論我國人大代表的職業化

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論我國人大代表的職業化2006/03/01 經濟學俱樂部

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專職代表制與我國人民代表大會制度的完善何鵬程如何堅持和完善人民代表大會制？筆者認為全面推行專職代表制是一個值得探索的途徑。專職代表制的產生、發展及現狀專職代表製作為代表制的一種主要類型，是在代表制產生並發展到一定階段後出現的。18世紀，隨著資產階級革命在全世界範圍內取得勝利，代議製成為國家權力實現的主要形式，代表制被各國廣泛採用，專職代表制也隨之誕生。1689年英國"光榮革命"勝利後，英國議會由封建等級代表會議、英王的咨政機構，變成了國家政治制度的重要組成部分，議會的性質和代表的構成發生了根本性的變化。為了保證議員的工作時間以及解決由於部分下院議員在政府中擔任公職造成的政治機構內部的矛盾，18世紀初，英國議會特別對下院議員兼任行政官職作了限制。這可以說是專職代表制的肇始。後來隨著代議制度在大多數資本主義國家的建立，專職代表制也為各國所採用。如美國國會在成立之初便規定："參議員或眾議員在當選任期內，不得擔任在此期間新設立或增薪的合眾國管轄的任何之文官職務"[1]。當代，由於社會、經濟的高速發展，議會（國會）的職能趨向複雜化和專業化，專職代表制更為大多數實行代議制的資本主義國家廣泛採用，而且專職的規定更加趨向嚴格。他們幾乎都用憲法和專門的法律規定：議員或代表在當選期間不得擔任其他公職，甚至企業的職務。與資本主義國家不同，社會主義國家採用的是議行合一的民主政治制度，雖然這種制度與資本主義國家三權分立制下的議會制度有著本質的不同，但有一點是相似的，即都採用代議制來行使國家權力。馬克思、恩格斯和列寧等無產階級革命家在探索建立新型無產階級政權的過程中，一方面均對議會民主制度的虛偽性進行了無情的批判，另一方面對議會制下的民主實現方式--代表制都予以了肯定並加以吸收。馬克思、恩格斯在此基礎上提出了新型社會主義國家的人民代表制的理論。列寧在肯定了議會的歷史進步作用的同時，提出了人民代議制理論。他認為："擺脫議會制的出路，當然不在於取消代表機構和選舉制，而在於把代表機構由『清談館『變為工作機關。"[2]因此無產階級政權廢除議會制並不是不要代議制和代表制而是要改變其虛偽的本質。專職代表制是代表制發展到一定階段的產物，既然社會主義國家也實行代表制，那麼它也應是社會主義代表制不可缺少的一種類型。過去有一種觀點認為：專職代表制是資本主義議會的"專利"，社會主義代議制只能採用兼職代表制甚至將代表兼職還是專職作為區分社會主義代議制民主與資本主義議會民主的一個重要標準。筆者認為這種觀點是片面和無根據的，實際上專職代表制和兼職代表制只不過是代表制的兩個不同的類型，並不是區分民主的根本所在。馬克思、恩格斯在創立無產階級代表制的過程中，並沒有明確提出社會主義國家就必須要實行兼職代表制。實際上世界上第一個無產階級政權--巴黎公社還作出了："公社委員不得兼任其他任何有報酬的職務，即使兼職也不得兼薪"[3]的規定。至於後來社會主義國家採用兼職代表制，大都是效仿原蘇聯的"蘇維埃"代表制度。我國的人民代表制，是在以毛澤東為首的中國共產黨人，在創建人民政權的過程中，根據馬列主義有關人民代表制的理論建立起來。早在第一次國內革命戰爭時期，當時的根據地就照搬蘇聯模式建立了"蘇維埃"政權。新中國成立後，於1954年正式建立了人民代表大會制度。我國的人民代表大會制主要採用兼職代表制但並沒有完全排除專職代表制，而且專職代表制在它建立之初便出現，1954年全國人大就設立了由79人組成的常委會，並由憲法規定：人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，否則辭去人大常委會組成人員的職務。這一措施使人大常委會組成人員趨向專職化。