待人民最後之裁判；如果新議會仍然反對內閣，則意味著政府確實與民意相違背，則內閣理應辭職[14]。最終，這一主張得到多數的支持，解散權被正式寫入憲草。

在設立解散權之後，對於解散權是否需要限制和如何限制的問題，也同樣存在爭論。主流的一種意見主張解散權行使必須獲得參議院三分二的同意，並且任期內最多解散一次；黃雲鵬、段世垣、朱兆莘等議員均持這一觀點。在他們看來，較之眾議院而言，參議院更加穩健平和，因此有利於在內閣與眾議院激動時保持冷靜，既不使立法部偏激，又不使行政部專橫；如果解散後新選舉的議會仍然反對內閣，則意味著內閣確實為民意所否定，因而在統一任期內不得多次行使解散權[15]。

但這種限制條款也遭到一些議員的反對。比如，張國、劉崇佑等人即主張解散權不受限制。在他們看來，參議院的同意雖然可能防止權力的濫用，但如果參議院與眾議院的多數黨為同一黨派時，必然不會同意解散眾議院，解散權也將形同虛設。以法國為例，由於解散權須得上議院同意，以至於憲法制定後的四十多年中，僅有一次通過。相反，如果兩院多數黨是反對黨時，參議院還可能隨意解散眾議院，同樣無法防止權力的濫用[16]。此外，伍朝樞等議員則主張學習英國的做法，解散權不要求參議院同意，卻必須在事先規定的適用範圍內行使[17]。但最終，以參議院三分二同意的限制條件還是獲得了多數的支持。

2、憲法續議中的爭論

但這一問題並沒有隨著《憲草》的制定而終結。在1916年重新恢復的制憲會議上，圍繞總統解散權的規定，爭論又再度興起。由於袁世凱作為強勢總統的威脅已經解除，國會內部對於行政權的敵視也有所減緩；因此，與1913年不同，這一時期對於解散權的存在已經沒有多少爭論，焦點主要集中於解散權的限制。正如湯漪所說，「現在討論關於解散權應否規定幾已不成問題，所有爭點厥為解散權是否應有限制並加以何種之限制而始妥洽」[18]。

首先，陳光燾、章士釗、李慶芳等議員明確主張取消解散權的限制。在這些議員看來，總統解散權不應有任何限制，否則將形同虛設。因為在多數時候，參議院的多數黨往往與眾議院相同；如果必須有參議院的同意，解散權的行使則近乎於不可能，以至於實施這一制度的法國從未發生解散下院的事實，而內閣反而因議會驕縱而頻繁更替。相反，由於解散下院無需上院之同意，英國的立法與行政得以保持平衡，內閣制運轉較法國更為優良[19]。

較之這種激進的主張，駱繼漢、湯漪等人儘管同樣反對參議院的同意，但同時強調解散權也並非絕對，而只能限於「眾議院不信任決議成立」這一特定情形。一旦眾議院通過不信任決議，政府即有自由解散眾議院之權能；但如果是不信任決議之外的事由，則一概不得解散[20]。從表面上看，這一主張似乎限制了解散權的適用，但由於解散權本身即是針對議會不信任權而產生，這一限制在事實上並不構成實質的阻礙。

此外，還有一種調和兩權的努力。葉夏聲、李述膺、呂復等議員雖然支持參議院同意，卻認為表決人數標準過於嚴格；主張將「經參議院列席議員三分二以上同意」改為「須經參議院同意」（即半數通過）。在他們看來，之所以賦予總統解散權，是為了與議會的不信任權相平衡；可既然不信任權只需要眾議院的半數，那麼解散權的表決人數也應當降至半數，以實現兩者的對等[21]。顯然，這一做法也將增加解散權事實上通過的可能性。

從以上分析中可以看到，較之1913年的討論，這一時期的討論更多地趨向於立法權與行政權的調和，弱化解散權的限制；但同時由於在對待行政權態度上的多元化，爭論也更加激烈。在此後表決中，由於分歧過大，直到1917年國會被再度解散，依然未能對解散許可權制問題形成多數意見；這無疑都在一定程度上導致了民國憲法制定的遲延。

