協調推進工業化和城市化

http://www.gx-info.gov.cn 2004-8-27 11:05:59摘　自：2003國研報告內容提要：協調推進工業化與城市化應從體制改革和發展戰略調整兩方面入手。一方面，要加快戶籍制度、勞動就業制度、土地制度、福利保障制度以及投融資體制的改革，消除城市化發展的障礙；另一方面，要調整工業化戰略、「城市偏向」戰略及城市化方針，促進各產業、城鄉及各級城市間的協調發展。關鍵詞：工業化　　城市化　　協調推進在市場經濟體制下，工業化(本文的工業化是指產業化，不僅包括工業發展，而且包括農業的產業化和第三產業的發展。)（Industrialization）與城市化（Urbanization）是相互依存和協調推進的，先行工業化國家的歷史經驗已證明了這一點。但我國過去由於實行了計劃經濟體制、城鄉分割體制和優先發展重工業的趕超型工業化戰略，導致工業化與城市化嚴重不協調，主要表現為城市化滯後於工業化，由此造成了第三產業發展落後、二元結構惡化等不良後果。為了實現全面建設小康社會的奮鬥目標，協調推進工業化和城市化是今後一段時期必須認真解決的一個重大問題。一、工業化和城市化的相互依存關係（一）工業化是城市化的基礎首先，城市工業等非農產業發展所提供的就業崗位，是人口城市化的基本前提。在城市化推進之初，人口基本居住在農村，過著自給自足的小農生活。隨著技術進步和農業生產率的提高，一部分勞動力從農業中分離出來，從事非農產業。在聚集效應的作用下，人口和非農產業走向集中，於是形成了城市。城市非農產業的發展又進一步促進了農業發展，產生了更多的農業剩餘，使得更多的人可以脫離土地從事專業化分工水平較高或效率較高的非農產業。城市非農產業的發展提供了越來越多的就業崗位，為人口城市化提供了前提。其次，工業發展是城市基礎設施建設的基礎。城市化既是人口向城市集中的過程，也是城市不斷產生和發展的過程。城市發展離不開基礎設施建設，而基礎設施建設又是以工業等產業發展以及與產業發展相伴隨的技術進步為條件的。沒有工業發展和技術進步，城市的道路、橋樑、電力、通訊、煤氣和上下水等基礎設施不可能建設起來。而沒有這些基礎設施，集中在城市的人口就無法維持基本的生存。再次，非農產業發展是城市市場發展的依託。城市是「城」和「市」的有機統一，所謂「市」就是市場，市場交易是城市的基本功能。由於城市（城郊除外）一般不生產糧食和蔬菜，城市居民所必須的這些日常消費品必須通過市場交換（以城市工業品與農產品相交換）來實現。而城市所賴以交換的工業品必須由工業生產來提供。（二）城市化是工業化的促進力量首先，城市可以從多方面節約企業和個人的成本，並提高其效益，促進工業化。城市的成本節約功能有：企業和個人在城市可以共享公共資源（如公共基礎設施等），可以集約利用土地，節約生產成本；可以利用城市的區位和交通優勢，節約通勤成本和運輸成本；可以利用城市的信息暢通和集中優勢，節約信息成本；可以利用城市制度的相對完善，節約一定的交易成本。與此同時，城市還能帶來如下多種效益：城市人口和生產要素的聚集可以產生多種聚集效益；城市的空間集中有利於企業獲得規模經濟和範圍經濟(範圍經濟（economies of scope）是指在相同的投入下，由一個企業生產聯產品比由多個企業分別生產聯產品中的每一產品的產出水平要高。)；城市人口的密集和頻繁互動可以產生「學習效應」（提升人力資本）和技術的「外溢效應」(一個人的技術發明和技術創新可以為全城區或社會所享用。)（增加技術創新機會）；城市分工的細密可以產生「分工效應」(可以各自發揮比較優勢，達到1+1＞2的效果。)。由於城市具有這些功能，因此與農業相比對土地依賴性相對較弱的工商業及其企業一般會向城市集中。不管是節約成本，還是增加效益，都會對工業化產生巨大的促進作用。其次，城市化可以促進第三產業發展。城市化是第三產業發展的重要條件，因為當工業在農村分散發展的情況下，很多第三產業就發展不起來。與第二產業相比，第三產業對人口聚集的要求更高。