區域規劃爭相進國家戰略:有待實施剛性土地管制
歷經5年的《長江三角洲地區區域規劃》，日前終獲國務院批准破繭而出。
和仍在批准過程中的京津冀城市圈規劃一起，作為率先啟動試點的這兩大區域規劃，被外界形容為「起了個大早卻趕了個晚集」。
「不是制定不出，而是難以推出」。國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成研究員告訴本刊記者，其難產過程正印證了之前普遍擔心的各行政區域之間利益協調的難度。「這次的規劃也只是前進了一步，更大的亮點在於明確了長三角的定位。」
「中國國家競爭力的提高，要依賴大都市經濟區的形成和發展、產業結構和空間結構以及新的權力結構的形成，客觀上需要建設中國進入世界的樞紐和世界進入中國的門戶。」中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員陸大道在接受本刊採訪時說，「長三角地區具有在高起點上加快發展的優勢和機遇。」
「這一跨省市的規劃制定得不易，落實起來更難」，參與規劃制定過程的專家們表示，規劃並未涉及實施規劃的機構保障方面的內容，國務院要求發改委加強對規劃實施情況的跟蹤分析和監督檢查，充分發揮長江三角洲地區區域合作協調機制的作用，國務院有關部門按照職能分工，加強對規劃實施的指導，「這能在多大程度上彌合各方的訴求，還有待時間檢驗。」
《長江三角洲地區區域規劃》到底會對區域內外產生什麼樣的影響？又會對各地漸起的區域規劃產生什麼樣的示範效應？本刊記者特別採訪了參與規劃制定工作的相關官員和專家學者。
真正的區域規劃是空間約束
走進陸大道院士辦公室，他的同事告知，陸老編著的《2050：中國的區域發展》銷售告罄。
與這本探討區域發展研究命題的學術書熱銷相應，「十一五」以來，各地掀起了區域規劃熱潮。
儘管兩個先行試點的跨省市的區域規劃剛出和尚待推出，但北部灣地帶、江蘇沿海經濟帶、遼寧省沿海經濟帶、黃河三角洲高效生態經濟區、關中天水、鄱陽湖生態區、圖們江經濟帶、皖江城市帶等，一些地區性的區域規劃已經「遍地開花」。
如此景象，作為國家級區域規劃長江三角洲地區區域規劃和京津冀區域規劃專家組組長的陸大道認為，這具有一定的客觀原因。
一是各地區改革開放以來，特別是最近十多年來，各地在經濟實力上，在發展經濟的許可權上有了很大的發展，在本地區發展決策方面的能力和許可權提高，「區域發展什麼，怎麼發展，不發展什麼」成為各級黨政領導決策的核心問題之一；而優化環境，轉變經濟增長方式，先要知道怎麼去發展，需要強調區域協調。
二是隨著經濟的快速發展，城鎮化規模迅速提高，使得區域經濟實力和各種區域經濟體系開始形成，以大城市為中心的區域經濟在國家和地區發展中的地位愈來愈得到加強。各地區逐漸認識到，城市群要在全國有實力，必須要一體化。
三是國際化進程的加快，中國在客觀上需要建設國家進入世界的樞紐和世界進入中國的門戶，需要以國際性城市為核心的城市群。隨著中國融入國際經濟的體量越來越強大，必須要有兩三個城市群擔當門戶和樞紐，這客觀上落在珠三角、長三角和京津冀身上。國家發改委組織進行了京津冀和長江三角洲地區的區域規劃的編製，各地區紛紛效仿，希望成為在這三極之後中國經濟發展的第四極、第五極。
同樣是上述京津冀和長三角區域規劃專家組成員的肖金成研究員認為，應該對熱鬧紛繁的各種規劃、試驗區等劃清身份。在他看來，上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經濟帶、遼寧省沿海經濟帶等八個規劃加上珠三角和長三角規劃才能算作區域規劃，而天津濱海新區、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區、長株潭一體化應該是綜合配套改革試驗區的範疇，主要是對一些政策先行先試。