而在此後1918－1920年的西南護法續議中，解散權再度成為「審議中爭執最烈之問題」[22]。葉夏聲等議員依然堅持將解散權條件降低為參議院的半數同意；而王玉樹等人則主張刪除全案，終止對於解散權的討論。由於雙方的爭執不下，國會最終放棄了對於解散權的表決。但紛爭並沒有隨之解決；為了體現對於議會權力的制約，呂志伊、郭同等議員紛紛提出各種限制眾議員權力的方案，試圖以此補救解散議會權的缺失。可直到此次國會結束，都依然未能達成共識[23]。直到1922年國會第二次恢復後，解散權問題才最終以「解散眾議院須經參議院之同意」的模糊條款勉強通過了二讀與三讀，在事實上確立了半數通過的原則。

上述分析表明，在民初十年的制憲史上，政體問題始終是國會議員們關注的焦點問題；也正是由於在這一問題上的重大分歧，很大程度上導致了憲法制定的遲滯不前與一再拖延。

（護國運動期間中山先生與雲南起義軍將領合影紀念）

三

國體問題：省制與省憲

在「政體」之外，另一個重大爭議的問題是「國體」。

這裡所謂的「國體」，主要沿用民國時期的說法，並不等同於今天憲法學中所說的國家性質，而更接近於「國家結構」，即中央與地方國家機關的權力分配。從清末開始，隨著地方主義的興起和聯邦制思想的傳入，有關分權與聯邦的討論在清末立憲中已經開始出現。在辛亥革命初期，各省相繼獨立，聯邦制思想再度盛行；孫中山、黎元洪等人也都曾表示對聯邦制的支持[24]。但南京臨時政府成立後，為了儘快實現統一，中央集權的思潮再次壓倒了聯邦制[25]；《臨時約法》和《天壇憲草》都未能對於省制和地方制度做出規定[26]。

但在此後1916年、1918年和1922年的憲法續議中，地方制度卻成為了審議會中「糾紛最大者」和造成憲法難成之最大原因[27]。一般觀點認為，這一轉變最初是因為面對袁世凱集權，革命派逐漸傾向於通過地方分權來限制袁的權力，從而導致聯邦思潮再度復興。而二次革命與護國運動中南方各省革命，也充分展示了地方力量在對抗中央專制上的作用。袁世凱之後南北分裂、軍閥混戰的事實，更是使得地方制度一度成為憲法政治的核心議題。圍繞著中央與地方的權力配置，北洋派、革命派、立憲派與地方軍閥展開了多個回合的鬥爭。

1、「省制」入憲？

在1916年憲法續議中，矛盾焦點集中於作為地方制度的「省制」。從10月20日憲法審議會開始，圍繞省制是否入憲、表決方法和省制案投票等問題，各派議員展開了數月的爭論；其中，爭議的核心還是是否需要將「省制」寫入憲法的問題，爭論的雙方主要在益友社與研究系之間展開。由原國民黨議員構成的益友社持肯定態度，支持省制入憲和擴大地方權力；而原進步黨議員組成的研究系則持否定意見，更多強調中央集權[28]。

比如，益友社的焦易堂、呂復等議員即主張省制應當入憲：理由是中央與地方關係乃是憲法中的重大問題，無論單一制還是聯邦制，憲法中都應當有所規定；從歷史上看，中國自古以來即有地方自治和民治的傳統；就現實而言，省制入憲也可以明確中央與地方權責，避免相互指責推諉，並強化人民的主體意識[29]。辛亥革命和倒袁運動的成功，無不表明地方分權的重要作用。同時，僅僅是省制入憲，也並不等同於聯邦制，而依然是中央與地方共有一部憲法的單一制結構[30]。

研究系的湯化龍、陳善等人則堅決反對省制入憲，理由是地方制度本是造成中央與地方矛盾的重大問題，再加之天壇憲草中並未做出規定，因此必然耗費很長時間才能議決，這就不可避免將導致制憲的延遲，有悖於民國政治的當務之急[31]。同時，從理論上說，政治可以試驗，而國家根本大法卻不可試驗；有關省制的內容都尚處於初步研究，貿然加入憲法未免過於輕率；而從現實上考慮，由於省制問題關係各地方督軍的利益，倉促入憲必然再次引發督軍的干預與政治上的風潮[32]。