在交通通訊發達的情況下，許多第二產業企業完全可以設在城市遠郊和農村，而許多第三產業則只有在人口稠密的城市才能生存。城市數量增加的過程即第三產業容量增加的過程。城市規模擴大的過程，即第三產業同時向廣度和深度發展的過程，城市人口越多，市場交易範圍越寬，第三產業的領域越寬，品種越多。再次，城市化可以推動農業產業化或現代化。其途徑有：城市通過吸納農業剩餘勞動力，提高農業勞動力的土地使用規模；以城市現代技術對傳統農業進行改造；城市消費增加擴大了農產品市場；城市可以在資金上「反哺」農業。此外，城市化還有利於技術革新和技術擴散（1900~1935年，美國共有600項革新，其中半數以上來自人口超過30萬的城市。）；城市人口的增長可以擴大產品的需求；城市化有利於經濟的貨幣化等。這些都能促進工業化。二、我國工業化與城市化嚴重不協調我國工業化與城市化嚴重不協調主要表現為城市化大大滯後於工業化。首先，從城市化率與工業化率之差來看，多數指標顯示城市化滯後於工業化。若以第二產業產值佔GDP的比重來表示工業化水平，則改革開放前城市化滯後於工業化的程度（城市化率減工業化率）從1952年的8.4個百分點上升到1978年的30.3個百分點。改革開放以來滯後程度有所緩解，從1978年的30.3個百分點下降到2001年13.4個百分點。若以第二產業就業人數佔總就業人數的比重來表示工業化水平，則城市化並不滯後,而是適當超前，其原因是我國通過城鄉分割的勞動就業制度和戶籍制度等限制農村勞動力向第二產業轉移。但改革開放前城市化超前於工業化的程度從1952年的5.1個百分點（1965年一度超前9.6個百分點）下降到1978年的0.6個百分點。改革開放以來超前程度有所提高，從1978年的0.6個百分點上升到2001年15.4個百分點。若以非農產業產值佔GDP的比重來表示工業化水平，則改革開放前城市化滯後於工業化的程度從1952年的37個百分點上升到1978年的54個百分點。改革開放以來滯後程度有所緩解，從1978年的54個百分點下降到2001年47.1個百分點。若以非農產業就業人數佔總就業人數的比重來表示工業化水平，則改革開放前城市化滯後於工業化的程度從1952年的4個百分點上升到1978年的11.6個百分點。改革開放以來滯後程度有所上升，從1978年的11.6個百分點上升到2001年12.3個百分點。之所以非農產業就業與第二產業就業表現有所不同,主要是因為政府對農村勞動力向第三產業轉移限制較向第二產業轉移相對較少。1952~2001年城市化滯後於工業化的程度其次，從城市化率與工業化率之比來看，我國的比值離合理範圍存在較大差距。根據國際經驗，城市化率與工業化率之比（城市化率/工業化率）的合理範圍是1.4～2.5，即城市化水平一般高於工業化水平。而我國的情況正好相反。若以第二產業產值佔GDP的比重來表示工業化水平，則1952年城市化率與工業化率之比為0.6，1978年為0.37，2001年為0.74。若以非農產業產值佔GDP的比重來表示工業化水平，則1952年城市化率與工業化率之比為0.25，1978年為0.25，2001年為0.44。1952~2001年城市化滯後於工業化的程度（%）註：工業化本應包括農業的產業化，由於中國農業基本屬於小農經濟，農業產業化只是近年來才出現的現象，而且比重不大，因此計算中國的工業化可以忽略農業產業化部分。資料來源：《中國統計年鑒2002》， 中國統計出版社，第52、93、118頁；《中國統計年鑒1990》，中國統計出版社，第89頁。再次，改革開放以來的城市化水平被高估。「縣改市」、「鄉改鎮」等行政區劃變動，導致城市和城鎮數量大為增加。據統計，目前54%的城市是「縣改市」設立的，83%的建制鎮是「鄉改鎮」設立的；改革開放以來城鎮凈增的約3億人中，由行政區劃變動導致的佔40%以上；有些縣級市市區人口由政區擴展而增加的部分甚至佔到80%左右；在湖北省小城市的人口增長中，約有60%是由政區擴展帶來的。一部分由行政區劃變動而被納入城市和城鎮的人口其實並沒有真正實現城市化。