「另外，還有一類是促進經濟發展的指導意見，比如關於促進西藏、新疆發展的指導意見，促進寧夏、海峽西岸經濟區的指導意見，建設海南國際旅遊島的指導意見等」，肖金成認為，規劃是制度性安排，是有明確範圍的，約束力強，而指導意見是不具約束力的。」
「真正的區域規劃既不是發展也不是改革，應該是空間約束，明確規定哪些能幹哪些不能幹。只是現在一些區域規劃包含了一些改革的內容。」肖金成說，「現在有一種看法認為，國務院批准了一個規劃，這個地區就成為重點發展地區，國家政策資金都會大力支持，可以批很多項目，將來發展可以不受限制，這純粹是誤讀。」
瞄準「十二五」規劃文本
在肖金成看來，編製區域規劃是為了促進區域科學發展，吸取過去盲目發展，不受限制，村村冒煙，想在哪裡發展就在哪裡發展的教訓。為了更好地實現這個目標，跨省區市的區域規劃應該由國家來編製。事實上，2005年國務院《關於加強經濟社會發展規劃的指導意見》，其中一個內容明確表示加強區域規劃的編製，國家主要編製的範圍是「跨省區的規劃，重點城市群的規劃和重點生態保護區的規劃」。
「有人認為搞這麼多規劃，都是重點，不就沒有重點了嗎？實際規劃既有發展的內容，也有約束的指標，是為了科學合理地發展。」正是在這個意義上，肖金成認為，「『十二五』應繼續推進區域規劃，而且多比少好，最好是全覆蓋。」
值得注意的傾向是，「各地區在中央做『工作』，都意在進入國家戰略規劃文本。」陸大道提醒說。
這其中的原因在於「區域規劃反映各地區經濟社會發展的目標要求。各地希望這種要求可以通過規劃經由國家審批之後，進入全國『十二五』規劃的文本，成為所謂『國家戰略』的一部分」。陸大道說。
「什麼是國家戰略？」陸大道說，「是這一地區的發展在全國大範圍內具有重要的引領作用，包括大的支撐作用。現在的問題是，在各地區的要求下，把不是國家戰略的地區也搞成國家戰略地區了。」
「一些經濟區域在地區有重要意義，但其產業規模、經濟實力，在全國來說，談不上有重要的國家戰略意義，比如長株潭地區、中原城市群、蘇北沿海經濟帶等，應該說對本省具有重要意義。還有的區域內的一些產業比如石油化工、製造業在全國有意義，與國家戰略地區的產業有協作關係，但是不見得能發揮大範圍的引領作用」。在陸大道看來，「現在各地區提出的國家戰略區域，在各地區是重點，具有區域性的戰略意義，但是不具有全國性的戰略意義。」
「現在的問題是，一些地區相互攀比，搞規劃，通過溝通，做工作，希望發改委組織編製區域規劃，再由國務院批准通過。有的已經批了，有的地區還在向中央政府要求編製區域規劃，進入國家戰略。」陸大道指出，「從全國來說，大家都是戰略重點怎麼行？戰略重點應該是有標準的。」
在國家「十一五」規劃中，天津濱海新區、黃河三角洲生態經濟區、曹妃甸工業區的發展目標被納入。「從『十一五』的實施過程中，一些地方認為這是特別重要的『砝碼』，所以提早籌劃把發展目標凝鍊形成規劃，希望納入國家『十二五』規劃中，以謀求有更大發展。」同時，陸大道認為，「發改委5年前就開始編製長三角和京津冀區域規劃，對全國其他地區有一定示範效應。一些地方感覺納入國家目標，地位就會上升。在這種背景下，懷揣著進入國家戰略夢想的區域規劃就紛紛出爐了。」
「如果把上述規劃都列入國家『十二五』規劃文本，並列起來都成為國家戰略重點，就顯出較多的不協調，不能準確而科學地體現今後一個時期全國發展的戰略重點。」作為國家規劃專家委員會成員，陸大道認為，不宜將各地區已經得到批准或者正在組織編製的規劃區域都寫進國家「十二五」規劃中。
（責任編輯：孫丹）
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