異地為官or改流歸土？-中國選舉與治理網

一、問題的提出

隨著基層民主發展和幹部人事制度改革的不斷深入，基層官員異地為官現象逐漸被人們關注和熱議。基層官員是「異地為官」好，還是「改流歸土」有利，大家爭論不休。「異地為官」派認為，官員任職地域迴避制度是中國古代政治文明的高超智慧，在現代民主發展中仍有不可替代的作用。「改流歸土」派則提出不同意見，官員地域迴避任職制度已經不能發揮防止腐敗的作用，而且還助長腐敗成本，並進而阻礙縣政改革和基層民主發展，因此今天應成為「改流歸土」的時代。到底孰優孰劣，公婆各說各有理。

迴避制度從行政程序意義上講，主要有三種迴避：職務迴避、公務迴避和地域迴避。一定級別、一定職務的公務員不得在原籍縣、鄉、鎮任職，此種迴避稱「地域迴避」。我國《公務員法》和黨的規章制度都對地域迴避進行了明確規定。《公務員法》第十一章第六十九條規定：「公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域迴避，法律另有規定的除外。」《黨政領導幹部交流工作規定》第五條規定：新提拔擔任縣（市、區、旗）以上地方黨委、政府領導成員的，應當有計劃地易地交流任職。《黨政領導幹部任職迴避暫行規定》第五條規定：領導幹部不得在本人成長地擔任縣（市）黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員，一般不得在本人成長地擔任市（地、盟）黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員。

本文梳理了兩派觀點的不同論見，通過考量地域迴避制度的設計初衷和現實效果，認為當代社會的異地為官現象不僅沒有發揮制度設計時的有效作用，而且還產生了一系列的負面影響，這些影響對於中國政治體制改革會產生阻礙和消極的意義。

二、雙方的爭辯

正方

一辯：新華網

新華網2010年3月16日發文，標題為：活水長流業長新：黨的十七大以來推進幹部交流工作綜述。文章指出，易地，易崗，易職是黨的幹部工作的重要制度，也是我們黨的優良傳統。健全領導幹部職務任期、迴避、交流制度，成為黨的十七大以來深化幹部人事制度改革的重要內容之一。幹部交流到新的地方，在一定程度上有利於預防和消除幹部的不廉潔行為，確保幹部在執行黨的幹部政策和其他各項政策時，堅持公正，改變因在一個職位上長期任職而陷入不良人際關係的影響，使他們能夠秉公辦事，大膽工作。

二辯：何包鋼

何包鋼在《學習時報》發表文章認為：官員迴避制是中國古代高超的政治智慧，其在當今中國仍有生存空間，它與現代民主政治結合，會產生更好的作用。 何包鋼以西方「土官任職」為參照物，結合中國的特殊社會條件，提出了贊同迴避制的兩點理由：第一，中國地方政府職能繁多，當中央利益與地方利益衝突時，如果「土官任職」就有可能產生地方保護。第二、中國鄉土社會特殊的道德倫理關係使得地方勢力和宗族勢力在地方選舉中會操縱政治、扭曲民主。

反方

一辯：於建嶸

作為「縣政自治」的倡導者，於建嶸認為縣政改革必須改變官員任職迴避制度。縣級領導人迴避本籍的本意是為了減少腐敗，但在交通、信息交流非常發達的今天，已不再具有很大的效果。另外，異地為官容易造成官員的無序流動，使官員對任期沒有基本預期，客觀上加重了其短視行為。而對於一個現代國家而言，政治首長對轄區的身份認同是十分重要的，異地為官制顯然做不到這一點。「改流歸土」則要求候選人必須在選區內有程度不一的居住時限。本土化的官員更能代表和維護當地民眾的利益。

二辯：蔡霞

蔡霞從執政黨發展轉型的角度認為「異地為官」的弊端至少有三個方面：第一是不利於發展黨內民主。現有的制度規定，地方黨政主要領導幹部要由選舉產生，而如果候選人是外地幹部，當選的可能性就要下降。於是，為了「保證」組織上確定的候選人當選，就需要組織出面「做工作」，結果難免與民意衝突。

　　第二是不利於實現黨的領導作用。「異地為官」需要黨政主要領導幹部就人事問題花費很大的精力和本地幹部進行「鬥爭」，這種內耗難免要使一個領導班子的執政能力下降、行政效率下降，其結果常常是本地幹部在人事上被外來領導「收服」、外來幹部則不得不屈服於地方局部利益，而不一定是黨的路線方針政策的有效貫徹。

　　第三就是助長腐敗。現代社會跟古代不一樣，交通十分便利，到領導幹部的老家送禮更方便；異地為官多半是「走讀官」，僅僅是「走讀」就需要增加大量行政成本，等等，這些還不是最重要的。最重要的是，「異地為官」體制很大程度上已經成為組織部門的一種部門利益，這種部門利益使組織部門很難站在黨和國家的全局利益和戰略高度去研究和推動黨政領導體制改革。

三、異地為官的設計初衷與現實效果

中國早在漢代就出現了任官親族迴避的做法，後來經過歷朝歷代不斷發展完善。官員地域迴避任職制度在設計之初主要基於以下兩點初衷：

1、利於中央對地方的控制

歷史上的地域迴避制度首要功能在於防止封建地方勢力割據，從而危及皇權的統治。由於古代經濟社會發展水平落後，君主無法對地方勢力形成絕對的控制，國家權力無法下沉到鄉村，大量的地方事務被地方家族控制，如果國家權力同地方家族融合，將危及君主的統治。因此古代的迴避制度通過遠距離的隔絕有效地杜絕徇私枉法行為，阻止地方官員與地方勢力勾結而形成獨立王國，鞏固了中央集權，從而保證國家機器的良好運轉。