「市管縣」體制也導致了城鎮人口的高估。而且，一部分被納入城鎮化統計口徑的小城鎮規模過小，根據1997年國家體改委等11個部委對全國18個省市1035個建制鎮（包括縣城關鎮）的隨機抽樣調查顯示，從小城鎮的人口規模看，非城關鎮鎮區人口規模1萬人以下的佔65.76%，1~3萬人口之間的佔28.79%，5萬人以上的只佔6%。據1997年底18316個鎮統計，總人口平均每鎮3.32萬人，非農業人口平均每鎮僅6618人。居住在規模過小的小城鎮的人口很難說已享受了城市化的生活。三、工業化與城市化不協調的後果和成因（一）後果城市化滯後於工業化，帶來了如下一系列後果：第一，影響各產業的發展。城市化滯後對第三產業的影響尤其顯著，其原因是許多第三產業在分散的農村很難生存，只有在人口聚集的城市才能獲得廣闊的發展空間。目前我國第三產業產值佔GDP的30%稍多，低於同收入組別國家近20個百分點，這在很大程度上是由城市化滯後造成的。城市化滯後也不利於工業或第二產業的發展，因為工業企業在農村難以獲得聚集效益和規模經濟。城市化滯後還影響了農業的發展，因為人口不能轉向城市，農村人地矛盾必然惡化，農業經營規模過小（1995年農村戶均耕地已降至0.41公頃,只及超小經營的日本農戶戶均經營耕地的一半。），勞動生產率難以提高。第二，縮小了內需，不利於經濟增長。由於城市的專業化分工水平和勞動生產率高於農村，因而城市的人均收入高於農村。人均收入較高即人均購買力較高，同樣數量人口的市場需求較大。據統計，1997年全國農村人均消費水平為1930元，僅為城鎮居民的31.9%，即3個農民還抵不上1個市民，現金消費5個農民才相當於1個市民。城市化滯後意味著城市人口比重過低，國內需求總量相對變小。城市化滯後也使過多的農民擁擠在越來越少的土地上，勞動生產率和收入水平降低，制約了農民消費水平的提高和消費結構的升級。據測算，如果城市化與工業化同步，則每年可增加上萬億元的消費需求。內需相對變小必然影響經濟增長。第三，擴大了城鄉差距，惡化了二元結構。城市化滯後於工業化，造成我國人口分布結構和資源分配結構不匹配，即造成在總人口中占較小比例的城市人口分享了較多的國民產值（或國民收入）及較好的基礎設施和公共服務，而佔總人口比例較高的農村人口只分享了較少的國民產值（或國民收入）及較差的基礎設施和公共服務。如1996年，我國城鎮人口比重為29.9%，而城鎮居民的年末儲蓄存款餘額比重卻高達80.1%；農村人口比重為70.1%，而年末儲蓄存款餘額比重卻只有19.9%。這使得本來就存在的城鄉差距更加擴大，使傳統農村與現代城市並存的二元結構更加惡化。城鄉差距的擴大和二元結構的惡化，阻礙了我國人民生活質量的全面提高，不利於實現全面建設小康社會的發展目標。第四，影響了土地的集約使用和環境保護。城市化滯後使得中小企業（含鄉鎮企業）在農村盲目分散布局，佔用了大量耕地；使得農民家家戶戶都建佔地面積大的獨門獨院房屋，也佔用了大量耕地。農村居民人均用地高達182平方米。1986~1996年，我國平均每年凈減耕地750萬畝。農村居民居住分散，企業布局分散，不利於基礎設施和公益事業建設獲得規模經濟，不利於集中治理污染。1995年，鄉鎮企業二氧化硫排放量所佔比重為28.2%，煙塵排放量佔54.2%，工業粉塵排放量佔68.3%。第五，造成了「農村病」與「城市病」並存，影響社會穩定。城市化滯後引發了諸如工業鄉土化、農業副業化、農民兼業化、離農人口「兩棲化」和小城鎮發展無序化等「農村病」現象。城市化滯後還導致城鄉之間出現了大規模的「民工潮」。由於戶籍制度、城鄉差別就業制度和福利保障制度等的存在，「進城民工」常常無法及時找到就業崗位，不能獲得與城市居民同等的機會及社會地位，無法有效地融入城市社區，其中相當一部分被迫輾轉於城鄉之間，成為擺動在城鄉之間的「邊緣人群」。城市管理體制也難以對流動人口的計劃生育、社會治安等方面進行有效的管理。這些都對整個社會的穩定造成了威脅。