審判管理行政化存在的問題及對策

審判管理行政化存在的問題及對策

——兼談院長、庭長與法官的職責及相互關係

2013-03-14

來源：中國法院網

作者：阮吉平 肖傑

2012年11月23日，由中國政法大學主辦的「司法學論壇暨首屆司法管理學研討會」在北京舉行。司法管理學徵文活動先後收到了徵文300餘篇，經過三輪嚴格的匿名評審，共評出一等獎10名，二等獎20名，優秀獎95名。宜昌法院有6篇論文獲獎，其中二等獎1篇，優秀獎5篇。本刊將陸續刊發其中幾篇獲獎論文，現將獲二等獎的論文予以刊發，供大家學習。

　　審判管理改革的討論是近年來中國法學理論界和司法實踐界少有的一個熱點。學界和實踐界在現行審判體制弊端的判斷以及改革方向的設定等方面已經達成了一些共識，認為在推進審判管理改革的進程中，要真正廢除行政化的管理模式，必須強化人民法院獨立審判的憲法地位，而獨立審判的最終落腳點又在於法官獨立，但是要實現法官獨立審判，法院不僅要排除法院之外各種因素的干擾，還要改革內部審判管理行政化體制，使法官在依法審判具體案件時不受院長、庭長等「行政長官」的干涉。因此，在審判實踐中我國審判管理行政化問題是當前審判管理方式改革過程中必須要解決的重要問題。本文擬從審判管理中存在的行政化傾向問題入手，重點探討院長、庭長與法官的職責及相互關係，從而研究我國法院內部審判管理改革的對策措施。

　　一、審判與行政的價值取向

　　雖然在權力結構中法院的審判權與行政機關的行政權都屬於與立法權相對的執行權，都是對法律規範的執行，但審判權是指一般規範特別種類的執行，而行政權卻是指一般規範普遍種類的執行。二者有以下三個最主要的區別：

　　首先，在對外關係方面，行政講究主動追究，而審判奉行被動的「不告不理」。審判機關作為一個中立裁判者，是被動的應求者，只有一方當事人對它發出請求（即起訴）時，它才有權介入雙方的爭端，否則只能袖手旁觀。而行政就不像審判那麼超脫，因為行政機關對行政相對人的主動追究是基於行政機關進行國家管理的職權和職責，它不能有絲毫懈怠，否則就屬於失職。基於二者這一本質區別，我們可以形象地說行政機關是主動的執法者，而審判機關是被動的執法者。

　　其次，在對內關係方面，行政管理實行「等級制」，而審判則強調「法院獨立」。行政作為一種對相對人積極主動的管理和追究，必須要求行政機關內部實行「等級制」，以保證權力相對集中，強調下級必須無條件地服從上級的命令，做到上令下達，政令暢通。審判作為中立裁判者，其職能超然於雙方當事人，才能保證司法的公正。所以它要求審判獨立，不能受制於人。因此，審判獨立應該包括「法院獨立」和「法官獨立」兩層含義，前者指的是法院作為一個整體在行使審判權的時候，對外而言，應當完全獨立，只服從法律，不受行政機關、團體或個人的干涉。後者則是指法官只服從於法律，他們在自己查明事實的基礎上自己決定適用法律裁判案件，既不受司法機關以外的任何干涉，也不受司法機關內部組織機構的上級領導的任何干涉。行政與審判各自在對內關係中的特別要求不容混淆。

　　第三，在個人職權方面，行政強調「首長負責制」，而審判實行「法官獨立制」。德國學者傅德曾指出：「如果一個公務員故意不執行其上司要求他以特殊方式處理某一事務的指示，通常這就構成失職；而對法官來說情況恰好相反，如果法官按照院長的指示判案的話，這種行為就構成失職」。[1]用傅德的觀點來看行政和審判架構，行政首長個人責任法定，在行政機關中處於主導地位，在重大決策中享有最終決定權。而審判則實行「法官獨立制」。作為「行政長官」的院長、庭長只有以一個普通的法官的身份參加合議庭審理具體案件時，才享有該案審理權、裁決權和決定權。