總之，在對待省制入憲的問題上，益友社與研究系各執一詞、互不相讓；儘管會議嘗試各種方法尋求共識，但最終未能形成多數意見。在最後投票表決中，贊成省制的投票僅差四票不足三分之二，因而未能通過。但益友社議員卻以程序不公為由拒絕接受這一結果，並與研究系議員發生了激烈爭執，最終竟釀成了雙方大打出手的鬥毆事件，最終導致了督軍的干憲與國會再度解散，制憲也隨之停滯[33]。在此後1919年西南護法續議中，省制問題依然是爭論的焦點；圍繞省長的職權與選舉方式，各方展開了激烈爭論。但由於分歧過大和部分議員消極抵制導致流會，直至護法國會失敗依然未能取得結果[34]。

2、「省憲」還是「省自治法」？

當然，較之省制紛爭，更大的爭端還是發生於1922年國會第三次恢復時的「省憲之爭」。這一爭端的背景是1920以來的「聯省自治」運動。在經歷了1919年的南北和談失敗、1920年直皖戰爭和粵桂戰爭後，北洋政府與南方軍政府都各自陷於分裂，中國的統一大業也進入了膠著狀態；一方面是和談無望，而另一方面南北雙方都失去了統一的核心。面對這一困境，原本消沉的聯邦論又重新興盛起來，並且得到了許多原本支持中央集權和武力統一者的支持[35]；人們希望通過地方自治之上的聯合來擺脫軍閥割據與實現統一。此後，湖南、浙江、四川等省都先後制定了省憲；1922年召開的國是會議還制定了聯省憲法草案。

因此，當1922年國會恢復時，「省憲」問題自然成為了「爭辯甚烈」的焦點[36]。與1917年省制之爭不同，由於此時地方分權已成潮流，議員們對於地方制度加入憲法已無異議，爭論的重點轉向了省憲的地位與省權的規定。支持「省憲」的議員如呂復、林長民、張樹森等人主張各省有權制定「省憲法」，並概況規定省權，列舉規定國權。在他們看來，之前的保路運動和護國運動的歷史都表明省具有對抗國家不法的能力；因此省權應當概況規定，國權之外的權力都由各省保留[37]。同時，這些議員也強調「省憲」並不等同於「聯省自治」，更不會破壞統一和助成軍閥割據，而是在國家允許範圍內的對於地方權力的認可[38]。

相反，反對「省憲」的議員如郭涵、蔣義明等人則主張以「省自治法」替代「省憲」，理由是憲法草案已明文規定「中華民國永遠為統一民主國」，那麼就不應再自相矛盾的規定「省憲」，而只能將省視作地方自治團體。如果貿然允許各省自製憲法，將在事實上推翻臨時約法與國會組織法，構成立法革命的嫌疑。同時，這一做法也與中國歷史國情和世界潮流相違背，將導致破壞政治統一的後果。而從現實上看，所謂省憲並非真正民意的代表，而實際上是少數軍閥操縱的結果，因此，承認省憲地位只會進一步加劇軍閥割據與國家分裂[39]。

由於在這一問題上的爭議不休，憲法的續議也再度停滯。從1922年11恢複議憲時起，圍繞省憲問題，各方經過數月爭論；由於分歧劇烈，憲法會議多次流會，直到1923年6月12日深夜（即曹錕武力驅逐黎元洪的前一天）才最終達成妥協，將「地方制度」與「國權」兩章全案通過。從最後內容來看，無疑是省憲派與反省憲派雙方妥協的結果。一方面，憲法仿照加拿大模式，採取了中央國權與地方省權的共同列舉；但另一方面，憲法既沒有像加拿大憲法那樣將剩餘權力歸屬中央，也沒有像美國憲法那樣歸屬地方；而是規定「其性質關係國家者，屬於國家，關係各省者，屬於各省；遇有爭議，並以最高法院為裁判機關」。儘管這一模糊規定受到了較多的批評[40]，但從民初的制憲史來看，能就分歧如此重大的問題最終達成妥協，仍然不失為一種政治上的成熟與進步。