此外，城市化滯後還影響了資源的優化配置，阻礙了勞動生產率的提高（勞動力從農村傳統部門向城市現代部門轉移，勞動生產率可提高4~5倍。韓國從60年代至90年代初期的經濟高速增長，其中一個重要因素就是農業勞動力的比重從60%降到20%以下。），影響了國民素質的提高（目前，我國國民平均受教育年限尚不足5年，全國文盲半文盲總數在2億人以上。農村人口中文盲半文盲佔到44%，小學文化程度佔37.2%,相比之下城市已基本普及9年制義務教育。這種狀況顯然與城市化滯後導致農村人口比重過大有關。），影響了鄉鎮企業的進一步發展等。（二）成因為什麼我國的城市化嚴重滯後於工業化？主要是由如下四個相互影響的原因造成的。首先，優先發展重工業的趕超型工業化戰略導致了工業化超前或城市化滯後。建國初，我國面臨一些特殊的國際國內背景：一是國內工業化基礎非常薄弱（1952年，我國人均國民收入僅有39.74美元(當時的匯率是1:2.617)，資金高度匱乏；87.5%的人口居住在農村，農業勞動力佔全社會勞動力的比重高達83.5%；農業和輕工業占國民收入的比重高達69%；全社會能提供的積累僅為130億元，其中生產性積累只有66億元。）；二是國際上強國都是工業發達國家，蘇聯在發展的初期成功地實現了重工業化，這給我國以強大的示範作用；三是西方國家的封鎖和敵視，使我們不得不重點發展國防和軍事工業等重工業；四是1840年來被淪為半殖民地的屈辱歷史使我國政府和人民對軍事、國防和高科技格外重視；五是共和國第一代領導人從心底深處渴望在自己的有生之年儘快將中國建設成一個現代化強國；六是當時的經濟發展理論大都支持加速工業化（除了斯大林的生產資料優先增長理論外，西方經濟學中也有不少支持加速工業化發展的理論，如：二元經濟結構理論中的劉易斯模型；激進主義發展理論中的普雷維什和辛格的「貿易條件惡化論」；赫爾希曼建立在「聯繫效應」基礎上的「不平衡增長理論」；佩魯（F.Perroux）的「發展極」理論等。）。在這種背景下，循序漸進、各產業和城鄉協調發展的工業化戰略難以獲得廣泛認可，而優先發展重工業的趕超型工業化戰略則成為巨大的誘惑。趕超型工業化戰略，一方面使重工業超常規發展，使以工業產值比重為衡量標準的工業化水平超常規上升；另一方面使農業和農村發展的基礎受到破壞，使廣大農民難以積累起向城市和非農產業轉移的起始資本，城市化的正常機制被破壞。因為在工業基礎薄弱且沒有多少外援的情況下採取趕超型工業化戰略，必然要以剝奪國內農業和農村為代價，以農民相對貧困為代價。其次，中央集權的計劃經濟體制保證了趕超型工業化的實施。趕超型工業化戰略是以優先發展重工業為主要特徵的，重工業是資本密集型的產業，而我國當時資本極為稀缺。如何在資本稀缺的情況下，將資本需求很大的重工業快速發展起來，是一個必須突破的難題。顯然，遵循比較優勢的市場體制是不可能在資本稀缺的資源稟賦下優先發展資本密集的重工業的，趕超型工業化戰略只能靠中央集權的計劃經濟體制來推進。因此，中央集權的計劃經濟體制在20世紀50年代的中國應運而生。中央政府通過計劃手段，一方面將城鄉資源強行配置到工業部門，使工業產值或工業化水平超常規增長；另一方面強行轉移農業剩餘，並阻止農民進城（即直接阻礙城市化），以維持城市居民的高福利、低工資，加速工業化原始積累。再次，城鄉分割體制直接阻礙了城市化進程。以戶籍制度、城鄉差別勞動就業和福利保障制度為主要內容的城鄉分割體制直接阻止了城市化進程。在這種體制下，市民享有福利保障等特權，而農民不僅不能分享國家的許多福利保障待遇，而且要通過「剪刀差」等途徑為工業化做奉獻。農民進城意味著政府財政負擔的加重和市民平均福利「蛋糕」的縮小，因此政府通過嚴格的戶籍制度將農民阻止在城門外，持續推行「就地消化」方針，以減輕自身的財政負擔，並維持市民對城市文明的壟斷特權。政府、國有企業和城市居民顯然都不歡迎農民進城，這是阻礙我國城市化進程最深刻的經濟利益根源。為了保證城鄉分割體制的實施，在農村實現了人民公社制度和統購統銷制度。人民公社以集體生產、集體生活的形式剝奪了農民的生產和生活自主權、財產和收益支配權；統購統銷制度則剝奪了農民的生產成果支配權和流通自主權。