隨著我國人大制度的發展，專職代表制的範圍也有所擴大，1979年6月，五屆全國人大二次會議對憲法、地方組織法進行修改後，縣級以上地方各級人大常委會陸續建立，同時新的憲法也規定了各級人大常委會組成人員不得擔任司法機關、行政機關和檢察機關的職務。專職代表製得到了進一步的發展。目前我國專職代表制僅限於人大常委會組成人員，其下轄的人大各專門委員會也含有一定專職的性質，而占代表總額大多數的人大代表仍採用兼職的形式。全面推行專職代表制是進一步完善人大制度的一個有效途徑我國人大制度雖然自80年代來，不斷得到完善和發展，尤其是近幾年，其立法功能得到了較為充分的發揮，在國家政治生活中的作用不斷增強，但仍面臨著不少問題，如：選舉一定程度上流於形式化、代表數量過多、會期過短和監督不力等，這些都限制了人大作用的發揮。筆者認為全面推行專職代表制是解決這些問題的一個有效途徑。首先，全面推行專職代表制可改變當前由於利益動機的缺位，造成人大代表選舉一定程度上流於形式的現狀。政治參與的動機分為主動型和被動型兩種類型，從政治學的角度來分析，只有主動型的參與動機才能夠真正發揮政治體制的潛力，有利於民主政治的普遍形成。而利益動機可以說是主動型動機的最重要的一種。利益動機又叫分配性參與動機，"就是人們為了影響社會價值的分配過程，以便這種分配對自己所屬的群體有利而參與政治生活的實踐活動。西方國家流行的『參與-回報『理論認為如果P（預期結果）+B（利益）+D（公民職責）-C（代價）>0時公民就會踴躍參與"[4]。而我國人大代表選舉的過程中缺乏的恰恰就是利益動機。從選民的角度來看，由於通過選舉產生的代表在現實中發揮的作用有限，對他們產生的效益不明顯，不能達到其預期效果，所以大部分選民對其關注程度不高。事實上，作為選民的工人往往更關注其企業負責人的選舉，農民則更重視村委會主任的選舉。雖然人大的選舉往往參選率很高，多數在80%以上，但實際上許多選民是因為服從組織紀律完成"政治任務"或是在有關方面的號召下參加選舉的，大多數選民對人大代表選舉漠不關心，從而出現了一種"高參與率下的冷漠"的奇怪現象。從候選人的角度來看，由於人大代表是兼職性的工作，某種意義甚至帶有"榮譽"色彩，候選人本身對選舉的態度也不熱情，有的更是被指派參加選舉。"據北京市某區調查數字表明：多數人大代表的政治參與動機不強，有近一半代表當選前並不想當代表，48%更喜歡自己的本職工作，還有一半代表不想當更高層次的人大代表"[5]。由於在選舉過程中，選舉人和被選舉人雙方都缺乏利益動機，就不可避免地導致了選舉一定程度上的形式化。全面推行專職代表制，一方面使人民代表成為了一種代表人民行使權力的固定職業，其任期內的惟一身份就是代表選民行使權力，必然會大大增加選民和候選人對人大代表的關注程度，選民將不可能再以一種冷漠態度對待選舉，將用審慎的態度投出自己神聖的一票；而另一方面，對候選人來說，由於自己的能否當選，將決定其以後的職業和政治命運，他們將會全力投入到選舉中，密切聯繫選民，爭取選民的支持。這種政治參與的利益動機的普遍形成會使人大選舉擺脫走過場、流於形式的現狀。其次，全面推行專職代表制有利於克服人大制度自身組織結構的一些不足，使代表身份實質化。我國人民代表大會制自1954年建立以來，經過不斷的完善和發展，組織結構已日趨成熟，但仍然存在一些不足。主要表現在：一是會期過短。與世界各國議會會期相比，我國全國人大可以說是會期最短的。美國國會會期是12個月（兩年內），日本國會是150天（1年內），英國議會是7個月（1年內），德國國會是25周（1年內），印度國會每年也不少於4個月。而我國全國人大，一般每年舉行一次會議，每次15天左右，全國人大常委會會議一般每年舉行6次，每次4天左右，全年加在一起也不到40天，而省、市、縣人大會議會期則更短。由於會期短，加上代表又大多來自生產、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，不說盲目，至少也是相當草率的。要讓人大會議能充裕、審慎、科學地討論決定問題，其中措施之一就是要延長會期；但我們的代表大多是兼職的，這又決定了它不能開太長的會。二是代表數量過多。