（1917年6月段祺瑞拒不執行《中華民國臨時約法》和恢復國會，中山先生在南方發起護法運動，圖為同年8月在廣州召開國會非常會議。）

四

憲法爭端的背後？

在回顧了有關政體與國體的爭論後，我們不難看到，導致民初制憲一再遲延的原因，在武人干憲或政局動蕩之外，還很大程度上來自於國會自身內部的紛爭，以至於每每在重大問題上糾纏不清，一再錯過了完成制憲的時機[41]。對此，當時的有志之士無不對此扼腕嘆息。1920年西南國會因議員缺席流會而不得不停止議憲，議長林森即失望地說到，「吾人來粵護法，數年於茲，救國目的，絲毫未曾達到。今之所希望者，在此憲法能於護法期間完成之大業。不意少數人之牽制，又致功敗垂成。數年來人民困苦流離，絲毫福利未曾得到，即此百餘條紙上空文之憲法，亦屬望梅不能止渴，殊令人傷心」[42]。

究竟是什麼原因導致了這些紛爭呢？從理論上說，政治意見的分歧與對抗是政黨議會制度的必然，也是這一制度賴以運作的基礎。但在成熟的議會政黨體制下，這種紛爭與對立又往往統一在基本的政治架構與政治理念之下，並以追求妥協與共識為目標[43]。然而，正如許多研究指出的，在民初國會有關政體與國體的爭端中，儘管也同樣不乏基於憲政原理的嚴肅討論，或是對於不同制度選擇的利弊得失的考量，但在這些爭論的背後，卻可能更多地暗含著不同政治派系的激烈鬥爭[44]。同時，這種鬥爭也並不具有一以貫之的政治立場，而更多是基於派系自身利益與鬥爭需要而不斷轉變的策略選擇。

比如，在前述「政體」之爭中，對於立法權與行政權的關係，儘管議員們的討論同樣試圖追求更為優良的政體，但根本性的考量還是受制於政治運行中的黨派利益與派系鬥爭。就革命派而言，在制憲之前就曾經有過較大的轉變。在革命之初，1911年《臨時政府組織大綱》仿照美國採取總統制政體，賦予了總統較大權力。但為了限制接任總統的袁世凱的權力，1912年的《臨時約法》又將總統制變更為議會內閣制，並加強了對於總統權力的制約。這樣一種「因人設法」的背後，正是革命派試圖通過議會力量擴張自身利益的努力。

此後，在憲法的審議過程中，國會對於解散權的態度同樣可以從北洋派與革命派的鬥爭中獲得解說。在制定憲草的過程中，由於行政權為北洋派所掌握，而革命派則佔據了議會的多數，因此對於行政權的制約也更趨強硬。正如許多學者指出的，在1913年國會制憲之初，袁世凱的北洋派與立憲派也都大體接受了內閣制的主張；他們所要求的只是類似於英國內閣制度中元首擁有的解散權，而反對完全剝奪總統權力的「超議會制」[45]。事實上，與袁世凱關係密切的制憲委員王庚、陸宗輿等人，在制憲會議中也都對內閣制持支持態度。但由於革命派議員在解散權等問題上的強硬立場，雙方最終未能就此達成妥協。

相比之下，1916年的續議中，之所以能夠在立法權與行政權的平衡上有所緩和，很大程度上也來自於總統人選與國會組成的變化。這一時期，國家的實際權力已經掌握在了段祺瑞內閣的手中，而擔任總統的黎元洪權力虛弱，也願意與國會合作，因此議員中加強總統權力的傾向開始增長，加強行政權以平衡立法權的主張漸成主流。與此同時，儘管原國民黨議員重新組建了益友社、政學會等政黨組織，但卻明顯失去了最初的優勢地位[46]，國民黨試圖通過議會獨攬大權的可能性已不存在，國會內部的觀點也更趨多元，以至於最終未能就解散權問題達成共識，制憲的時機也一再錯過。

這種派系之爭，在「國體」問題的爭論上同樣明顯。儘管各方的討論都訴諸於集權制或是聯邦制的利弊得失，但深入的分析卻表明，在這些論證的背後，根本的分歧還是北洋派、革命派、立憲派與地方軍閥的派系之爭；對於集權與分權，各方都不存在確定的立場，而更多地是基於各自派系鬥爭需要的策略選擇，始終呈現出明顯的矛盾與多變。