這些都為強制轉移農業剩餘、控制農村人口向城市流動提供了制度保障。城鄉分割體制從如下幾個方面阻礙了城市化進程：一是通過戶籍制度限制農民進城，直接阻礙城市化；二是通過資金等生產要素從農村向城市的過度輸出，破壞了農村自身正常的積累機制，削弱了農村進一步發展的基礎，阻礙了農村小城鎮的發展或農村城市化進程；三是使農村富餘勞動力大量滯留在越來越少的耕地上，造成人地關係高度緊張，抑制了農業的現代化，導致糧食等農產品在相當長時期的供給不足以支撐人口的城市化；四是城市工業、農村農業的產業分布格局，嚴重抑制了第三產業的發展和就業水平的提高，制約了城市化進程。第四，嚴格控制大城市的城市化方針和「離土不離鄉、進廠不進城」的農村工業化方針抑制了城市化。自1980年以來長期實施的「嚴格控制大城市，適當發展中等城市，積極發展小城鎮」的城市化方針，阻礙了城市化的正常發展。我國是一個擁有13億人口的大國，出現一批大城市、特大城市甚至超大城市都是完全正常的。但長期以來，為了維護現有大城市居民的利益，我們過分強調防止「城市病」，而相對忽視人口擁擠在耕地越來越少的農村也會出現嚴重的「農村病」，無視大城市所具有的聚集效益和規模經濟，而過分將城市化的重心放在農村小城鎮和中小城市身上（1999年，中國建制鎮和3萬個集鎮的鎮區人口為2.2億人，其中非農業戶口1.4億人，分別佔全國城市總人口和「非農業戶口」人數的56.57%和44.36%。在全國667個城市中，市區非農業戶口人數在20萬人以下的小城市佔54.72%，中等城市佔32.38%，大城市、特大城市、超大城市的比重僅為13%。）。「離土不離鄉、進廠不進城」的農村工業化方針也阻礙了城市化的正常發展。因為如果允許勞動力和資金等在城鄉之間自由流動，則許多農村的中小企業完全可以轉移到聚集效益較好的城市和城鎮，這樣可以大大促進城市化。而當鄉鎮企業在農村分散發展的情況下，許多本來可以城市化的人口被滯留在農村，延遲了城市化進程。2000年鄉鎮企業職工為1.27億人，占鄉村勞動力的1/5和農村剩餘勞動力的50%。四、協調推進工業化與城市化的對策協調推進工業化與城市化、逐步消除城市化滯後的對策可以分為體制改革和發展戰略調整兩個大的方面。（一）體制改革對策第一，加快戶籍制度改革，消除農民進城的身份障礙根據世界各國通行做法和20世紀50年代我國憲法曾確定的國民有遷徙自由的原則，允許廣大農民根據自己的意願和能力在全國各地自由選擇自己的居住和工作地點，實行國際上通行的以身份證管理為核心的人口流動制度，及以居住地劃分城鎮人口和農村人口、以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。根據近幾年石家莊等城市的大膽實踐，那種擔心放開戶籍會導致天下大亂的擔心是多餘的。第二，加快勞動就業制度改革，消除農民進城的就業障礙改革阻礙農民進城的勞動就業制度、建立鼓勵農民進城的勞動就業制度，是消除城市化滯後的核心舉措。為此，要打破「城市保護主義」，取消嚴格限制民工就業範圍的歧視性政策；促使城市機關和企事業單位改革僵化的勞動用工制度和人事制度，按照公開、公平、公正的原則，招聘包括農民在內的各類人才；堅決取消農民外出務工許可證和流動就業證等制度，歸還、賦予和保護農民自由擇業的權利；保障民工的勞動權益，保證民工享受與當地居民同等的福利保障待遇和公民權利（如子女教育、公共衛生、醫療服務、失業保險、選舉權和被選舉權等）；將就業培訓和就業指導推廣到城鄉所有勞動者；加快城鄉就業信息網路建設，建立全國性的農村剩餘勞動力供求信息中心，促進全國統一勞動力市場的形成等。第三，深化土地制度改革，消除農民進城的產權障礙土地不能順利流轉，土地收益不能得到補償，是城市化的重大障礙。因為進城農民難以徹底「離土」，不得不成為城鄉「兩棲」公民。因此，必須進一步深化土地制度改革，改革的方向是使農民獲得永久的土地使用權或部分土地所有權，讓土地盡量流轉起來，使土地作為一種生產要素能與其他要素形成優化配置，使進城農民能順利地將土地以合理的價格轉讓出去，獲得應有的土地收益，增加進城創業的啟動資本。