邵挺：別了，土地財政

土地財政應該是過去10多年出現頻率最高的一個詞，它涉及範圍很廣，既可以上升到對中國經濟增長、發展模式的探討、也具體影響著地方政府、開發企業甚至每個具體個人(拆遷戶和被征地農戶)的行為邏輯。土地財政應該是過去10多年出現頻率最高的一個詞，它涉及範圍很廣，既可以上升到對中國經濟增長、發展模式的探討、也具體影響著地方政府、開發企業甚至每個具體個人(拆遷戶和被征地農戶)的行為邏輯。對此也有兩類不同評論，雖然絕大多數研究者都認為，土地財政在我國過去多年的高速增長中扮演了「發動機」和「加速器」的重要角色，構成了中國式增長模式的重要內容。但在涉及「土地財政」模式能不能延續、未來改造的模式等問題時，就出現了二類截然不同的觀點。一類觀點認為「土地財政」應該到了退出歷史舞台的時候，以土地國有製為內核、政府壟斷征地權為中心的土地出讓行為，「與民爭利」，發展到目前這個階段，弊端已經遠大於益處，需要儘早設計退出路徑。另一類觀點則針鋒相對地認為，「土地財政」不能退出，仍然是未來經濟中高速增長的重要驅動力，提出「以土地財政為核心的中國城市化模式不能輕易改弦更張」，否則不僅影響我國「新四化」(工業化、城鎮化、信息化和農業現代化)的順利推進，還可能影響「兩個一百年」目標的實現。一些學者甚至把「土地財政」模式的存廢跟能否跨越「中等收入陷阱」、成為現代高收入國家等現實挑戰和長遠願景聯繫起來。這就更需要客觀、準確、全面地理解土地財政的概念和內涵。筆者認為，現在對「土地財政」的許多討論，缺乏對一些最基本概念的準確界定和把握，導致許多討論不在同一個概念體系里進行。準確、清晰地界定什麼叫「土地財政」、哪些內容屬於「土地財政」，這是討論問題前首先要澄清的。筆者打算用三次專欄來分析土地財政問題，第一次先給出土地財政的準確定義，再澄清社會上幾種常見的誤區，第二次分析土地財政和土地金融的現狀和未來挑戰，第三次再分析如何逃出「土地財政」陷阱，即從「土地財政」過渡到建立規範的地方稅收體系。筆者看到最早系統分析土地財政的文章，是2006年國務院發展研究中心土地課題組蔣省三和劉守英發表的《土地財政的緣由與風險》一文，但沒有對土地財政的概念進行準確界定。之後，就筆者看到的絕大多數文章，對土地財政的概念使用非常混亂，概括一下，主要有三種不同的定義。一類是土地出讓合同價款等於土地財政，這是最常見的一類定義。比如，2013年全國土地出讓合同總價款是4.2萬億元。許多學者和媒體就宣稱2013年「土地財政」達到4.2萬億元。另一類是把土地出讓合同價款加上城鎮土地使用稅和耕地佔用稅，其總和稱為「土地財政」，按照這類口徑，2013年的「土地財政」就是45527億元。第三類就是把實際繳入國庫的土地出讓收入稱為「土地財政」，比如2012年的「土地財政」就是28886.31億元。仔細分析上述三個定義，實質性的差別不大，都是把土地出讓收入等同於或者基本等同於土地財政。第一類和第三類的定義很接近，主要是對土地出讓收入的定義略有差異。從數量上看，當年實際繳入國庫的土地出讓收入與土地出讓合同總價款相差不多。比如，2012年出讓簽訂合同總價款是26900億元，與28886.31億元的實際入庫收入少了2000億元左右。主要是有些出讓合同是在年末簽訂的，但要等到明年初才能繳入國庫。第二類定義也就是加了跟土地相關的兩類稅種，但跟土地出讓收入相比，這兩類稅種的收入佔比非常低(一般在10%以下)，土地財政最重要的組成部分還是土地出讓收入。對土地財政的上述定義，只要跟地方政府官員一接觸，他們就會提出一個疑問，用於出讓的土地也不是免費拿來的，政府的土地儲備中心要先向銀行貸款，如果原來是集體土地，要先征地拆遷，提前準備拆遷款，建好回遷房，才能開始大規模拆遷，接下來又是「三通一平」、「五通一平」，把周邊的市政基礎設施全部弄好了，才能把土地放到交易中心去拍賣。