比如，在國體問題上，國民黨或革命派的立場就始終搖擺不定。在辛亥革命之初，孫中山、宋教仁等人都曾表示過對於聯邦制的支持；但在南京政府成立後，為了謀求統一，很快轉向了中央集權的主張[47]。而隨著袁世凱的掌權，國民黨又開始重新支持地方分權；尤其是在「二次革命」之後，戴季陶等國民黨人開始明確地鼓吹聯邦制度。護法運動失敗後，之前依靠西南軍閥武力統一的孫中山，在認清「南北軍閥為一丘之貉」後，也轉向支持聯省自治，稱自己「亟亟從事於聯省制」[48]。但一年之後，當廣東軍政府再度恢復時，孫中山又鮮明反對聯省、主張北伐統一，並與堅持自治的陳炯明分道揚鑣[49]。總之，從總體上看，革命派在國體問題上的立場較多受制於時局的影響；當他們掌握權力時，更多傾向於集權，而一旦失去政權，則往往轉而支持分權或聯邦。

立憲派的主張也並非一以貫之。早在戊戌變法失敗後，梁啟超等立憲派就曾一度倡導分權與聯邦。但為了聯合北洋派對抗革命派，辛亥革命後又轉而支持中央集權；在議會中，進步黨明確反對地方分權，強調國權主義和「強有力政府」[50]。1916年國會恢復後，立憲派並不像國民黨那樣擁有地方力量，因而堅持與北洋派的合作，反對省制入憲，甚至不惜在議會中大打出手。1917年段祺瑞恢復共和後，研究系的集權主張曾更趨激進。但隨著在國會選舉中的慘敗以及與北洋派的決裂，立憲派又開始鼓吹地方分權與聯邦。梁啟超等人不僅在理論上倡導聯邦主義，而且積极參与湖南省憲的起草[51]。1922年國會重開後，丁佛言、籍忠寅等原立憲派議員也都表示支持省憲和省權，明確承認之前主張中央集權的錯誤[52]。

總之，以上分析表明，無論革命派還是立憲派，在對待所謂「政體」與「國體」的問題上，都並不存在一以貫之的態度，而更多是基於派系鬥爭需要的選擇。儘管議員的主張與各自的黨派不盡相同，也不乏基於憲政原理和國家利益的嚴肅思考，但由於各派在這些基本問題上的對立，使得原本基於國家共同利益尋求妥協的制憲討論，始終為狹隘的派系之爭所裹挾，共識的達成與憲法的制定也變得遙遙無期。在這個意義上，民初十年的國會，從表面上看是現代化的議會政治，而實質上卻依然沒有超出由「軍－紳政權」衍生而來的、以私人利益和交換關係為中心的「派系政治」[53]。在政體與國體的重大憲法爭端的背後，更為嚴重、也更為根本性的問題依然是在基本政治利益與共識上的分裂。

也正是在這個意義上，我們可能重新理解民初十年制憲艱難的更深層原因。在軍閥割據與武人干憲的同時，民初國會內部的派系鬥爭同樣構成了制憲一再拖延的重要因素。在「武人禍國」的外因之外，議會內的「文人誤國」同樣難辭其咎。更重要的是，這種黨派之間的鬥爭未能走入現代議會制度的正常軌道，依然與軍閥割據的「派系政治」分享著相同的政治邏輯[54]；它不僅無法通過政黨政治的運作實現國家的平穩治理，而只可能加劇原本已經存在的國家分裂與派系鬥爭。

用霍布斯的話來說，這一時期的國家政治依然處於「每一個人對每個人的戰爭狀態」，而缺乏一個作為前提的至高無上的共同體或「利維坦」[55]。在軍閥割據與議會政治失敗的背後，根本原因之一依然在於統一主權權威的缺乏與現代國家建構的不足。而這一時期首先要解決的問題，也就並非一部文本意義上的憲法，或是所謂「政體」與「國體」的選擇，而是面對清王朝滅亡後的巨大政治真空，如何構建一個對外獨立、對內統一的現代民族國家的大問題[56]。如果說「政體」與「國體」所要解決的是共同體建成之後的權力配置的話，那麼民初的政治所要回應的，恰恰是如何建立一個具有最高權威的統一共同體的問題。