作為中央集權的單一制國家，需要採取各種措施加強中央對地方的控制。但是在現代信息化、科技化高度發達的今天，再運用官員迴避制來加強對地方的控制已經顯得不合時宜。

中央政府主要通過資源分配和幹部任命來控制地方，迴避制對於中央對地方的控制作用已經微乎其微。並且，迴避制並不會避免地方保護主義，任何官員在任何地方任職都會加強對權力的壟斷，只是程度不同而已，這也就是所謂的「一把手綜合症」。另外，「異地為官」體制的設計較多體現的是中央對地方的強制，一定程度上壓抑了地方的積極性，不利於地方自治的發展。

2、防止腐敗

「異地為官」體制設計的另一重要功效在於防止官員腐敗。由於封建社會政治文明的落後和制度的不健全，君主無法控制和監督地方官的思想和行為，因此地方官員貪贓枉法事件屢屢發生，因此實行異地任職制度一定程度上可以預防官員腐敗。實際上，「異地為官」體制，就是一種異體監督體制：它是通過外來的掌權者來制約和監督地方的政治力量，以免它溢出整個國家的政治體制。

在現代社會的發展實踐中，任職迴避制度不僅沒有防止腐敗，而且還助長腐敗。正如蔡霞所言：現代社會跟古代不一樣，交通十分便利，到領導幹部的老家送禮更方便；異地為官多半是「走讀官」，僅僅是「走讀」就需要增加大量行政成本。近些年來全國查辦的縣處級領導幹部違法犯罪案件當中，絕大多數雖然避籍任職，但他們照貪不誤，以權謀私，毫不收斂。因此防止腐敗的關鍵還在於制度建設，從源頭上預防腐敗的產生。而任職迴避制並沒有產生防腐的效果。

四、縣政改革、基層民主與改流歸土

1、縣政改革與異地為官的矛盾

有學者主張將縣政改革作為中國政治體制改革的突破口，而縣政改革的關鍵就在於發揮當地政治精英在當地政治中的主導作用。基層的改革和發展離不開精英治理，而縣政改革需要發揮本土化官員的主導作用。本土化官員更了解當地民情，在當地百姓中能夠樹立親和力，並且真正能夠代表和維護當地民眾的利益。同時，本土化官員通過對當地的身份認同和道義責任能夠樹立有效的公信力，這種公信力不僅能夠帶動一個領導團體的積極性，也能夠帶來當地百姓的認同和積極性。

然而現在的縣級官員任職地域迴避制度明顯阻礙了縣政改革的推進發展。首先，由於中國地區人文風俗差異較大，外地官員需要適應當地的風俗環境，開展工作積極性不高，從而導致了「走讀幹部」，這樣導致了幹群關係疏遠，民眾積極性不高。因此相比外地官員，本土化官員更能夠儘快適應投入工作，更能夠了解和代表當地民眾的利益。其次，幹部異地為官制度和頻繁調動，使得縣級黨政負責人對轄區失去了身份認同與道義責任，失去了對地方利益的長期考量。目前還未建立起對縣級黨政負責人進行科學評價的標準，也沒有相應的責任追究機制。結果，縣級黨政容易不求「善治」，對本地民眾和中央政府雙重不負責任。可以說，縣級黨政已經形成了獨立利益，在施政行為中官員的個人選擇有了私利化傾向。

因此，縣域治理需要通過行政體制改革建立一整套幹部管理制度。通過改變任職地域迴避的制度規定來推進縣政改革的發展，是縣政改革中必須注意的重要因素。

2、基層民主發展與異地為官的矛盾

基層民主發展是中國民主發展的重要支撐和閃光點，尤其是各地試行的公推直選有效的保障了民眾的選舉權和參與權。但是公推直選的發展實踐中，也面臨很多問題，其中重要的問題就是與《公務員法》的制度衝突。如果按照《公務員法》異地為官的規定，把本地大量的優秀人才排除在公推直選的之外，既不符合農村的實際，也不利於農村優秀人才的選拔，限制了鄉鎮一級的公推直選。因此，鄉鎮選舉制度與幹部人事管理制度的衝突，是選舉的本土化原則和人事制度的異地為官原則之間的矛盾。

本土化原則和異地為官原則不僅體現了民主選舉與人事行政兩種制度的差異，更凸現出鄉鎮自治和行政控制兩種價值目標之間的鴻溝。首先，如果大批鄉鎮幹部都是易地為官，那麼自下而上的直選試驗將無法為他們開闢新的仕途，民意的約束力也將因此被嚴重削弱。其次，只有當大批本土化官員來自於本土並甘心居留在本土時，直選的民意約束才能發揮到正常的期望值，而選舉制度才能擺脫人事組織系統的束縛，發揮出塑造鄉鎮自治、扶持鄉村領袖的真正的民主價值。

要解決選舉本土化要求與幹部人事管理制度異地為官原則的矛盾，就必須立足於鄉鎮自治的價值目標，將傳統的行政控制體制轉變為服務基層的體制。只有當大批鄉鎮黨委領導班子成員來自於本土並甘心於本土工作時，「公推直選」的民意約束才能發揮到正常的期望值，也才能擺脫傳統幹部人事管理的體制性束縛，實現鄉鎮自治與「公推直選」的良性互動。因此，「公推直選」只有與幹部人事管理制度的改革結合起來，才能取得實質性的發展。