這其中，至少有這幾類費用需要支付，貸款利息、征地拆遷費用、市政配套費用等。以2013年為例，僅僅征地拆遷費用就高達20917.69億元，還有失地農民補助、企業職工安置費850.21億元，跟征地拆遷相關的三類費用就佔到全年實際繳入國庫土地出讓收入(41266.18億元)的53.33%。再加上前期土地開發(主要是基礎設施配套)的8350.28億元，成本性支出就達到30357.44億元，占出讓收入的73.56%。換言之， 2013年地方政府實際的土地出讓收益是10908.74億元，占出讓總收入的比重是26.44%。如果考慮了銀行貸款利息成本，實際收益會更低一些。說到這裡，有學者會對統計口徑提出質疑，征地拆遷費用作為成本，這個沒有疑義。但不能把前期土地開發費用全部算作成本，通水、通電是跟該塊出讓土地密切相關，但有一些配套市政基礎設施(比如建公交站點等)，本來就是政府應該做的，跟出讓不出讓土地沒有關係，應該把這一塊剔出去。由於數據限制，筆者也拿不到前期土地開發費用的具體分類，但由於政府一般不可能單獨為某一個小區興建醫院、學校、公交站點等市政基礎設施，一旦興建這些設施，是可以被某一區域所有的人群共享的，具有很強的外部性特徵，因此筆者估計前期土地開發費用中，跟該塊出讓土地直接相關的市政基礎設施費用佔用應該不大，暫時可以忽略不計。2013年，土地出讓收益占出讓收入的比重是26.44%，已遠遠低於2008年的43.9%、2009年的46.2%和2010年的41.6%。這說明，2008-2010年間，地方政府從出讓土地中得到的收益佔比還很高，但從2011年開始，由於征地拆遷費用和前期土地開發費用的急劇上升，地方政府實際可支配的土地收益佔比在快速下降。因此，筆者先給「土地財政」一個寬泛的定義，就是「地方政府實際可支配的土地出讓收益」，簡單地算，就是土地出讓收入(合同總價款或實際繳入國庫收入均可以)減去各類成本性支出。按照這一定義，2013年「土地財政」應該是10910.78億元。從程序上講，2008年開始土地出讓收入管理體制進行根本性調整，變得更加規範。2007年前土地出讓收入先繳入地方財政專戶，是作為預算外資金來管理的，等扣除完各類成本性支出後，才把收益部分繳入地方國庫，從預算外資金變為預算內資金。在2007年後，土地出讓收入全部納入地方政府性基金預算管理，實行徹底「收支兩條線」，不能用於平衡公共預算。講清楚土地出讓收入和出讓收益的概念後，就可以搞清楚地方政府對「土地財政」的真實依賴程度了。剛才講了，大多數學者簡單把土地出讓收入(有些把耕地佔用稅和城鎮土地使用稅也加進去)佔地方本級財政收入的比重，作為衡量地方政府對土地財政的依賴度，照這個演算法，2013年的土地依賴度就是66%，這就是許多媒體發布「2013年土地財政居高不下，佔了地方收入的半壁江山」等報道的依據。但如果按照筆者給出的「土地財政」寬泛定義，2013年地方政府對土地財政的依賴度只有21%，比前面計算得出的比例整整低了45個百分點。再進一步地講，扣除各類成本性支出後的土地出讓收益，是不是就是完全可以由政府來支配，都能用於城市基礎設施建設呢?答案是否定的。許多學者和媒體都假定地方政府獲取的所有土地出讓收益都是用於搞城市建設，大家熟知的一句話「吃飯靠財政、建設靠土地」就是這麼來的。但事實上並非如此。由於2008年前沒有公布詳細的土地出讓收益的用途，筆者只能通過2008-2013年對土地出讓收益的用途分解，來計算究竟有多大比例的土地出讓收益是被用於城市建設的?