這是一個政體與國體的「前問題」，一個「前憲政」的問題。

（1923年國慶日國會眾議院議長副議長及秘書廳全體職員合影）

五

建國道路的再選擇

理解了這一點，不僅可以使我們理解民初十年制憲的艱難與遲延；同時，還可能促使我們反思所謂憲法「法統」在1923年後被徹底拋棄的真實原因。在表面的「賄選」喧囂和道德話語之下，更深層的動因來自於這一時期開始的從「憲政」到「黨政」的宏大歷史變遷；而在這一歷史變遷的背後，同樣隱含著對於民初建國問題的反思，是在憲政道路受阻之後的一次建國道路的再選擇。

1、「法統」廢棄的反思

依據傳統的解讀，歷經十年的民國憲法一經頒布，立即遭致了各方批評，延續十餘年所謂「法統」也被南北雙方共同摒棄。即所謂「以賄選之穢行，貽憲法之污點，深為當世所詬病。嗣後護法護憲，均不足以資號召，而法統永無重光之望」[57]。換言之，民國憲法及其「法統」被廢棄的原因，即在於「賄選」的非法與「穢憲」的聲名掃地。但在本文看來，這一解說依然較多停留在道德評判的層面，而忽視了掩藏在「反賄選」話語之下的政治潮流。在「法統」廢棄的背後，更為根本的推動力來自於結束分裂、構建現代主權國家的政治變遷。

實際上，從當時的情境來看，「賄選」與「反賄選」的發生，都並非簡單的道德問題所能涵蓋，「擁直」與「反直」的派系鬥爭依然是貫穿這場歷史鬧劇的主線。在當時，主張憲法無效的理由無外乎兩種：一種認為，由賄選而召集的國會已經喪失了合法性，應當將制憲權交還人民直接制憲；另一種則認為，由於制憲者的品格低劣，因此由其所制定的憲法當然無效，即所謂「憲法為建國根本，然果由犯罪團議決而宣布之，在根本上已失其尊嚴」[58]。孫中山在《討逆宣言》中也號召全國將士「一致討賊」，並通緝懲辦附逆國會議員[59]。總之，在當時的話語中，由於議員本身已淪為「失節敗行分子」[60]，其制定的憲法亦當然無效。

但從今天的眼光來看，這樣一種將憲法效力歸結為制憲者道德的做法卻不免簡單化了。實際上，當時就曾有評論者指出，制憲者的道德操守與憲法效力並不存在必然關聯，更何況制憲與總統選舉本來就是兩回事，賄選總統並不等同於賄選憲法。在論者看來，那種將兩者相混同的觀點，實質上是「將法律同道德合在一起」，依然沒有脫離古代「聖人立法，愚者制焉」的思維模式；以至於因為賄選的議員是「走狗」，就套用「狗嘴吐不出象牙」的公式認定這些人制定的憲法一定不好[61]。儘管憲法的有效離不開民意的基礎，但僅僅因為參與賄選總統，就將這些議員制定的憲法也冠以「賄選」之名，卻顯然是不符合事實的。

同時，認為參加賄選就一定是「失節敗行」的說法，也不免失之片面。實際上，正如有學者指出的，當時議員的心理十分複雜；部分議員繼續留京，或是再度北上，也並非一定是貪圖金錢。畢竟，在軍人政權的時代，無論去留與否，都可能只是無奈的選擇，更何況曹錕在當世武人中尚屬較為「平庸」的一位[62]。甚至不能排除部分賄選議員可能試圖藉此完成制憲，將國家早日帶入憲政的軌道。而現有研究也表明，在直系政府招攬議員北上的同時，國民黨、奉系和浙江軍閥的「反直三角」也同樣積極策動議員南下，甚至通過發放會議費的方式招攬議員，同樣不能排除「賄選」的嫌疑[63]。而南遷國會的失敗，也並非是因為議員貪圖賄金，而更多源自「反直三角」的內部鬥爭[64]。從這個意義上說，在議員的北上與南下之間，更多的依然是「擁直」與「反直」的派系鬥爭，而並不只是議員道德水平的高低。