城鎮土地制度改革的重點是改土地的無償使用為有償使用，培育土地市場，提高土地配置效率。實行將新興城鎮或新城區規劃區範圍的建設用地同進城農民承包地按級差收益比例調換或置換的政策。第四，加快福利保障制度改革，消除農民進城的利益障礙以住房、醫療、養老、勞保、就業、教育等為主要內容的城鄉二元福利保障制度，是城鄉分割體制的內核，戶籍制度只是外殼和表象。二元福利保障制度是城市化的重大障礙。因此，必須逐步消除市民的福利保障特權，大力推進城市住宅、醫療和養老等方面的改革，讓農民也回到福利保障的大家庭中來。中國城鄉社會保障制度的長遠目標模式應該是高度統一、社會化、法制化的現代社會保障制度。但現階段可以考慮建立一種既符合社會保障制度發展趨勢，又適合當前國情的、過渡性的、能夠使城鄉社會保障有機銜接的、由「全民基本保障」、「單位補充保障」、「個人附加保障」組成的「三層次」社會保障模式。此外，從土地增值收益中拿出一部分建立農民進城保險基金。第五，改革投融資體制，形成新的城市建設擴張機制改變城市公共基礎設施建設單一靠政府財政投入的老辦法，向政府投資、社會集資、企業投資、居民入資、國外引資等多渠道發展，即變「國家建城，居民享受」的政府單元投資體製為政府、企業、居民多元投資體制。通過政策引導，提高政府、企業、社會和個人共同參與城市建設的積極性。鼓勵大企業以市場運作方式參與城鎮建設。將部分基礎設施逐步商品化，對市政設施逐步實行有償使用，實行合理的服務收費。通過城鎮建設體制改革，逐步改變人們進城收益總是絕對大於進城成本或政府投資總是得不償失的不均衡狀況，即逐步緩解城鎮居民與城鎮基礎設施的矛盾，消除政府對城鎮人口增加的恐懼，形成正常的城鎮擴展機制。（二）戰略調整對策第一，調整工業化戰略，促進各產業協調發展徹底改變由政府主導優先或重點發展某種產業（如優先發展重工業、重點發展信息產業之類）的計劃經濟思維和做法，充分相信市場，由市場來決定產業結構的優化和升級，由市場來決定各地的主導產業和拳頭產品，由市場來決定產業布局。要防止政府以「結構調整」為名，過度干預和介入產業結構調整和競爭性行業的項目開發。不能將工業化狹隘地理解為工業發展，而要理解為各產業按照市場需求和自身競爭力協調發展的過程，為此有必要將工業化的衡量標準由工業產值比重改為專業化分工推進的程度等。第二，調整「城市偏向」戰略，統籌城鄉發展農村與城市之間是相互依存的關係，農村與城市的比重是由經濟發展的階段決定的，既不能以政府干預方式搞「城市偏向」，通過剝奪農村來發展城市，也不能搞「農村偏向」，通過剝奪城市來發展農村，而要由市場來決定人口和生產要素在城鄉之間的分布。當前，尤其要儘快切斷城市剝奪農村的一系列渠道，如城鄉徵稅起點不一致、農民負擔過重、工農業產品價格剪刀差、財政支出過度向城市傾斜、農村金融資金過度流出、農村土地增值收益轉移等。同時，要防止部分地方以推進城市化為名，大搞與國情不相稱的只惠及少數人的高檔城市現代化工程，而將城市化的真正重點——吸納農民進城拋於腦後或放在次要位置上的不良傾向。第三，調整城市化方針，促進各級城市協調發展要調整以城市規模為內容的城市化方針，通過市場制度促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城市帶和城市群的形成。新的城市化方針可以確定為：「儘快改革城鄉分割體制，掃除城市化的障礙，恢復城市化的正常機制，充分發揮市場機制的作用；以儘可能多地吸納農村人口為主要目的，大力發展新體制新興城鎮和新城區；避免城鎮的過分分散發展，遵循城市化的普遍規律，形成完整的城市體系和網路」。「新型工業化道路研究」課題組李佐軍　　執筆課題負責人：劉世錦　　馮飛課題協調人：石耀東課題組成員：楊建龍　錢平凡　李佐軍　梁仰椿　來有為　周宏春
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