徐林：維護城市開放包容需要推進城市治理創新

07-18

----中國城市和小城鎮改革發展中心主任徐林在廣州世界城市日全球主場論壇上的發言

非常榮幸受中國市長協會邀請，來廣州參加世界城市日全球主場活動，並和在座的國內外市長們共同討論城市治理話題。

最近，中國共產黨召開了黨的第十九次代表大會，習近平總書記在大會做了「決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利」為主題的政治報告。「十九大」報告確立了以人民為中心的發展思想，以及創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念指導中國未來發展的引領地位；做出了我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重要判斷，不僅要繼續滿足人民日益增長的更高水平的物質文化需要，還要更好滿足人民日益增長的在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需要；還提出要打造共建共治共享的社會治理格局，保護人民的人身權、財產權和人格權，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這些要求為我們今後促進城市健康發展、創新城市治理指明了方向，值得我們各級城市工作者認真學習領會並貫徹落實。

作為一個城市化政策的研究人員，我結合今天的主題城市治理，談幾點不成熟的看法。我想要強調的是，與在座的市長們不同，他們是城市治理的實際操盤手，每天要處理很多令人頭疼的市民問題，他們會有更多真切實在的城市治理工作體會，而我是一個站著說話不腰疼的人，只能講講大道理，供大家討論批評。

我注意到，今年世界城市日主題的中英文表達有些差異，英文表達是「Innovative Governance, Open Cities 」，而中文表達是「城市治理，開放創新」。坦率地說，我本人更喜歡英文的表達，因為英文表達更好體現了城市開放包容需要創新城市治理的核心要義和邏輯。

首先，我們的城市都應該是開放包容的。城市的開放包容，使城市成為各國經濟的發動機。城市的開放性使各類要素源源不斷地向城市空間聚集，要素聚集能夠使城市在越來越多的領域具備實現規模經濟的條件，從而促進城市分工細化，產生不同領域的創業機會和就業機會，形成日益延長的產業鏈和產業間的相互配套，從而推動經濟增長和就業增加，並反過來進一步促進城市規模的擴大。城市的開放包容，使城市成為創新的策源地。城市的開放包容，會吸引各種不同背景、不同民族、不同文化、不同國別的人聚集在一起，這些不同的頭腦聚集在一起相互碰撞、相互啟發、相互支撐，形成創新的點子和想法並付諸實施，從而產生創新的成果和效應。這時候我們會發現，城市各類要素的聚集，產生的不是「一加一等於二」這樣的算術結果，而是會產生「一加一大於二」的化學效應，從而使城市成為創新的策源地，形成推動發展的創新驅動力。這也是為什麼是世界各國的創新中心主要都分布在城市地區的主要原因。城市的開放包容，使城市成為人們嚮往的地方，也使城市生活變得更加美好。

但是最近一段時間我們觀察到，隨著我國城市化水平的不斷提高，城市數量的不斷增加，以及城市規模的不斷擴大，城市的開放包容性卻並沒有因此增強。相反，隨著我國超大城市和特大城市數量和規模的擴大，出於對城市規模過大導致的各種問題的擔憂，一些超大城市和特大城市開始採取措施限制城市人口規模增長，並試圖左右人口結構，使得城市應有的開放包容性受到影響。一是城市戶籍居民和非戶籍居民的二元結構和歧視性待遇依然存在，一些超大和特大城市不僅不降低落戶門檻，甚至還巧立名目提高落戶門檻，有些城市甚至碩士研究生畢業找到工作後還不能落戶；二是有些城市設立標準選擇自己想要的市民，甚至開始往外趕所謂的低端人口，實施只要高端市民不要低端市民的舉措，「只要白菜心，不要白菜幫」，損害了城市的開放性和包容性。