據1998年統計數字，我國全國各級人大代表近300萬人，其中全國人大代表近3000人（九屆全國人大2987人），這一數字是世界各國議員數字的數倍以上。僅上海市就有市人大代表859人，比美國參眾兩院議員之和還多出300多人。代表過多給會議組織工作帶來了難題。最突出的是，由於代表多，用全體會議審議議案，代表根本不可能充分發表意見。按現行的會期，大多數代表均沒有發言機會，因此只能採取代表團和小組會議的形式來審議議案。這樣雖然解決了發言時間問題，但不便代表廣泛、直接地交流，只能按地區劃分小組小範圍內進行交流，這實質上就是未展開充分討論，許多代表的意思也得不到充分表達。一些決策也就是在這種情況下通過的。三是過分強調代表的各種結構的比例。我國人大代表的選舉過程中，注重各種代表的結構比例，如少數民族代表的比例，女性代表的比例，一線工人代表的比例等等；有時為了達到比例，全國人大還"戴帽"下達指標。這樣使選民有時對代表沒有了挑選餘地，結果是：一方面使選民對選舉失去興趣，另一方面選出的代表相當部分政治素質、文化素質和參政議政能力同代表本身要求所擔負的職責不相適應，許多諸如文藝界名流、體育明星和知識層次不高的一線工人、農民也成為了人大代表。筆者認為，在當前對人大決策、立法等行為的專業性、科學性要求越來越高的形勢下，我們更需要專業的政治代表來參與決策。我國人大代表的構成現狀帶來以下問題：代表的能力與身份不符導致人大決策有時流於形式，以至人大被稱為"橡皮圖章"、"表決機器"；眾多以普通百姓身份當選的代表與以領導身份當選的代表一起開會時往往存在自卑心理，不能樹立正確的代表觀，處於一種無所作為或盲從的心理狀態之中，從而使人大的決策功能大打折扣。全面推行專職代表制，人大代表沒有了本職工作，全力投入到參政議政的工作中後，使人大會期延長、代表數量減少成為可能。同時，全面推行專職代表制有利於將一批職業的管理家、政治活動家吸引到人大代表中來，使我國人大代表實現由"先進勞模"型向"政治科學"型轉變，使人大代表身份實質化，從而提高人大代表的參政、議政能力，全面提高人大的決策水平。第三，全面推行專職代表制可以根除由於權威虛化，造成人大監督不力的痼疾。我國憲法規定了人大及其常委會有聽取審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告，審查和批准本行政區劃的計劃和預算，質詢、詢問，特定問題調查，罷免、撤職等權力。這些監督方式基本上是從西方國家議會借鑒過來的，目前也仍是西方議會監督政府的主要的手段。但值得我們注意的是，在實際操作過程中，人大的這些監督權卻在打折扣。造成這種實際地位與名義地位不一致的原因是什麼呢？筆者認為權威的虛化是其根本原因。憲法雖然規定了："人大常委會組成人員不得同時擔任行政、審判、檢察機關的職務。"但並不限制這些機關的工作人員兼任人大代表。從而出現了部分"一府兩院"的工作人員兼任人大代表現象，這樣就使人大監督有時處於矛盾之中。本來監督應該是一種權力對另一種權力的約束，人大與"一府兩院"之間就是一種監督與被監督的關係；而現在相當一部分"一府兩院"的工作人員，特別是領導去兼任人大代表，這樣就混淆了兩者之間的監督與被監督關係，人大監督權威也一定程度上被虛化了。另一原因是受中國傳統封建政治文化的影響。部分官員"官本位"意識殘餘明顯。表現在人大監督上則是，一些領導幹部漠視人大代表、人大及常委會的權力，在心底深處拒絕人大監督；而一些人大代表對政府官員也缺乏監督的勇氣，不敢大膽地運用手中的權力，甘願成為陪襯。全面推行專職代表制，人大代表成為一種固定的職業後，"一府兩院"工作人員兼任人大代表造成人大監督權有時陷入矛盾的問題將迎刃而解。同時全面推行專職代表制後，代表人民行使權力成為了代表的惟一的目標，代表必然在其權力範圍內作出最大的政治努力；其行為也將更多地滲透到了選民的日常生活中，選民也必然對代表的一舉一動加以關注。這實際上也是將代表放到了一個沒有退路、毫無顧忌的位置，他們必須去監督"一府兩院"，不然，選民不答應。由於他們擺脫了"一府兩院"的影響，處於一種相對獨立的地位，他們也就敢於去監督"一府兩院"。