更重要的是，僅僅是議員的道德瑕疵，依然無法解釋1923年之後整個「法統」的廢棄。如果對於憲法的不滿只是在於制憲的合法性，那麼重新制憲似乎就足夠了；但事實上，1923憲法頒布後，我們看到的不僅是憲法的失效，更重要的是，十餘年來的立憲努力與「法統」亦為北洋與南方政府所拋棄[65]。當有人提出繼續護法事業時，孫中山憤然宣告：「現在護法可算終了，護法名義已不宜援用……今日應以革命精神創造國家，為中華民國開一新紀元」[66]。在這個意義上，1923年之後憲法「法統」廢棄的深層原因，就並非簡單的「賄選」，而實際上是社會各方對於民國十餘年來的軍閥政治與議會政治的徹底失望，是人們對於如何構建一個對外自主、對內統一的現代主權國家的重新思考與道路選擇。

2、從「憲政」到「黨政」

在這個意義上，我們也可能重新理解民國以來的軍閥政治與憲政努力。從歷史上看，軍閥政治的出現並非偶然。正如亨廷頓指出的，軍人干政實際上是不發達國家在政治現代化過程中政治參與擴大的一種必然[67]；而中國軍閥政治的形成也同樣來自於清末以來的中國政治現代化的危機。在西方的衝擊之下，中國的傳統社會迅速解體，並陷入到嚴重的主權危機之中，傳統權力結構無法有效地進行社會整合以應對這場「千年未有之大變局」。君主官僚制與儒家思想相結合的傳統權威機制由於無法與現代化相適應，最終崩潰瓦解於辛亥革命之中；但由於新的權威主體尚未確立，整個國家陷入了空前的權威危機之中[68]。而作為晚清以來最早的現代化力量，具有高度組織性的現代軍隊，成為了當時最為有效的替代性組織[69]。

面對辛亥革命之後巨大的政治真空，袁世凱與北洋軍人走上了歷史前台，也承擔起了重建國家政治權威的歷史使命。但由於袁的決策失誤，反而引發了二次革命與護國戰爭等新的危機，也使得政治軍事化進一步獲得了合法化外衣，最終導致了權威的崩潰與軍閥政治的開始。軍閥組織對於私人紐帶的過度依賴，也使得內部凝聚力在政治強人逝去後迅速減弱。無論最初的北洋督軍們如何試圖維持內部的團結，組織上的分裂依然不可避免[70]。與此同時，由於缺乏一個系統的、一致的政治意識形態，軍閥組織也往往無法獲得有力的政治認同，同樣難以承擔現代民族國家建構的歷史重任。在一次次的分裂與混戰中，軍閥政治也逐漸耗盡了它原本具有的合法性與政治資源。

也正因為軍閥政治的這種先天不足，我們也理解了憲政努力在民初得以存續的原因。正如有學者指出的，「民國十三年前，中國政治問題表面上所爭的只是一個「法」字」[71]。儘管在十年制憲中，軍閥的干憲與解散國會（袁世凱與張勳），一再導致了制憲的遲延；但不可否認，每一次國會重開與法統重光（段祺瑞與吳佩孚），卻又無不是軍閥支持的結果。這裡面的原因，當然不是軍閥有多少立憲的決心，而更多是因為軍閥組織本身缺乏有效的意識形態與合法性外衣，因而不得不依賴於國會與憲法的「在場」。但這也並不等於所謂「假共和真專制」的騙局；實際上，無論「真憲政」還是「假憲政」，都不可否認具有提供政治合法性的形式化功能（儘管不只是工具性的）。而從事後建構的眼光來看，軍閥對於憲法的依賴，恰恰構成了對於自身意識形態欠缺的補充。如果說軍閥提供的是政治現代化的「組織基礎」的話，那麼民初憲政的意義（之一）即在於提供一種組織之外的「意識形態」。