這些做法和理念，完全忽視了城市是一個由各類要素聚集的有機整體，要素之間存在相互依賴、相互支撐、相互分工的關係。實際上正是因為這種關係，才使得城市形成了專業分工，各行各業的人聚集在一起才能產生「一加一大於二」的效應，從而提高城市的專業分工效率。就好比，沒有白菜幫就沒有白菜心的道理，白菜心需要白菜幫的呵護，才能成為白菜心。在一個城市，高端人口沒有低端人口的服務和支撐，也難以發揮高端人口的作用，也就成不了真正的高端人口。我記得有領導說過，一個城市，既要有拿手術刀的，也要有拿剃頭刀的，講的都是同樣的道理。

三是城市規劃漸失開放包容性，我們的城市規劃在規劃語言闡述方面都帶有控制性，都會設定城市人口控制在某個數之內的目標，這與國外很多城市規劃一般都預計城市人口會超過某個數的表述是完全不同的。但我們所有城市在經濟發展規劃方面都是擴張性的，即便是按照高質量高效益和結構升級的要求，經濟總量也是擴張性的。而經濟規模的擴張往往都會導致就業和城市人口的增加，這是普遍的城市發展規律。控制人口規模與發展城市經濟之間，一個帶有剛性，一個具有彈性，兩者之間如何協調，是城市規劃面臨的問題。目前，減量發展的表述已經在我國城市規劃中出現，目的是更好控制人口，但如何實現減量發展，通過什麼機制實現城市減量發展，是不是要犧牲城市的開放包容精神，是值得關注的城市規劃探索和實踐難題。

我個人的看法是，如果各位市長都採取措施限制外來人口以及外來人口落戶，中央提出的「一億人落戶」的目標就會難以實現。所以，我特別希望城市市長們能擔起這個擔子，在城市治理的開放性和包容性方面都前進一小步，每個市長們邁出一小步，全國就能前進一大步。只有所有的城市更加開放更加包容，國家新型城鎮化規劃中提出的戶籍人口城鎮化率指標才能保質保量地實現，城市經濟社會文化生態的健康持續發展，才能夠得到實現，對實現2020年農村全部貧困人口脫貧目標，對推進我國社會主義現代化強國目標的實現，都具有特殊重要的意義。

其次，城市越開放、越包容，越需要對城市治理進行創新。城市開放包容了，會吸引更多的人口和其他要素聚集到城市，會推進城市規模的擴大，毫無疑問對城市治理的挑戰就越大，對市長們的壓力就越大。因為市長們在城市規模擴張的同時，要努力維護城市的秩序和安全，要處理好新老市民之間的利益關係，為他們提供更加均等化的公共服務。

根據我們的預測，中國的城市化率還會不斷提高並在2030年左右突破70%，並且還可能進一步提高，還會有約2億農村人口轉移到城市化地區就業居住。我們在現有663個城市基礎上，城市數量還會進一步增加，超大城市和特大城市數量也會進一步增加，這一趨勢是難以改變的。要解決好城市化進程中日益複雜的城市治理問題，必須加快推進城市治理的創新和改革。

推進城市治理創新，既有技術問題，更有制度問題。在技術問題上，目前的智慧技術，已經為提高城市運營管理和公共服務的效率，提供了強有力的支撐，智慧城市的發展正在方興未艾。隨著互聯網、大數據、人工智慧的發展以及與城市管理的深度廣泛融合，還有很大的空間提高城市的智慧化治理水平。應該說，城市治理創新難在制度創新。我們的研究表明，要解決城市人口擴張過程中面臨的各種難題，需要對現行財稅體制和事權劃分、城鄉土地產權制度、城市建設融資體系、城市規劃制度與方法、社會保障體系、社會組織管理、社區自治等方面，進行更加深入的改革，特別是要更好激勵廣大市民積极參与城市治理，以更好適應我國城市化水平的進一步提高，很難做到一蹴而就。

城市是由陌生人組成的社會，不同於農業社會的鄉村鄰里，可以由鄉紳族長等進行治理。城市社會的複雜性和多樣性需要更為複雜的現代治理結構，以解決陌生人之間因相互之間缺乏信任所導致一系列交易成本問題，以提高城市空間內各類要素的交易和溝通效率。但是，城市治理的任何創新和改革，都不應該以犧牲城市的開放和包容為代價，不應該以犧牲城市的活力為代價。

來源：中國城市中心