國土資源報數字報:行政訴訟中是否適用調解？

07-18

行政訴訟中是否適用調解？

　　解答人：林鴻潮，中國政法大學法治政府研究院副教授，碩士生導師，法學博士。

　　調解，就是雙方當事人在中立的第三方（可能是人民法院、人民調解委員會或者其他相關組織）的疏導、勸說下，相互協商、相互諒解,自願達成協議,從而解決糾紛的活動。在以「和」文化著稱的中國，調解制度擁有著豐厚的土壤，尤其是在人民法院主持下進行的調解活動,由於結果具有法律效力，更是在民商事領域發揮著極其重要的作用。

　　如此溫和、美好的方式是否可以應用於行政案件？老百姓有沒有可能在法院的主持下和行政機關以協商的方式達成協議，從而和緩地解決行政爭議呢？在新的《行政訴訟法》出台以後，個別類型的行政案件可以調解方式結案，但是行政訴訟的大方向依然是以不調解為原則，以調解為例外。

　　原因之一，在行政訴訟中，人民法院主要審查的是被訴行政行為的合法性，行政行為要麼合法，要麼違法，不存在第三種可能。而調解的目的正是尋找合法與違法的中間狀態，這在邏輯上就是不可能的。其二，調解在訴訟中得以成立的前提是當事人可以自由處分自己的權利，而行政訴訟的被告是代表國家行使管理權，其對自身的行政職權沒有處分權，不得放棄和作出讓步。其三，調解以自願為原則，行政相對方在與公權力的對抗中極有可能失去自願的前提，從而屈從於行政機關。其四，原《行政訴訟法》沒有規定調解制度也跟當時的立法環境有關，在當時的司法實踐中，法院受理的行政案件中以行政處罰案件為主，包括治安處罰和經濟處罰案件。所以1989年《行政訴訟法》的基本制度設計主要考慮的是職權性行政決定。因為行政處罰和其他行政處理決定是行政機關依據職權作出的，所以不宜適用調解。

　　由於以上原因，原《行政訴訟法》只規定了一種情況可以調解，即在被訴行政行為的合法性已經判明的前提下，對於當事人附帶提出的行政賠償請求或行政補償請求，法院是可以調解的。這裡涉及了一種特殊的行政訴訟——行政賠償訴訟，其適用行政訴訟的一般規定，但是又有一些特殊之處，可以適用調解，就是區別之一。當然，即使是賠償、補償請求，可以調解的內容也僅限於雙方可以自由處分的範圍。

　　新的《行政訴訟法》考慮到了行政訴訟也處理一些明顯不當的行政行為，可能涉及行政自由裁量的合理性問題，所以新增規定對於行政機關行使自由裁量權引起的合理性爭議的案件也可以適用調解。事實上，行政機關在作出行政行為時，確實存在著廣泛行使自由裁量權的可能，完全可以通過行政調解的方式解決爭議。行政機關在其自由裁量權的範圍內與當事人平等協商，達成一致結果，也不會涉及違法放棄、濫用行政權力的問題。新的《行政訴訟法》突出強調了行政訴訟的目的之一是解決行政爭議，既然行政調解的結果更有利於雙方當事人接受，能夠更好地解決爭議，當然就有廣泛的存在空間。隨著政府職能從「管理型」向「服務性」的轉變，部分行政權淡化了強制性色彩，具有了一定程度上的合作性，例如建立在平等協商基礎上的行政合同，當然有適用調解的可能。綜上所述，在行政訴訟中賦予調解合法的法律地位，在有效解決行政爭議、保護相對人合法權益、促進行政機關依法行政等方面，有可能發揮重要作用。