以2013年為例，用於教育和農田水利建設支出的比重是12.45%，繳納新增建設用地有償使用費是14.56%，納入國有土地收益基金佔14.33%，再加上「保障性安居工程支出」、「農村基礎設施建設支出」等項目，用於城市建設支出的比重只有45.3%。當然，2013年45.3%的比重是2008-2013年間最低的，最高的是2010年(67.26%)，主要原因是2010年以來中央政府要求地方政府強制提取一定比例的出讓收入或收益，用於教育、農田水利、保障性安居工程等支出。這樣一層一層篩下來，2013年土地出讓收益中用於城市建設的支出只有3775.14億元，占土地出讓收益的45.3%，占土地出讓收入的比重只有9.14%。說到這裡，就可以嘗試著把「土地財政」的定義界定得更加嚴格和準確一些，如果嚴格按照「土地財政」是地方政府實際可支配的收入這一定義，土地財政應該等於國有土地收益基金加上用於城市建設支出，因為除了這二項支出，其它支出佔比都是中央政府規定的(儘管地方政府經常會偷換概念，盡量降低中央強制規定的支出佔比)，比如2011年6月1日，財政部和住建部聯合發文明確指出「嚴格按照不低於10%的土地出讓收益用於保障性工程建設」。2011年7月4日財政部和水利部聯合下發的文件規定，「作為計提農田水利建設資金的土地出讓收益口徑，嚴格按照10%的比例計提農田水利建設資金」。2011年7月21日財政部和教育部聯合發文規定，「作為計提教育資金的土地出讓收益口徑，嚴格按照10%的比例計提教育資金」。這樣一來，按照上述定義，2013年狹義的「土地財政」只有4969.58億元，還不到寬泛定義的「土地財政」(10910.78億元)的一半。看來，以前許多似是而非的概念需要儘快澄清，比如「土地出讓收入或土地財政是搞城市建設的主要資金來源」、「土地財政是城市攤大餅式擴張的最重要推手」等提法和理解，不能說是錯誤的，但至少是不準確和全面的。很難想像，地方政府只能佔用不到10%的土地出讓收入用於搞城市建設，就能夠滿足大規模的城市基礎設施建設需求(2013年，我國基礎設施行業固定資產投資額達到102206億元)。其中，肯定還有更大的驅動力來促使地方政府持續推動如此大規模的基礎設施建設，筆者在下一講會詳細講到這一驅動力，儘管仍然跟土地出讓行為有關，但絕不是前面所定義的寬泛或狹義的「土地財政」，而是另外一類行為邏輯。前面指出了「土地財政」在概念上的幾類誤區，並給出了「狹義」和「廣義」上的「土地財政」概念。有一個問題就是，既然「土地財政」的空間在不斷縮小，為何地方政府近年來的城市擴張速度和建設用地規模不減反增?究竟是什麼更強的動力在推動地方政府的「以地謀發展」模式?這類模式在未來還有沒有可持續性?從現象上看，2008年以來我國城市擴張的速度並沒有減緩。據國土資源部2013年的調查顯示，全國391個城市的新區規劃人均城市建設用地是197平方米，城市已建成區人均用地達到161平方米，遠超過人均100平方米的國家標準。另外，2013年國家發改委調查了12個省區的156個地級市和161個縣級市，有90%以上的地級市準備規劃建設新區，12個省會城市規劃建設了55個新城。絕大多數觀點都認為，獲取巨額土地出讓收入是地方政府推進大規模城市擴張和新區建設的主要動力。也有一些觀點認為，地方政府採取「捨不得孩子套不到狼」的策略，先低價出讓收入再用未來的稅收來彌補。但上述兩類觀點都不能解釋一類現象，就是近年來我國新區的人口密度要遠低於舊城區，並且出現了大量房屋空置現象，甚至變成了「鬼城」、「睡城」。在標準排名與《投資時報》聯合發布的「中國大陸城市『鬼城』指數排行榜(2014)」中，中國未來可能會出現近50座「鬼城」。