　　基於審判與行政的上述區別，筆者認為，審判管理不能行政化，行政管理也不應審判化。當今世界各國毫無例外地把本來同屬於法律執行權的審判權和行政權作了截然的分離。人類歷史上第一次審判與行政的分離甚至可以追溯到公元前367年的古羅馬，雖然當時是出於減輕行政官公務負擔的考慮才設置專職法官處理民事糾紛，但隨後不久，法學先賢們就發現訴訟爭端也只能由作為中立裁判者的法官獨立居中裁判，否則就會像孟德斯鳩所言，「如果審判權不與立法權和行政權分離，自由也就不存在了」。[2]

　　二、對我國審判管理行政化的反省

　　美國學者諾內特和塞爾茲尼克曾經指出：「法治誕生於法律機構取得足夠獨立的權威對政府權力的行使進行規範約束的時候」。[3]只有法律機構有了充足的資源可以對政府權力加以制約時，法律才可望從政治中獨立出來，並在社會調控體系中獲得主導性地位——這樣的社會，才能被恰當地稱作「法治社會」。由此可見審判獨立在依法治國進程中的重要意義。長期以來，我國由於對法院獨立審判，特別是法官獨立審判的內涵缺乏正確的認識和界定，加上立法者、學界和司法界的權威詮釋受到舊觀念的束縛，在立法指導思想和法院在審判管理中出現了不少問題。

　　（一）審判管理行政化的錯誤定位

　　1、指導思想錯位。自「五四」憲法對法院獨立行使審判權作了宣言式的規定後，無論是理論界，還是司法實踐中一直把整個法院作為審判的載體，並認為這是我國審判制度的特點，而將法官排斥在獨立審判的概念之外。[4]長期以來，在這種觀念及審判與行政合一傳統意識的影響下，立法的指導思想定位錯誤，致使法院的審判管理完全仿效行政管理的模式，形成庭長、院長越權的逐級審批，層層把關的行政首長負責制，而參加合議庭、獨任審判員的法官只有審理的義務，沒有裁判的權利。

　　2、運行機制錯位。目前一些法院實行的院長、庭長審批、決定具體案件制，是審判實踐中比較常見的做法。其具體表現為：一是所有案件的立案、適用程序要經庭長審批，「重大」和「疑難」案件的立案以及訴訟費的減免緩、延長審限等由庭長審核後報院長審批。二是法官判案要主動向庭長彙報案情，請示方案，審判結果還要報主管院長、庭長審批，主管院長有異議的則要報審委會討論決定。三是在法官審理案件尤其是審理一些重大疑難案件時，庭長、庭長要經常過問，發表意見，或者列席合議、拍板定案。四是當院長、庭長簽發文書時認為合議庭對評議的案件處理不當，因而可以不予簽發，並有權召集合議庭成員「複議」等等。

3、審判統一錯位。現階段，審判管理無論是哪種情形下的「把關」、「審批」和「決定」，實際上是一種典型的行政管理模式，找不到任何法律依據。儘管權威人士認為這種做法「既能發揮合議庭的作用，又能起到院長、庭長對審判工作的監督作用」，[5]但從它的運行機制可以清楚看出，院長、庭長審批、決定具體案件的做法，本質上就是一種「服從上級」的內部行政管理活動。法律所賦予的審判權在這裡被破解為「審權」與「判權」分離，「審權」屬於法官，而「判權」卻轉移和讓渡於行政長官的庭長、院長。

　　（二）審判管理行政化的弊端透視

　　1、沒有法律依據，屬於非程序化的審判活動。《法院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》規定的審判組織是獨任庭和合議庭，《行政訴訟法》也只規定了合議庭是審判組織。審判庭不過是《法院組織法》規定的因法院內部業務分工所設的分支機構，作為審判庭負責人的庭長與法院院長、副院長的職責一般只是負責審判內部管理方面的工作，如果他們要介入具體案件，必須以法官（審判員）的身份親自參加合議庭或獨任庭，才能行使神聖一票。在這裡，找不到任何院長、庭長擁有審批決定權的法律依據。

　　2、不能體現維護司法公正的審判原則。審判的價值取向是維護司法公正，而司法公正包括審判程序公正和實體處理結果公正。案件審批制度人為地將審理與裁判權割裂開來，也就是通常人們所說的「審者不判、判者不審」的弊病。當事人所能夠見到的法官並沒有決定權，能夠決定案件結果的人卻不參與審理，隱蔽在帷幕的背後。這是對我國法律所規定的公開審判原則的公然違反。其危害不僅在於消弱和泯滅了直接承辦案件的法官的責任感，更在於規避和危害了合議、迴避、公開的訴訟制度，淡漠了人們的程序法意識，從而損害了程序法的應有功能，不利於維護司法的公正。