全面推行專職代表制必須具備的幾個條件全面推行專職代表制，從90年代初起，就不斷有學者提出。但筆者認為，雖然它對完善我國人民代表大會制有很大的促進作用，但是否切實可行還需結合實際作深入研究。首先，全面推行專職代表制就面臨著財政問題，如果現有代表數量不減少，國家各級財政不可能承擔那麼多專職代表的工資和日常活動經費。其次，現行的人大選舉制度與全面推行專職代表制不適應，我國目前人大選舉僅在縣一級實行直選，設區的市、省、全國人大代表仍實行間接選舉，這種間接選舉不利於代表與人民群眾直接溝通，而這恰恰又是全面推行專職代表制所必需的。第三，全面推行專職代表制必然對代表本身參政議政的能力及綜合素質的要求更高，同時還需要大量政治服務中介機構的參與，而我國目前高水平的職業政治活動家、專業管理人員較少，政治中介服務機構則幾乎沒有。鑒於目前現狀，筆者認為在我國全面推行專職代表制，必須具備以下幾個條件：壓縮代表名額。壓縮代表數量並不影響代表的廣泛性和人民的民主權利，作為國家權力機關的各級人大本應是實質性的工作機關，而不只是主人翁地位的象徵，代表的數量必須從便於開會議事，充分發揮人大作用考慮。應逐步削減各級人大代表名額，使其成為精悍、高效的權力機構。這不但為專職代表制創造了經濟條件，使其在經濟上成為可能，而且有助於提高人大的工作效率。逐步擴大直選的範圍。逐步在省一級乃至全國人大選舉中推行直選，會使代表和選民之間建立起直接的、牢固的權利和義務、責任和監督的關係，這將是全面推行專職代表制的最好潤滑劑。雖然，目前在我國全面推行直選面臨著許多困難，還不太現實，但這對全面推行專職代表制卻是必要的。大力建立政治中介服務機構，培養高層次的職業政治家和專業管理人員。全面推行專職代表制後，人大代表數量很有可能會逐步減少，代表數量減少後將會面臨一個問題，那就是，面對人大職能越來越複雜，分工越來越細，任務越來越重的現狀，減少代表會不會影響到人大作用的發揮。在西方國家議員數量雖少，但其政治中介服務機構眾多，有許多專門的諮詢和研究機構，存在著一個龐大的為議員工作服務的群體，議員們還可聘用助手。例如，美國國會就有眾多的服務機構，僅國會研究部就有800人，其議員大多配有助手，為兩院服務的助手總數高達15000人。在日本，為其國會兩院議員服務的助手也達4000多人。而我國大多數代表僅依靠個人的經驗來工作，個人的精力、知識面畢竟有限，這將會限制其能力的發揮，乃至影響整個決策功能的發揮。因此，如果全面推行專職代表制，在代表數量縮減後，這方面的服務必須配套跟上。綜上所述，筆者認為，全面推行專職代表制雖然對人民代表大會制的完善大有裨益，但要根據實際情況逐步推行，不能搞一刀切，而應是一個漸進的過程。在大力創造條件改善環境的同時，有步驟、有計劃的實施，可實行一部分級別高、代表面廣、責任大的代表先"專職化"，然後逐步擴大比例，在條件成熟的情況下，最終實現全面的專職代表制。注釋：[1]譚君久《當代各國政治體制-美國》第190頁，蘭州大學出版社，1995年。[2]中共中央編譯局馬恩著作翻譯室編《列寧論政治和政治制度》第524頁，群眾出版社，1984年。[3]《巴黎公社實錄》中共黨史出版社第49頁，1978年。[4]陶東明、陳明明《當代中國政治參與》第207頁，浙江人民出版社，1998年。[5]胡偉《政府過程》第105頁，浙江人民出版社，1998年。參考文獻：〖1〗蔡定劍《中國人大制度》，中國社會科學出版社1992年出版。〖2〗程漢大《英國政治制度史》，中國社會科學出版社1995年出版。〖3〗王伊景《人大代表論》，湖南人民出版社。〖4〗王學標"試析人大監督中的政治文化衝突問題"《政治與法律》2000年第2期。〖5〗全國人大常委會辦公廳聯絡局編《人大代表手冊》中國方正出版社1997年。〖6〗史衛民、雷兢璇《直接選舉制度與過程》中國社會科學出版社1999年出版。（作者單位：上海華東師範大學政法學院）《人大研究》2001年第11期（總第119期）http://www.booker.com.cn/gb/paper8/7/class000800001/hwz188157.htm