人口密度的下降使新城的基礎設施利用效率低下，產業集聚能力的下降使地方政府財政和稅收大幅上升的預期失效，前期的低價土地出讓無法用後續的稅收增加來彌補，這可以部分解釋為何近年來中國各地級市甚至縣級市地方債務激增的原因。上一篇已講了，從2011-2013年，土地出讓收益占出讓收入的比重已從46%下降到25%不到，從絕對值看，2013年「廣義」的土地財政收入只有1萬億多一點，遠低於4.2萬億的土地出讓收入。但2011-2013年間，城市建成區面積從43603平方公里擴展到47855平方公里，年均增幅是5%。相比2003-2011年間5.5%的年均增幅，2011-2013年間的城市擴張速度並沒有顯著放緩。因此，很難想像地方政府大規模的城市擴張主要是出於對土地出讓收益的獲取。「土地財政」的增速逐步回落，意味著地方政府必定還有其它更強的動力，筆者認為，用土地作為抵押形成的貸款，即「土地金融」是其中最重要的動力之一。當然還有像「政績考核」等非經濟因素，但考慮到這類因素是長期存在的，不能作為解釋近幾年城市擴張突然加速的主要原因。2007-2013年間，84個重點城市的土地抵押面積從192.5萬畝增加到605.9萬畝，抵押貸款從1.33萬億上升到7.76萬億。其中，儲備用地佔土地抵押金額的比重從2008年第一季度的3.3%提高到2012年第四季度的15.8%。地方政府的土地儲備中心每年會將一定比例的土地納入儲備用地庫里，這些儲備用地或者直接被儲備中心拿到銀行作抵押，或者被劃撥到城市融資平台或城建集團用作抵押品向銀行獲取抵押貸款，「橫豎都是用來作抵押」，地方政府憑藉壟斷的土地徵用權，在獲取土地出讓收入之外，又開闢了一條新的融資渠道，藉助金融的力量，「土地金融規模」已經遠遠超過了「土地財政規模」。土地抵押貸款已經成為金融機構貸款的重要組成部分，2013年底全國土地抵押貸款佔全國金融機構人民幣各項貸款的比重是9.29%，但有些省份甚至超過了30%。筆者認為，在「土地財政」增幅不斷下降、日益萎縮之際，「東邊不亮西邊亮」，以土地抵押貸款為主的「土地金融」卻「異軍突起」，成為地方政府推進城市化的重要動力之一。這就可以較好解釋「土地財政」增速不斷下降與「城市建成區面積增幅不斷擴大」的現象。藉助金融和資本的槓桿，「土地金融」規模擴張迅速，但其中風險巨大，尤其在中國經濟全面進入「新常態」、開始逐步「化解過去高速增長階段中形成的高槓桿和泡沫化」時，「以地謀發展」模式的弊端和挑戰日益凸顯。在清理規範地方融資平台、房地產市場深度調整之際，近七萬億的土地抵押貸款的財政金融風險在快速顯現。眾所周知，中國過去多年的高速增長是以高負債、高槓桿作為前提，土地抵押貸款屬於典型的「以地套錢」，其前提是中國經濟要有相當高的增速、房地產價格要足夠堅挺。現在這兩個前提條件都已發生很大變化，經濟從10%左右的高速增長降至7%左右的中高速增長，除少數城市房價小幅上漲外，多數城市房價下行趨勢加大。在經濟降速、房價回調之際，原來被高速度所掩蓋的地方債務和金融風險就迅速顯露出來。2012年底的地方債務餘額中，融資平台公司舉借的佔45.67%，比2010年增加3227.34億元，增幅為22.5%;截至2013年6月，融資平台公司作為舉債主體的地方政府性債務餘額是40755.54億元，占政府負有償還責任債務規模的37.43%。目前各地的融資平台公司最重要的抵押品就是各類儲備用地，一旦土地市場發生較大波動，通過影響儲備土地抵押價值，平台的不良貸款率有可能較快上升，銀行金融風險就會迅速積累。另外，用未來不確定性強、凈收益佔比持續下降的土地出讓收入作為最重要的償債來源，地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險值得警惕。