　　3、違背了審判決策的現代訴訟程序要求。行政之運作以行政首長為核心，行政首長與部門人員是領導與被領導關係；審判之運作則是以法官為中心，在同一審級之內不允許有審判組織之上的審判組織和「法官的法官」。現代訴訟程序的言詞原則和直接原則就是按訴訟活動的這一內在要求而確定的，即法官必須直接聽取訴訟雙方的言詞質證和辯論，取得案件第一手材料，經過去偽存真，由表及裡，才能作出正確的判斷。因此，案件審批制度違反了現代訴訟程序最基本的直接原則和言詞原則。

　　4、不利於錯案責任追究制度的實施。案件審批制度所暴露出來的問題，實際上是我國法院審判主體制度暴露出來的體制問題。我國法院審判主體是多元化狀態，即審判員或合議庭、庭長、院長及審判委員會的權力集合構成審判主體的統一體。第一層次是法官（審判員或合議庭）臨席裁決權；第二層次是法官向庭長、院長的請示彙報而導致「行政首長」的裁決權；第三層次是院長與法官意見相衝突時，由院長決定提交審判委員會討論決定的裁決權。審判權被肢解成多個裁決權，必然造成權力異化濫用、權責不清、賞罰不明、效率低下。而在實施違法辦案責任追究的過程中，院長、庭長以及審委會在錯案的責任劃分上又會對如何「對號入座」產生困惑。因此，只有堅持審與判、權與責相統一，實行「誰判案誰負責」的監督機制，才能使錯案責任追究制度落到實處。

　　（三）審判管理行政化的原因分析

　　1、歷史的禁錮。在中國幾千年的封建法制史中，審判權與行政權從來都是合二為一的。行政長官也就是法官，二者具有身份上的重合性。這一歷史傳統對我國當代的審判制度產生了潛移默化的影響，至今在人們的潛意識中訴訟仍是法院的事，這種意識的影響相當牢固，短時期內不可能消除。

　　2、觀念的局限。在思想觀念上，以「人性本惡」的法家思想為理論基礎，認為只要法官是人就容易造成審判專橫和司法腐敗，從而在審判管理內部把施以層層制約和由領導「把關」看成是天經地義。

　　3、制度的束縛。在社會制度方面，我國實行集中統一決策的政治體制，在審判實踐中的延伸造成了行政管理權與審判權合二為一，審判權甚至為行政管理權所吸收，[6]比如新中國成立初期頒布的《中央人民政府組織法》就明文規定，我國的各級司法機關作為同級人民政府的組成部分，並完全隸屬於人民政府。直到1984年9月的憲法和組織法頒布後，我國審判制度才從形式上進入一個新的發展時期。但是在實踐中並未有明顯改觀，所以在審判管理上依舊帶有行政管理的色彩。

　　三、完善審判管理的對策措施

　　現階段，要矯正審判管理行政化狀況，法官獨立和法官的職業化建設應當配合進行。在目前法官整體素質還不高的情況下，一方面要弱化司法行政對法官獨立審判的直接干預和影響，並從法官的職務、職權、利益上給予充分的保障。另一方面，必須加強法官的職業化建設，強化法官的職業責任、職業培訓和對審判流程管理的監督。否則，建立以法官獨立審判為中心的現代訴訟審判機制將失去支撐。

　　（一）更新審判管理理念，重建法官獨立的審判管理機制

　　要從制度上確保法官獨立審判，就必須重建我國「審權」與「判權」相統一的現代審判管理運行機制。過去有的學者在審判管理改革中使用的「放權」一詞，這個詞本身就是一個典型的行政化用語，這裡的「權」是審判權，它本來就是法律賦予審判員（法官）的，不是賦予法院院長、庭長的，應該說是完壁歸趙的「還權」才更恰當。因此，要重構「還權」於法官的審判管理運行機制，從制度上廢除法官行政職級制。因為目前我國各級法院的人事權都為同級政府的人事管理機關控制和掌握，這明顯與司法獨立的原則不相適應。雖然《法官法》第七章規定，法官實行等級制，但在司法實踐中與每個法官聯繫最為密切的都是「職級」，而且是與行政機關工作人員別無二致的「行政職級」，這無非是方便了行政幹部和司法幹部的「相互交流」，而事實上當行政機關的領導充斥法院之後，其長期所習慣的行政管理方法、模式就會自然而然地對審判工作產生影響。筆者認為，必須徹底廢除法官的行政職級，而代之以法官序列的等級制，只有這樣才能有效杜絕行政管理方式和行政機關活動模式以行政長官為載體影響正常審判工作。否則只會使我國的法官熱衷於職級的提升，對審判行政化的種種表現無動於衷，甚至麻木不仁。

