承包期限內發包方不得隨意調整承包地

天津益清（北京）律師事務所柳明華律師

農村土地承包經營權，是指土地承包經營戶在其承包期限內依法對集體所有的土地享有佔有、經營、使用和收益的權利，它是國家對農村土地使用制度進行重大改革的一項根本措施。農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（即「四荒地」）等農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。國家依法保護農村土地承包關係的長期穩定，發包方不得隨意收回和調整農村土地承包經營權。

【案情回放】

吳某等10人系某省某村村民，1996年4月份吳某所在村調整土地時，村內大部分村民以農業賦稅和各項費用較重為由都不願意承包土地，於是吳某等10人便分別承包了本村的農田各100畝，承包期限均為30年，其與村委會簽有書面的農村土地承包合同。2012年6月份，大部分村民提出國家已經免除了農民的各項稅費，現在又想重新承包土地。於是便向村委會提出欲收回吳某等人所承包的土地，然後再在村民之間重新進行分配。村委會將此事上報鎮人民政府，在得到鎮政府的批准後多次找到吳某等人協商收回土地的相關事宜，雙方均未達成一致意見。現村委會欲強行收回土地，吳某等人無奈之下只好將村委會訴至法院，然而法院對此卻是遲遲不予立案。

【律師點評】

本案中涉及到個幾個相關的法律問題，即農村土地使用權及承包方式、農村土地承包經營期限、農村土地在承包經營期限內的調整以及發包方在本案中所負的法律責任。

一、關於農村土地的所有權及承包方式。

在闡述本案法律關係之前有必要先對農村土地的所有權和承包方式做一下簡單的介紹，因為這是農村土地承包的基礎。

《物權法》第六十條規定：「對於集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。」因此可知，農民集體土地所有權擁有三種形式，即村集體經濟組織所有、村民小組集體經濟組織所有和鄉鎮集體經濟組織所有。在現實中，以村民小組集體經濟組織所有為主，據不完全統計其比例大致佔到90%-95%乃至更高。由於目前很多農村已不再設置集體經濟組織這一機構，所以原本應該由集體經濟組織行使的職權全部由村民委員會、村民小組或者鄉鎮人民政府來代為行使。

國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。

二、關於農村土地承包經營期限的問題。

發包方應當與承包方簽訂書面承包合同。國家依法保護農村土地承包關係的長期穩定。根據《農村土地承包經營法》第二十條規定，承包期限根據承包土地的性質不同具有不同的規定。其中耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長。《農村土地承包經營法》第三十五條規定：「承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分「口糧田」和「責任田」等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款。

三、關於承包期內農村土地進行重新調整的問題。

《農村土地承包經營法》第二十六條第一款規定：「承包期內，發包方不得收回承包地。」第二十七條第一款規定：「承包期內，發包方不得調整承包地。」該條第二款規定：「承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批准。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。」通過該條規定並結合實際，一般可以對承包地進行調整的情形大致有以下幾種情形：

1、部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；

2、部分農戶的土地被徵收或者用於鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶不願意「農轉非」，不要征地補償等費用，要求繼續承包土地的；

3、人地矛盾突出的。關於人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農戶之間適當進行調整。國家要求應從嚴掌握，避免對承包地的隨意調整。

可用於適當調整的土地有四種：需要注意的是，在承包方發生了因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形需要調整土地時，並不是必然發生對個別農戶之間承包的土地進行調整，如果集體經濟組織擁有集體經濟組織依法預留的機動地、通過依法開墾等方式新增加的土地、承包方依法、自願交回的土地或發包方依法收回的土地這四種類型的土地的，應當先用這些土地解決無地農民的承包地問題，只有在沒有上述土地的情況下，才可以對個別農戶之間承包的土地進行適當調整。

土地調整是也不是任意而為的，法律在調證的程序上也作出了明確的規定：（1）經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；（2）報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批准。

綜上所述，只有在實質上確有調整農民已經承包的土地之必要，且在程序上符合法律之規定，才可以對農村的土地進行有效調整，否則就是違法行為。

四、村委會在本案中要承擔什麼樣的法律責任。

回歸到本案，通過上邊的分析不難看出本案吳某所在村的土地在實質上不存在上面幾種可以進行重新調整的情形，村委會不能強制收回吳某等人所承包的土地。在程序上也存在一定的瑕疵，即未經縣級人民政府農業等行政主管部門批准。這裡值得注意的是，調整土地時出了要報鄉（鎮）人民政府批准以外，還需經縣級人民政府農業等行政主管部門批准。否則在程序上就是違法的。那麼村委會強行收回土地應當承擔什麼樣的法律責任呢？

《農村土地承包經營法》第五十四條規定：「發包方有下列行為之一的，應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任：……（二）違反本法規定收回、調整承包地；……（四）假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉；……」

本案中村委會以大部分村民同意收回吳某等人所承包的土地為由強行收回、調整承包地的行為顯然違法。吳某等人可以選擇農村土地承包經營權糾紛（用益物權糾紛）或者是農村土地承包經營合同糾紛（合同糾紛）為由要求所在村委會立即停止對其承包經營權的侵害或者繼續履行承包合同，將土地恢復原狀並返還給吳某等人繼續承包，給吳某等人造成損失的，應當依法給予賠償。有管轄權的人民法院也應當依法受理此類案件，即便是不受理也應當出具書面裁定並說明理由，以便吳某等村民尋求其他救濟途徑。