從全國範圍看，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額34 865.24 億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務餘額93642.66億元的37.23%。從抽樣結果看，截至2012年底，36個地方政府本級(包括4個省本級、17個省會城市本級)承諾以土地出讓收入為償債來源的債務餘額7746.97億元，占政府負有償還責任債務餘額的54.64%。更深層次地講，中國獨特的「以地謀發展」模式，其實質是政府主導的經濟發展模式，或者說政府在經濟活動中扮演重要角色的模式。前幾講說過了，在我國經濟的快速起飛階段，土地公有制、城鄉二元土地制度以及政府壟斷的征地權的「三位一體」土地制度，扮演著重要的「發動機」和「助推器」作用。在經濟增速平台回落的時候，這種政府主導的發展模式是不是會引起劇烈的經濟社會政治波動呢?從理論上講，是存在這種可能性。世界上絕大多數經濟體在經濟發展的初期(主要指19世紀中期的工業化時代)，就已經實行土地私有制，這意味著伴隨工業化、城市化過程的「土地紅利」(主要指地價上漲)是主要被眾多分散的主體所享有的，政府本身很難從經營土地中獲取巨大收益。比如，美國聯邦政府持有的國有土地規模，約佔全國土地面積的40%，但這些土地絕大多數是以聯邦公園(如黃石公園)和阿拉斯加等嚴寒地區的保護區形式存在，聯邦政府通過出售、租賃這些國有土地獲取的收益非常少。這在經濟發展階段轉變之際，「土地紅利」的變動主要影響居民自身財富的變動，對政府可支配收入的影響不大。但在中國，土地市場的劇烈波動主要是影響地方政府的土地出讓收入和土地融資規模，政府干預經濟的方式和程度都會發生劇烈變化。從這個邏輯看，可以預測的是，未來隨著我國進入中速發展階段、並將進一步完善地方政府融資體制(比如取消地方融資平台)時，地方政府首先面臨的是化解高速增長階段中形成的土地債務和金融風險，這註定是個漫長的過程，筆者認為最理想的辦法仍然是「用五至七年的中速增長和加快建立規範的地方土地稅收體系」，來逐步取代目前這套土地財政和土地金融體系。但也要做好應急方案，就是一旦爆發地方債務危機，許多融資平台和城投債發生違約時，有可能演變為區域性系統性風險時，就要有「外科手術式」的治療方案。下一講，筆者會具體談到「中醫和西醫結合」的化解風險辦法。總結一下，2008年以來，「土地財政」和「土地金融」兩大問題交織在一起，構成「以地謀發展」模式的兩大基石。但兩者呈現「此消彼漲」之勢，從風險防範的角度看，「土地財政」本身並無風險，只要土地出讓凈收益為正，政府就仍有動力去賣地。但「土地金融」不僅涉及地方債務，通過金融和資本的放大效應，可以撬動超過本金數十倍的資本，但在去槓桿過程中，緊縮效應同樣會被擴大，構成很大的金融風險。就目前來看，筆者認為由土地抵押貸款引起的地方債務和金融風險已經「兵臨城下」，改變地方政府經營土地模式是根本之策，不能繼續藉助土地來放大地方政府對經濟的主導權，更多通過構建開放和包容的土地市場，讓市場發揮更重要作用，讓民眾(尤其是農民)分享更多土地紅利。當然，「釜底抽薪」之策是指長期而言，就短中期來說，還需要設計一套過渡方案，既要有利於向長期目標的推進，又要守住過渡期間不爆發區域性系統性風險的底線，對政策設計者和研究者是個很大的考驗。前兩篇文章分別辨析了「土地財政」的概念和不可持續性，這一篇主要從構建新型土地經營框架的角度，來設計一套「后土地財政」時代的土地管理體制。