　　（二）理順相互關係，重構職責任務

　　如何理順院長、庭長、審判員、書記員的相互關係，是審判管理改革的首要問題。筆者認為，院長、庭長與法官在行政管理上是上下級關係，法官的工作對庭長負責，庭長的工作對院長負責。院長、庭長與法官是「公僕」與「主人」的服務關係；庭長與審判長（或獨任法官）是「書記」與「廠長」的關係；法官與法官助理的關係是「主審人」與「輔佐人」的關係；法官和法官助理與書記員的關係是指導與被指導的關係。我們在捋順相互關係後，必須明確院長、庭長、法官、法官助理的相互職責。而院長、庭長的職責，主要履行三個方面的職責：即政治職責，審判職責，行政管理職責；主要行使三種職權：作為一般法官的審判權；作為法院或審判業務庭的主要管理者的行政指揮權；作為法院或審判業務庭最高領導的對外代表權。至於法官、法官助理的職責。筆者認為，法官（主要是指審判長和獨任審判員）作為審判工作的組織者，庭審活動的協調者，案件質量的保證者，主要履行以下職責：負責主持庭審、居中評斷、依法裁判、審核簽發文書、審核調查筆錄和庭審筆錄，並對案件的審判質量承擔全部責任。法官助理的主要職責和任務是指輔助法官進行程序性事務處理，既負責完成調查取證、送達、接待當事人和律師、採取保全措施、組織預備庭（交換證據和指導舉證）、安排開庭、擬定法律文書等庭前準備性工作。法官助理按法律規定和法官的要求開展工作，並對法官承擔責任。

　　（三）強化監督制約，重奏公正與效率執法主旨

　　1、實行電腦立案與分案制。各類案件的起訴都應由立案庭（人民法庭除外）依法審查，對符合條件的輸入電腦登記、編號，確定訴訟費用，並及時與起訴人辦理有關立案手續。同時，電腦根據每位法官的結案情況，自動將案件分配給法官。通過電腦立案和分案的優點在於：一是通過規範立案、可以減少中轉環節，提高辦事效率；二是可以減少因人為分案而產生的「關係案」、「人情案」，實現陽光作業；三是電腦可根據法官結案和未結數的多少自動分配案件，從而促進法官提高辦案效率；四是基層法院通過電腦分案，解決由於法官長期辦一類案件而引起的審案能力退化問題，有助於培養複合型的法官隊伍。

　　2、強化跟蹤督查，限期結案制。當前，仍有極少數法院執行審限制度不嚴，案件超審限時有發生。為避免這種現象，保證案件在審限內審結，除通過法院內網系統設立審限報警制、限期結案制、辦理情況回複製外，還應設立延長審限換人制、案件質量通報制、違法審判責任追究制和崗位目標考核制等跟蹤督查、考核措施。通過審判流程跟蹤管理，促進案件質量和審判質效的提高。

　　3、堅持結案必驗，合格歸檔制。為提高案件歸檔的質量和效率，有效地杜絕網上虛報結案數和防範、杜絕網上填報失真現象的發生，要實行網上評查與案卷評查驗收同步進行，建立和完善結案必驗，合格歸檔制度。即法官收案數以電腦分案為準，結案報表數以驗收的為準，歸檔數以評查合格歸檔為準。

　　注釋

[1]章武生、吳澤勇：《司法獨立與法院組織機構的調整》，載《中國法學》2000年第2期，第64頁。

[2]參見孟德斯鳩著：《論法的精神》，商務印書館出版。

[3]同②。

[4]魯明健主編：《中國司法制度教程》，人民法院出版社1991年出版，第110頁。

[5]參見《民事訴訟講座》，法律出版社1991年6月版，第95頁。

[6]劉楠：《論主審法官制》，載《現代法學》1998年第6期。

　　（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區人民法院）