在這個意義上，「軍閥＋憲政」的組合，也就並非只是欺騙的伎倆，而實際上是在缺乏其他有效機制的條件下重構國家權威的一種「必然」。與軍閥組織離不開憲政的合法性外衣一樣，民初國會與憲政也同樣離不開現代化軍隊提供的組織基礎。但遺憾的是，由於軍閥自身的派系性[72]，以及議會政治的不成熟，又同時註定了「軍閥＋憲政」的組合，只能是一種貌合神離的短暫聯合；在相互依賴的同時，兩者之間的衝突也貫穿始終，並最終導致兩敗俱傷的結果。在經歷了1918年到1922年之間數次的軍閥混戰之後，無論是北洋還是南方軍閥，也無論是直系、皖系還是奉系，都最終被證明無法完成統一國家的使命，因而逐漸喪失了合法性的根源[73]。而與此同時，十餘年來的議會黨爭，也充分暴露了這種以派系利益為中心的代議政治的虛弱無能，最終與軍閥統治一起失掉了民意的支持與精英的認同。儘管憲政本身與軍閥政治相背離，但在民初特定的語境中，兩者卻是同病相憐、相伴始終的。

但也正是在軍閥政治與憲法政治走向沒落的同時，另一種替代性的可能也在增長。面對民國十餘年來的主權淪喪與國家分裂，中國的政治精英們開始了新的探索，試圖在軍閥與代議制之外尋找實現國家統一的新道路。以五四運動為開端，民族主義的浪潮也在這一時期開始席捲中國。「儘管這一時期存在著社會震蕩和政治分裂，但卻令人驚訝地在民族目標方面產生了明確的共識。國家統一成了頭等大事。人們指望擺脫列強幹涉和恢復民族權利將會隨著統一的實現而到來」[74]。也就在這時，十月革命的成功，為探索中的中國精英提供了另一種在西方民主憲政之外構建現代國家的新的可能。以蘇聯體製為模範，孫中山開始了「聯俄」、「容共」與改組國民黨的新嘗試，並通過新型「黨軍」組織的創設最終完成了北伐，推翻並取代了舊式軍閥的統治，也實現了形式上的國家統一[75]。

但結束的不只是軍閥政治。在「黨軍」興起的同時，憲法政治也淡出了民國政治的舞台。較之以私人紐帶維繫的軍閥組織，黨軍組織具有強勢的意識形態與統一的組織結構，較為有效地克服了因私人關係帶來的分散與不穩定，獲得了超強的政治動員能力[76]。與民族主義和群眾運動的結合，也使得黨軍體制獲得了遠超過軍閥體制的民意支持與合法性。但也恰恰是這種自生的意識形態，大大降低了黨軍體制對於代議制民主政治的依賴，也降低了對於憲法合法性外衣的需求；而對於意識形態一致的強調，又使得黨軍體制更加難以和多元化的憲法政治相兼容，進而倒向了一元化的集權政治。用當時學者的話來說，「此後政治中所爭的，將由法的問題變為黨的問題了；從前是約法至上，此後將為黨權至上；從前談法理，此後將談黨紀；從前談護法，此後將談護黨；此前爭法統，此後將爭黨統了」[77]。

或許，這就是一種歷史的弔詭：被認為「反動」的軍閥始終不曾停止立憲的嘗試，而自視「進步」的革命黨卻恰恰終結了憲政的努力。但這並不是替軍閥說好話，或是說革命不對，而只是試圖理解這看似悖謬的歷史圖景之下的真實邏輯。回到本文一開始討論的「政體」與「國體」的問題上來，我們就不難發現，有關這些問題的爭論最終都失敗了。失敗的原因並不僅僅是軍閥的破壞或政客的爭權奪利，更為根本的原因在於這些議題本身都是「後國家」的，是在國家建構之後才可能被解決的問題；在「前憲政」的建國問題完成之前，對於「後憲政」問題的討論都註定將無果而終。因此，在經歷了民初十餘年的挫折之後，中國的政治精英，無論是國民黨還是共產黨，都重新回到了「建國」的主題，試圖通過黨軍體制的塑造來結束國家的分裂與動亂，並在此基礎上構建自主、統一的現代國家[78]。因此，儘管客觀上造成了憲政話語的失落，但黨軍體制的建立卻並非刻意地否定憲政追求，而試圖首先解決作為前提的「建國」問題，首先完成「前憲政」的共同體塑造。也只有在這此基礎上，對於所謂「政體」與「國體」問題的討論，才具有了真實的根基和可供討論的共識基礎。

（1946年制憲國民大會主席吳稚暉將《中華民國憲法》交到蔣介石手中（左圖）和《中華民國憲法》原本第一頁（右圖））

參考文獻

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