上一篇提到，土地出讓收入受經濟形勢尤其是房地產市場影響，波動性較大，不宜作為土地抵押貸款的穩定還款來源。據中國指數研究院數據顯示，2014年全國300個城市土地出讓面積和金額雙雙下降，出讓收入僅有2.3萬億元，同比下降28%。2014年和2015年又是地方政府債務的償還高峰期，但土地出讓收入的非預期性下降，與地方債務償還周期和規模的「錯配」，如果沒有其它的償還來源，就會構成債務違約。上篇講到當前國有土地經營體系面臨巨大挑戰，不可持續性快速增加，如果不推進重大改革，未來將成為阻礙中國進入高收入經濟體的核心制度障礙。本篇筆者將試圖提出構建新型國有土地經營方式的「1個核心、2條主線、3類體系、4個突破口」的「1234」戰略，最終目的是取代目前的土地經營體系。「1個核心」就是從土地資源配置的權力從政府逐步轉向市場，「2條主線」指提高土地利用效率和防範土地融資債務風險，「3類體系」是國有土地使用權交易、規劃管制和增值收益分配，「4個突破口」分別是集體土地入市、國有土地儲備中心轉型、建立國有土地經營公司和構建完備的土地稅收體系。前面說過，絕大多數學者都同意以「土地財政」和「土地金融」為核心的土地管理體系存在巨大風險和不可持續性，如果不儘快改革，將成為中國跨越「中等收入陷阱」進入高收入國家的最大障礙之一。這裡，筆者從操作性的角度，提出在未來五至七年內可以實施的四項改革措施。第一，改造國有土地儲備中心，負責公益性用地管理。「土地財政」也好、「土地金融」也罷，核心的組織機構是各地的土地儲備中心。作為國有土地資產管理最重要的機構，在保障土地資源有效利用、發揮土地資產支撐現代化進程以及土地資產保值增值等方面，儲備中心發揮了積極有效的作用。但圍繞抵押融資而暴露出來的各類風險也在不斷積累，加上各級政府的融資過程還存在相當的不透明性，潛在風險很大。建議把國有土地儲備中心的經營職能剝離出去，專職負責用於管理公益性、政策性用途的國有土地。未來公益性用地的來源主要有兩塊，一是在通過征地形成的新增國有土地中，要劃分一部分土地用於公益用途;二是在都市更新或舊城改造過程中，在更新後的土地總量中要留出基礎設施、公共綠地等公益性用地空間。國有土地儲備中心就專門負責這些公益性用地的儲備和利用，其功能相當於美國土地管理署。按照「管辦分離」原則，在把經營土地的職能剝離出去以後，就要進一步明確和細化各級土地管理部門要行使的土地管理職能，總之，把重心從直接經營土地向市場監管轉變。從國際經驗看，去掉經營職能後的監督管理職能更為繁雜、更需要精細化的管理，比如加強制度性基礎設施建設，完善不同土地資源的確權、頒證和登記工作，平等保護各類土地產權。第二，新建國有土地經營公司，負責經營性用地運作。國有土地的經營功能從儲備中心脫離出來後，按照「管辦分離」的原則，參照國有企業改革的經驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織領導經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負有保值增值的責任，並向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產管理委員會的管理和指導，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。具體做法是，每個省市新建一家或若干家國有土地經營公司，或成立國有土地經營基金。這些國有土地經營公司按照市場化原則，僱傭專業的經營團隊，來負責經營性土地的運作，包括這些土地的抵押貸款以及允許在公開債券市場上由銀行代發土地債券。土地抵押貸款和發行土地債券的資金，統籌用於國有土地收儲和維護。另外，為避免金融和財政風險累積，建議國家正式出台《國有土地經營辦法》，要建立規範的土地收儲、抵押程序，實行需求導向的土地收儲數量控制，再由土地收儲的成本，來確定公開發行的土地債券以及抵押貸款水平。其好處是，通過土地債券市場價格的波動，來揭示國有土地資產的質量和風險，另外土地抵押貸款的發放也要接受銀行嚴格的資本金和還款周期要求，把金融風險控制在一個合理的安全區間內。第三，探索實施工業用地的彈性出讓和年租制。我國目前這套土地制度具有很強的結構扭曲性，一方面80%以上的土地財政和90%的土地抵押貸款都是由住宅和商業性用地貢獻的，但占年度建設用地供應量30%左右的工業用地，即使名義上的出讓價格也非常低，普遍只有住宅和商業用地的1/5甚至1/10。建議在現階段對工業用地的管理採取彈性出讓制和年租制，區別於居住用地和基礎設施用地的固定出讓期限制。規定今後所有新增工業用地的出讓都實行彈性出讓制，根據不同產業需要，簽訂5-30年不等的租期，租金不用一次性付完，可以每年付一次，但租金水平不能低於最低價格保護值，並嚴格執行「招拍掛」出讓政策，真正實現十八屆三中全會《決定》提出的「建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格」的目標。對企業來說，儘管年租金水平上升了，但從一次性支付改為一年一付，極大地減輕了企業資金成本和財務負擔。對政府而言，可以根據各產業的興衰周期，建立更靈活的工業用地調整機制，將工業用地及時地從低效企業轉移到高效企業，在這個過程中還將獲取全部的工業用地增值收益。第四，改革征地制度，建立國有土地出讓收入的基金制。征地制度作為新增國有土地形成的其中一類途徑，儘管比重會逐步下降，但在相當長一段時期內仍會存在。在征地制度改革中，除了通過提高給被征地農民的留用地比例，增加土地增值收益的分享比例外，更重要的是建立一項激勵相容制度，使地方政府逐步減少對當年土地出讓收入的依賴，這才能削弱征地的內在動力。筆者建議把建立國有土地基金作為一個重要突破口，推進現階段征地制度改革。首先要明確國有土地經營收益不能成為政府財政的當期盈餘。從事土地經營的機構獲得的國有土地出讓收益，應進入與政府財政相分離的專門賬戶，由專門機構統一管理。土地出讓收益的使用應經過本級人民代表大會審批。其次，對於土地出讓收入的支出項目和經費使用情況，要交地方人大審核，保證這筆資金使用的更透明、更合理、更長遠。最後，國有土地出讓收入在支付完抵押貸款和贖回土地債券外，把剩餘的出讓收入放到國有土地基金中，基金用途主要是調劑歷年出讓收入和支付抵押貸款和贖回土地債券之間的收支差額，地方政府和其它機構都不得隨意動用這筆基金。從我國台灣地區和香港地區的經驗來看，各地區建立國有土地基金，對保障跟土地相關的政府資產負債表的長期平衡、並降低地方政府對當年土地出讓收入的依賴，都有重要作用。需要提出的是，「土地財政」和「土地金融」問題的產生和強化，具有很深刻的制度背景，不是簡單地「一句取消」就可以解決的，關鍵是要設計出一套新型制度體系來取代這套舊體系。上述四項改革措施，只是筆者認為在現階段和未來一段時期操作性比較強的辦法，是在不改變我國土地公有制、不取消地方政府征地權的前提下，又能朝著弱化征地權力、建立以市場為主導的國有土地經營方式和逐步替代「土地財政」、逐步降低「土地金融」風險的大方向推進。責任編輯：耕霞散人聲明：凡註明來源"共識網"文章的，轉載請註明出處、作者、原文鏈接。本網站作為互聯網言論交流平台，所刊發文章並不代表本站立場。
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